社会公益合作供给：可能、困境与制度选择，本文主要内容关键词为：困境论文,公益论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C914 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2012)01-0037-07
近年来，伴随着各类针对公益慈善组织及其活动的事件曝光，人们越来越关注社会公益这一悠久却又陌生的领域。而对这一领域的关注，不仅反映出社会公益组织自身所存在的问题，也同样反映出我国社会公益发展及供给机制方面所存在的问题。尤其自改革开放以来，随着市场经济取代计划经济的地位确立，社会格局从“总体性社会”到“后总体性社会”逐步过渡，并伴随着“自由流动资源”的增加和“自由活动空间”的扩展，[1](P2-8)政府的角色由此从全能的管制型政府向有限的服务型政府转型。与此同时，随着改革进程的深入，地区发展不均衡、贫富差距扩大、教育公平与医疗保障等问题日益突出，而这些问题本身不仅仅是政府的责任也是社会的义务。当前，在日益多元的社会公益需求和困境情势下，尤其是要发挥社会和市场主体在社会公益领域的积极作用。
一、社会公益合作供给的可能性分析
在社会公益的供给中，政府、市场、社会三者在不同的场域代表着不同的机制和资源禀赋优势，然而三方也各自具有明显的缺陷，具体体现为政府失灵、市场失灵、契约失灵以及志愿失灵，这就需要对三方进行具体分析。
1.社会公益的政府供给：动力与限度。
政府是否应该作为社会公益的主要承担者，这似乎已经成为一个永恒的话题贯穿于有关政府角色的争论中，而政府承担社会公益供给的动力也正来自于对其自身职能的界定和认识中。
(1)市场失灵：社会公益政府供给的理据之一。
传统经济学认为，市场是买者和卖者相互作用并共同决定商品或劳务的价格和交易数量的机制。[2](p21)在这里，价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖的关系，并通过市场供需均衡，使资源配置达到最佳状态。但是，市场机制本身也存在问题，即不能解决产品的外部性及公共产品的供给问题，容易形成市场垄断行为破坏完全竞争环境、不完全信息造成的经济不稳定、收入不平等这一系列问题，亦即市场失灵。
“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”，[3](p13)经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了公共部门存在和需要的原因：公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这是次要原因，更重要的乃是市场机制事实上无法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。[4](p52-53)
而在社会公益供给领域，作为纯公共物品和准公共物品的社会公益事业本身具有强烈的公益价值导向和外部效应，完全依靠市场将无法有效供给，政府作为补充者理应承担责任，这是所有政府论者的共识。
(2)政府失灵：社会公益政府供给的限度。
市场机制有问题，政府机制也存在问题，这就是政府失灵的存在。与市场失灵不同，政府失灵主要表现为：源自于公共决策过程本身复杂性和公共决策体制缺陷的公共政策的失效；公共物品供给的低效率；公共机构及其官员追求自身或组织利益而非公共利益的内部性与政府扩张；寻租及腐败的存在等。[5](p207-215)
政府失灵一方面解释了政府作为权威机制的不足及问题，另一方面也提出了市场机制的互补需要。同时，政府失灵可能的存在更是对政府职能进行了限制，而对政府职能边界的界定也必将为政府的公益供给方式和范围提供依据。
2.社会公益的市场供给：悖论与可能。
一般认为，市场并不是社会公益生长的场所，但是新的理论发展对此有了进一步的认识。
(1)社会公益市场供给的悖论。
市场是以理性人和私益人为前提的生存空间，通过个人利益的最大化实现社会资源的最优配置，这是市场的逻辑。显然，从这一逻辑出发，由市场来进行社会公益的供给，市场主体必然会通过收费的方式来消除公益产品的外在效应和“公地悲剧”，但通过收费的方式必然会缩小公益物品的供给范围，将真正需要社会公益但又无力购买者排除在外，其结果必然是社会公益性的丧失，公益产品将退化为私人产品。
但是理论的发展和现实的经验都表明，市场机制以及市场主体本身在社会公益的供给中都发挥着越来越重要的作用，社会公益的市场供给亦具有理论和现实的依据。
(2)社会公益市场机制供给的理据。
理论上，市场是政府失灵的有力补充，政府的科层制、缺乏竞争的弊端，通过市场机制能得到有效激活，这也是社会公益供给中市场参与的理由。
社会公益同样具有公共物品供给的困境，这就为市场机制的引入提供了可能。市场机制的核心在于竞争，即通过竞争机制的引入解决公益提供的低效率、供给不足以及社会公益供给中的政府失灵、志愿失灵等弊端。
(3)社会公益市场主体供给的理据。
虽然政府失灵并不能作为社会公益市场供给的唯一理据而存在，现代理论的发展为社会公益供给中市场主体的存在提供了新的力证。这些分析是从市场的主体，即市场中的企业进行的，相关理论包括利益相关者理论、企业社会责任理论以及战略性慈善理论等。
利益相关者理论最早由弗里曼提出，他认为当今企业正处在一个动荡的社会，企业的经营不仅要关注自身的产品和服务，更要更多地关注任何能够影响公司目标实现的团体和个人，并采取行动改善与之的关系。通过利益相关者理论的拓展，市场中的企业已不仅仅是一个独立的营利主体，其作为整个市场和社会循环中的一部分，必须要注重相关者的利益保障，这也是对其自身利益最大化的维护，从而弥补了传统纯粹私益人假设的不足。
企业社会责任理论最早经美国社会学者阿尔比恩·斯莫尔倡导，后经谢尔顿系统论证。该理论认为，企业在追求利润最大化的同时，应该同时兼顾和维护员工、消费者、社会、政府以及其他利益相关者的利益。卡罗尔在其企业社会责任的金字塔模型中指出了企业社会责任应该包括的四个层次：经济责任、法律责任、道德责任以及慈善责任，其中慈善责任是基于企业自愿行为的非强制责任，是企业履行责任的最高层次。
战略性慈善理论则是由美国管理大师波特提出，他认为“企业利用慈善活动来改善竞争环境可以使社会目标和经济目标统一起来，并能使企业的长远业务前景得到改善。并且，企业在改善竞争环境时，能够做到不只是简单的捐钱，还能充分利用自身能力和关系来支持慈善事业，由此产生的社会效益远远超出了个人捐赠者、基金会甚至政府所能提供的。”[6](p12)在此认识的基础上，波特提出应该着眼于企业利益和社会公益的结合点，从改善竞争的环境入手，提升企业的竞争力。
总之，相关理论的发展通过将市场主体的企业从传统的封闭的市场场域中解脱出来，通过资源依赖、利益相关等路径，将企业责任拓展到社会领域。无论这种公益行为是基于“工具性动机”或者是“目的性动机”，①其本身都能够带来社会公益的增量提升，这也为市场参与社会公益的供给提供了新的理论依据。
(4)社会公益市场供给的限度。
社会是一个多层次的自觉空间，这里有人与人的互惠、信任所积累的丰富的社会资本，有平等、自治、互助所形成的公共空间以及多元价值生存的社区。一个健康的社会往往是兼具公益价值与自主精神的公民社会，但在西方学者的眼中往往强调的是其自主性而与国家相对，市场被认为是多元、自治的公民社会的促进者。然而，情况并非如此，以私益人和效率为追求的市场带来的只能是自主而非志愿，这里的公民社会缺少的是公益性的价值追求。所以，不难理解，在“现代社会，公益几乎萎缩成为慈善，而慈善又快成了有钱人的专利”[7](p275)。
无论是市场机制的引入，还是市场主体的参与，都能够给社会公益的供给带来巨大的公益资源，激活社会公益供给的热情。尽管如此，我们还是不能将社会公益的供给寄托于单纯的市场供给，尤其需要防范的是“工具性慈善”动机所带来的可能的社会资本的损耗，以及市场机制引入后社会公益供给的“慈善资本主义倾向”和“市场殖民社会”的担忧。
3.社会公益的社会供给：必要与限度。
无论是从整体意义上社会的价值意涵，还是从社会构成主体的价值取向，抑或是社会在公益供给中的作用来看，社会公益供给中社会主体的参与不仅可能而且必要。同时，社会在公益供给中也有其限度，这些都必须有所认识。
(1)契约失灵：社会公益社会供给的理据。
社会公益的市场供给不仅具有市场失灵的问题，同时还存在着契约失灵的问题，而这也就成为社会存在的理据。美国经济学家亨利·汉斯曼认为，消费者与生产者在产品和服务的品质上会存在明显的信息不对称，在消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品或服务的品质的情况下，营利动机驱使下的企业完全有能力通过提供劣质的商品来获取额外收益，从而侵害消费者的利益，使契约目的很难达成，这就是汉斯曼所谓的“契约失灵”(contract failure)现象。[8](p835-901)
契约失灵使得社会公益中第三部门的优势得以凸显，由于“非分配约束”的存在，即第三部门所获得的利润不能参与分配这一约束，在其提供信息不对称产品和服务时，能够有效抑制机会主义的动机，从而保证产品和服务的有效供给。由此，社会组织或第三部门参与社会公益的供给有了理论依据。
(2)社会公益社会供给的必要性。
契约失灵理论对于市场和政府在社会公益供给中的低效率具有一定的解释力，但这并不能成为社会参与的必要前提。因为契约失灵理论的前提是政府与市场的私益人假设，而对于一个善治的公益人政府而言，则完全可以弥补这一缺陷。
本研究中，对社会公益供给中社会存在的必要性分析主要是从社会公益的价值层次的角度进行的阐释。我认为，社会领域基于自治、志愿和非营利的导向所产生的社会公益属于纯公益，其超越了制度公益和客观公益而更具有价值内涵。同时，社会供给中包括个人、社区以及民间组织在内的多层次主体的互动，能够造就一个公民社会的美好前景，这就超越了社会公益供给本身。
(3)志愿失灵：社会公益社会供给的限度。
然而，作为社会主体的第三部门也有其缺陷，萨拉蒙把第三部门的机制失灵称为“志愿失灵”，主要包括四个方面，即慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义。[9](p46-51)第三部门的这些问题，恰恰又是政府宏观规划和指导的优势所在。由此，政府、市场、第三部门之间建立起了合作的必要与可能。
图1 政府、市场、第三部门的失灵及补足
对于我国而言，志愿失灵的问题更为突出：在一个成熟的独立的第三部门远未建立之时，又加之以社会公益供给的重担，其结果必然是慈善不足与慈善业余主义。与此同时，由于资源获取的有限，形成了第三部门对政府与市场的依赖，更难以形成一个具有独立和公益精神的社会公益供给空间。所以，我们的问题不仅仅是要强调我国社会公益供给中公民社会的责任，更需要对于社会领域的呵护、培育与成长关照。显然，这需要各方的共同努力与合力。
4.社会公益合作供给的主体比较。
理论上，社会公益供给应致力于整合政府、社会、市场的资源，以共同承担公益责任。在角色定位上，作为公共部门的政府从事政策的规划与执行，私营部门依赖市场机制的主导，而第三部门则是公民社会的基础，政府、社会、市场各自的资源优势和机制互补，使得跨部门合作成为可能。其中，政府的优势在于代表性、合法性、资源获取能力以及科层的效率优势，但其缺陷在于政府对社会公益需求的回应性、灵活性较差：市场意味着效率与资源优势；而社会则意味着志愿精神与第三部门组织运作的弹性化。
二、我国社会公益合作供给的困境分析
无论在理论上还是现实中，社会公益的合作供给不仅是可能的，也是必须的。然而，由于对我国社会公益本身的边界、内涵及价值缺乏广泛的共识，加之实践中我国社会公益供给中的主体关系不清、合作供给机制不顺畅以及制度激励不足、保障不力等，造成我国社会公益合作供给中的诸多困境，具体表现为社会公益供给中的共识问题、主体关系问题、合作机制问题以及制度保障问题四个方面。
1.我国社会公益合作供给的共识问题。
共识是合作的前提和基础，在我国社会公益的合作供给中，首要的问题是对于具体社会公益领域及社会公益本身共识不足。
首先，我国社会公益合作供给的共识问题根源于对于社会公益本身的内涵和价值的共识不足。根据本研究所做的调查，在我国社会公益领域，除志愿服务、环境保护、赈灾救灾、济贫扶弱外，其他领域社会公众的参与度均不足三成，而在针对近四成的未参加社会公益活动的对象调查中，有近七成的被访者是因为“不知道通过什么渠道参加”，对于社会公益参与渠道的认识模糊，在很大程度上说明受访者对于社会公益内涵和外延的共识不足。
其次，社会公益合作供给的共识问题体现在社会公益的参与方式上。从本研究调查的受访者的实际参与社会公益的规律性来看，“只是偶尔参加”占实际参与人数的65.83%，有规律参与的人数比重仅占2.52%。同时，从受访者的实际参与方式来看，通过“参与社会公益组织的活动”来参与的仅占五成，由此可见在我国社会公益的参与中制度化、组织化的程度不足，所反映的还是对于公益共识的缺失。
社会公益共识的不足一方面需要社会沟通，另一方面更需要通过社会的建设尤其是社会公益领域的建设来有效弥补，所以这似乎又回到了问题的本身上来，即社会公益合作供给的不足来源于社会共识的缺失，而社会共识的弥合又需要社会公益的促进，但这并非是一个循环论的问题，而正是社会公益合作供给机制研究的题中应有之义。
2.我国社会公益合作的主体作用发挥问题。
社会公益的合作供给需要的是平等、对等、成熟的主体资格和能力，但是从实际情况来看，在我国限权扩能的政府改革过程中，承继强政府的传统，各级政府部门在社会公益的合作供给中往往表现出主导、控制、强制的要求，从而使得社会公益的诸多领域出现政府想做又做不好、需要合作又合作不了的尴尬局面。具体而言，当前我国社会公益合作的主体作用发挥问题可以从社会公益合作的三种具体模式，即政府主导模式、市场主导模式和社会主导模式来进行具体分析。
(1)政府主导模式的主体作用发挥问题。
政府主导模式是当前我国社会公益领域通常所采用的供给模式，这一模式的选择不仅是对传统强政府模式的路径依赖，更是现实中市场和社会主体在公益自主性、独立性和自觉性的缺失，以及社会资源的整合和供给能力不均所导致的一种无奈之举。然而，在既有的合作模式下，我们不能不反思这种政府主导型模式下主体间的关系发展问题。
首先是政府主导模式下合作供给主体的平等问题。这不仅是合作的基础也是决定合作效果的前提，如在社会捐赠领域，公募基金的减免税政策与非公募基金的减税政策差异问题，国内企业捐赠与外资合资企业捐赠的公平待遇问题，以及在社会捐赠的分配和使用中具有官方背景的公益组织资金使用不完，而民办、草根组织则苦于没有资金和项目支撑而为生存担忧等矛盾，这些都是造成公益组织主体资格的不平等、发展不均衡、民间和市场主体资格和能力得不到培育和彰显的重要原因。
其次是政府主导型合作供给中的互惠问题。政府主导型的合作关系中，政府部门、民间组织、市场主体基于共同的合作供给目标、各自的资源禀赋和能力优势进行合作。基于合作的关系，不仅能够达到各自的合作目的，更重要的是能够促进整体合作目标的实现。而问题在于，在很多政府主导型的公益合作领域，政府考虑更多的是如何进行社会、企业资源的整合，以解决政府所面临的实际的社会和公共问题，而忽略在资源整合中的互惠原则，因此就有了在捐款中的政府强制捐赠，甚至直接将捐赠资金纳入政府财政统一安排的举措，而这正是损害了公益合作的价值和基础。
(2)市场主导模式的主体作用发挥问题。
在市场主导型的社会公益合作供给中，市场主体不同的价值取向与行为方式也将直接影响到社会公益合作供给的结果，这也是在我国当前市场主导型的公益合作供给中存在的问题。
在我国市场领域中存在两种不同性质的企业类型，即国有企业和民营企业，其各自在社会公益合作供给中所采取的策略选择也是有差异的。国有企业作为国有控股性质的市场主体，其必须承担国家和政府所赋予的社会责任。因此，我们可以看到在国有企业的社会公益供给中，大多含有对口支援、定点扶贫的任务。而在这些合作之中，企业更多的是提供资金和技术支持，由当地政府进行实际的运作。并且，国有企业在这些领域的社会公益的供给中往往占据了主导地位。
相对而言，民营企业由于缺乏充分的供给渠道，其社会责任的履行往往是通过社会捐赠的方式来实现。但一方面现实中政府的制度激励，尤其是针对民营企业的税收等激励制度的滞后，限制了企业的公益捐赠积极性；另一方面，在市场主导型的社会公益供给中，尤其是在由民营企业主导的公益项目运作中，要避免“市场霸权主义”的作风，而更需要注重社会公益本身的价值和意义。
(3)社会主导模式的主体作用发挥问题。
在我国社会主导型的社会公益合作中，社会主体是由包括民间组织、社区、志愿者和公民个人所构成的一个多层次公益供给体系。在这个体系中，不同层次的社会主体发挥着不同的公益供给的作用，而同样的问题也存在于不同的层次之中。
一是个体层次的参与问题。从个体层次的社会主导型社会公益合作供给来看，当前我国主要是由精英个体通过倡导或个人捐赠实现的特定公益项目或领域的合作。如曹德旺的“史上最苛刻捐赠”，②以及由媒体人邓飞等发起的“免费午餐”的“微博公益”活动③等。这种依靠精英或名人效应达到推动公益的目的，其精英化、个体化程度较深，而制度化渠道不够是制约这种模式持续发挥作用的重要因素。
除了精英推动的个体层次社会主导模式之外，在社会公益的合作供给中所依托的是基数巨大、有着充分公益热情的志愿者。现实的问题是，这些数量众多、能力各异、分布地域广、层次多样的志愿主体缺乏有效的公益参与整合途径、渠道和制度安排，从而出现了诸如汶川地震救援中志愿者参与混乱的局面。因此，通过诸如北京市枢纽型组织的建设和制度完善，来规范和引导我国志愿服务的有序供给也是我国社会公益合作供给中面临的话题。
二是民间组织作用发挥问题。对于社会主导型的社会公益合作而言，关键的问题在于公益性的坚守与策略性的选择，尤其对于以民间组织为主的社会主导模式而言，在缺乏资源合法性和效率合法性的悖论下，如何以合适的策略赢得政府和市场主体的支持，获得社会公益供给的实现，这是民间组织面临的首要问题。
同时，与民间组织主体性地位相对应，是由民间组织所主导的社会公益供给中与政府、市场的关系处理，尤其是与政府的关系处理问题。在我国由整体性社会的解构过程中，政府的合法性资源也同样遭到分解。而社会公益领域作为合法性的重要来源，也正是政府一直强调在社会公益供给中坚持主导地位的重要原因之一。因此，在由民间组织主导的社会公益合作供给中，民间组织如何化解与政府的“公余利益”的分配问题，是决定合作能否成功的关键因素。
3.我国社会公益合作供给方式的问题。
在我国社会公益供给的实践中，政府主导型的社会公益供给模式占据了主导地位，并由此在社会公益合作的机制上主要采用了政府补贴、合同承包、政府购买等合作方式。
其中，政府补贴主要集中于城市住房、水电、公共交通、养老扶弱等保证人民基本生活需求的保障性领域，以及教育、医疗卫生、环境保护等领域。合同承包是在不改变产权的情况下，引入民营资本和民间力量进行原来国有国办的公益服务改革，以合同承包的形式进行服务的外包，政府具体购买其公益服务的方式，这是在西方社会福利民营化的浪潮中我国社会福利社会化改革的举措之一。现实中，我国社会公益合作供给的方式以政府购买为主。
当前我国社会公益合作供给中的政府补贴、合同承包和政府购买领域都存在着机制不健全、制度不规范等系列问题。在政府补贴领域，具体的补贴对象的确定、补助金额的大小、补贴使用情况的监督以及补贴的效用等方面都存在或多或少的问题。在政府的合同承包领域，也存在同样的问题，即政府通过将服务以合同承包的形式交由市场或社会机构提供，虽然在服务提供的多样化、灵活性等方面有所改善，但是在社会公益的基本性保障方面则有所缺失。而这种公办民营的方式，在实行政府反向购买服务的同时，同样存在政府购买机制的问题，突出表现在三个方面：
第一，购买中的独立性问题。在当前我国强政府-弱社会的国家社会关系背景下，政府既垄断了合法性资源，又掌握着丰富的财政资源，在与政府的合作中，作为合作方的市场或者社会，极易形成依附或者隶属关系，从而背离合作的前提和初衷。
第二，在购买内容上，主要以保障性社会公益的供给的合作为主，尤其集中在养老、社会服务等领域，而在教育、卫生、文化等主要领域则并不多见。根据国际的经验，政府在这些领域的购买是民间组织重要的资金来源，并且也是民间组织与政府合作中最能发挥作用的场域。
第三，合作中的监督问题。在政府购买服务的过程中，首先面临的是法律的缺位，现行《政府采购法》并未将教育、医疗、文化、养老、社区工作等社会服务列入政府采购的细则中，造成了政府购买以及合作的法律缺位。其次是关于公共服务的衡量标准问题。因为对于社会公益而言，由于其公共物品的属性，很难对其进行客观估价，从而难以形成对其的评估。再次是有效监督的问题，在政府主导的合作中，有效制约契约各方的行为是保证合作顺利进行的关键。现实的问题是，在与政府的合作中，市场或者民间组织往往处于劣势地位，而难以形成对政府的有效制约。
4.我国社会公益合作供给的制度问题。
社会公益合作供给得以成功的关键还在于制度的建立和完善，关于社会公益的法律规范体系主要包括三个部分，即关于公益主体的法律规范；关于具体公益内容和领域的法律规范；关于公益激励约束的法律规范。
从我国社会公益合作供给的法律制度现状来看，现有法律框架明显滞后，对于社会公益供给主体的合作意愿、供给热情的激励程度不够，同时对于合作过程的制度约束不足，主要表现在：
一是缺少上位法的支撑。现有法律法规大多散见于部门规章和条例中，缺少上位法的协调和统一，尤其是从2005年开始酝酿至今的《慈善法》在全社会的高度期待下，却因共识不足而始终未能得以出台，其主要原因还是由于对于政府主导还是社会主导的慈善公益事业共识不足。这一根本性的法律规范的缺失，使得我国公益主体在社会公益供给中的责任边界、权利范围、合作地位等缺乏法律的规定，而只能依靠各参与主体间的策略性互动达成。
二是部分法律法规的滞后。在现有的法律制度中，有些已经不能适应当前社会公益事业和民间组织发展的需要，如1998年颁布的《社会团体管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其中对于公益组织设立资格和双重管理体制的规定明显已经滞后于时代发展的需要，对于社会公益主体的发展已经形成了制约，需要及时修订和完善。
三是有关公益促进的法律体系不健全。从我国现有的法律制度体系来看，由于上位法的缺位，对于社会公益的促进和激励只能通过地方和部门法规来得以体现。而在具体的公益促进法律制度中，如以《个人所得税实施细则》与《企业所得税》为代表的税法制度中，对于国内外公益组织、公益活动的税收减免的差别性规定就显得并不公平。
四是有关公益合作的法律体系不完善。由于我国公益领域的立法缺失，现有法律规范体系仅仅是围绕具体的公益主体或公益领域进行的制度性规定，而未能从程序和过程的角度对社会公益合作供给中的主体进入、退出、评估、监督等形成一整套完整的规范体系，从而也制约了我国社会公益合作供给的效果。
因此，建立健全和完善相关法律法规，从制度上设计出一套促进社会公益主体供给的“良法”，才能有力促进我国社会公益事业的进步。
三、我国社会公益合作供给的制度选择
当前，我国社会公益合作供给的困境化解的当务之急是制度的建设和完善，具体而言，可以从激励制度和约束制度两个层面进行制度选择。
(一)我国社会公益合作供给的激励制度建设。
激励制度体系是促进社会公益合作供给的重要渠道之一，结合我国现行制度的实际，本研究认为应该重点做好三个方面的制度建设，即社会公益的认定制度建设、税收制度的改革和完善以及社会公益的促进制度的建设。
1.我国社会公益认定制度的建设。
当前我国社会公益领域存在着主体不明、内容不清、激励不足等系列问题，而这些问题的症结都在于对社会公益本身以及公益组织、公益活动界定不清。对于社会公益，我国是采取法条列举的形式进行的界定，但这一界定是属于大类列举，如果具体到每一个具体的活动本身是否属于公益性质则是有争议的，如教育领域的成人教育与职业资格培训等是否属于公益性质，是否可以作为减免税的标准就是存在争议的，这就在客观上造成了包括税收制度、激励制度等在内的一系列制度的实施的困难。同样的问题出现在公益组织和公益活动的界定上，对于一个非营利组织而言，虽然法律规定了其“非分配约束”的条件，但是在具体的活动中，是否都界定为公益活动也是问题所在。
类似的问题同样存在于世界上的其他国家，在法律比较健全的国家，是按照非营利组织的特点对不同的非营利组织进行详细的界定，并适用不同的会计标准和制度，如美国的慈善法对此进行了详细的列举。而本研究认为，在我国立法程度尚未达到这一程度之前，应该建立社会公益的认定制度，具体来执行社会公益领域的认定、奖励、监督和制裁工作。
在公益认定制度建设方面，巴西、意大利、俄罗斯以及摩尔多瓦、新西兰、苏格兰等都在采取这一方法，而英格兰和威尔士的慈善委员会则被认为是这一制度的典范。④具体的做法即是成立一个由政府、公益组织和公益部门的代表所组成的独立的公益委员会(Charity Commission)，由公益委员会来判定公益组织、公益活动是否属于公益范畴。
这一公益委员会一般由6至12人组成，由国家财政拨款来维持运行，并有专业的专家资源作为支持。公益委员会的成员应该由包括来自政府、公益组织的人员以及独立代表组成，并作为公益认定的权威机构行使公益组织的资格认定、监督和处罚。具体职责包括：作为公益认证机构，委员会负责公益组织的认定、档案管理以及针对公益组织的咨询和培训；作为监管机关，委员会负责监督并执行法律法规，接受各类审查报告以及对各类公益组织的审查；作为处罚机关，负责对违反相关法律法规的公益组织给予警告、罚款、撤销资格等处罚措施。公益认定制度在国外的成功运行对于改善我国现行公益法律不健全、公益主体模糊、公益活动难以界定的状况有着参考和借鉴意义。
2.我国社会公益税收制度的改革与完善。
当前，我国并没有针对公益组织的统一的税收制度，与之相关的各种税制散见于各种税法的具体规定之中。与世界发达国家的公益税收制度相比，我国社会公益领域的税收制度主要存在两大方面的问题：首先，尚未形成统一的税法体系。各个税收之间没有形成整体一致的针对社会公益的优惠体系，各个税制之间口径不一，造成了我国在社会公益领域税收适应性不强。其次，税制的滞后性问题。诸多税制在制定时间上并不一致，有些甚至是上个世纪80年代的税收制度，显然已经不适应当前的税收管理需要。
针对上述问题，本研究认为，要发挥好税收制度在社会公益供给中的促进和激励作用，主要应从以下两个方面着手推进：
第一，及时更新完善相关税收制度。根据形势的发展对各种过时的税收政策进行重新审查和修订，尤其是针对社会公益领域的减免税政策，统一立法标准，避免税制冲突。社会公益领域针对不同主体的减免税政策不统一的问题，要通过税收制度的改革消除政策上的不平等所导致的主体资格不平等，以及由此造成的合作供给的困境问题。
第二，适当扩大免税范围，提高免税的比例。无论是理论上还是实践中，税收激励都是有效激励包括企业、个体积极参与社会公益，进行公益捐赠的手段之一，因此，国家相关部门应从整体社会整合和建设的角度，通过税收制度的改革，促进社会财富的三次分配，以政策的引导形成实际的社会公平与和谐。具体可以从两个方面着手：首先，为加大对各类公益组织的支持力度，可以考虑逐步扩大对符合条件的公益组织的免税收入范围；其次，对于捐赠扣除的比例可以适当提高，虽然2007年的《企业所得税法》将捐赠扣除的比例由原来的3%提高到12%，但是相较于国外公益发达国家的全额扣除而言，还有很大的政策提升空间。
3.我国社会公益促进制度的建设。
与国外发达国家相比较，我国社会公益供给的现有法律架构仍不完善，其中重要的表现就是缺少上位法的支撑。我国的《慈善法》自2005年起草至今，虽然业界一直在呼吁，但一直未能出台，其中很重要的原因就在于政府与慈善组织之间意见未能达成统一。而更深层次的原因还是社会公益的定位问题，即社会公益当属社会还是政府，以及由此引发的关于社会公益供给的主导、主体责任边界、利益分享以及参与的方式等一系列认识上的矛盾。
值得庆幸的是，我国地方政府在公益促进制度的创新方面已经走在了前列。如2010年《江苏省慈善事业促进条例》的颁布实施，以及紧随其后的《宁波市慈善事业促进条例》、《湖南省募捐条例》，这些地方性的立法不仅在公益立法促进领域进行了有益的尝试，更是对于国家层面公益促进制度的建设有着重要的试点和参考意义。
(二)我国社会公益合作供给的约束制度建设。
约束制度体系的建立是保证社会公益供给中参与各方能够在各自的职责范围内通力合作，保证社会公益合作供给的达成，属于刚性的制度要求。具体而言，社会公益合作供给中的约束性制度建设主要包括三个方面：信息公开制度、公益评估制度、公益监督制度。
1.我国社会公益信息公开制度建设。
从当前我国社会公益领域的信息公开制度建设来看，除江苏省、湖南省、宁波市和宁夏回族自治区在地方性的慈善公益促进条例等地方性规章中有所要求和涉及外，国家层面只是在《中华人民共和国公益事业捐赠法》的第二十二条作了原则的规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督”。但在具体实施环节，没有具体的实施细则相匹配，从而导致公益领域缺乏有效的监督。当前我国社会公益的信息公开制度建设主要应该从以下两个方面着手：
第一，着重做好社会公益的信息公开平台的建设。尤其是做好网络公开平台的建设，借鉴国外发达国家在社会公益领域的先进做法，对于社会公益领域而言，除非涉及特殊领域和国家机密的数据外，其他数据和资料应该一概开放，供社会公众查询和质询。同时，建立面向全体公众公开的项目运转、资金使用、绩效审计等的全过程信息平台，并接受公众与捐赠方的查询与跟踪，保证全过程的透明公开。
第二，强化社会公益主体信息公开责任。在现有的信息公开制度的基础上，强化对社会公益主体信息公开的监督和责任机制，对于信息公开不及时、不准确甚至发生错误的，要追究责任。对于弄虚作假、隐瞒信息，甚至涉及违法犯罪的要坚决追究其刑事责任。通过制度化的途径强化公益领域的信息公开化程度，以保证社会公益的全程阳光化、透明化运行。
2.我国社会公益评估制度的建设。
有效的评估制度作为一种管理工具和自律手段，可以提高社会公益主体的运营效率与社会公信力，有效激活社会公益主体的积极性和活力。具体来看，社会公益评估制度应包括针对社会公益主体的评估和社会公益项目的评估两个方面。
从我国现有的针对社会公益主体的评估制度建设来看，2010年《社会组织评估管理办法》出台，标志着我国对于民间社会组织的评估管理进入了制度化的阶段。这一评估制度通过设立评估标准，将组织的评估结果与优先获得政府购买服务、优先获得政府奖励以及申请公益性捐赠税前扣除资格、简化年度检查程序等直接挂钩，对社会组织形成了有效的评估激励机制。但同时，这种针对社会组织的统一的评估指标本身也存在值得思考的问题：第一，如何客观地执行对社会公益主体的评估，重点是如何摆脱单纯依靠行政力量推动的评估，建立第三方评估体系；第二，如何建立科学系统的评估指标体系，现行的指标体系未能详细区分各种组织的不同类型，而是采取统一的标准进行评估，在具体指标适用及量化上存在着偏颇；第三，关于评估的有效性问题，现行的评估指标根据评估等级将民间组织分为从A级到5A级不同的等级，并且将其作为各类政策执行的依据，这对于一般性的民办非企业单位而言有一定的制约作用，但是对于有官方背景的组织其效用则有待观察。
除针对社会公益主体的评估外，更多的评估应该是针对社会公益项目及其内容的评估。当前我国针对公益项目的评估，更多的是围绕资金使用情况的审计报告形式的财务状况评估，而很少对公益项目本身的项目绩效进行评估。同时，在评估的安排、评估主体的选择以及评估的客观性等方面都尚未建立起制度化的规范。
因此，结合我国社会公益评估制度的现实，公益评估制度的建立可以从以下三个总体性方面有所努力：第一，建立和完善第三方评估平台，在总体的公益评估指标体系的基础上，针对不同的行业、领域、主体规模建立包括能力评估、绩效评估等在内的评估数据库，实施全方位的评估，以保证评估的客观公正性；第二，建立社会公益项目评估指标体系，从项目资金使用、公益项目的效果效益、项目对象的满意度等方面进行综合评估，建立制度化公益项目绩效评估基础上的公益项目运转机制；第三，严格执行公益评估结果的奖励与惩戒措施，尤其是要做到平等对待不同性质的被评估主体，并加强评估结果的惩罚措施。
3.我国社会公益监督制度的建设。
社会公益监督制度是针对我国社会公益领域进行监督的一个总体性的概念，实际上应该是由包括公益项目运作监督、公益组织运行监督、公益资金运行监督以及公益捐赠、募捐跟踪监督等全过程，包括媒体监督、公众监督以及网络监督、举报等在内的全方位的监督体系。
首先，从监督内容来看，应该是包括公益项目的运作情况、公益资金的使用情况、公益组织的运行情况，以及公益项目的结果与绩效情况等具体内容和领域。其次，从监督主体来看，应该是包括被监督主体的主管单位的行政监督、被监督主体活动指向的对象监督、面向社会公众的公众监督，以及由媒体和其他社会主体所构成的社会舆论监督等等。再次，从社会公益监督的具体方式来看，应该包括行政监督、审计监督和网络监督等各种类型的监督方式。
此外，社会公益监督制度体系的建设，还应与信息公开制度、评估制度进行有机结合，通过加强外在监督的他律机制，与内部约束的自律机制相结合，实现社会公益主体的治理。
注释：
①康晓光教授等对企业基于“工具性动机”和“目的性动机”的不同企业的公益行为进行了严格的区分和实证研究。其中“工具性慈善”就是企业为了“利己”之主观动机的企业公益行为；而“目的性慈善”则是企业基于“利他”目的的企业公益行为。
②福耀玻璃的董事长曹德旺以他和他儿子的名义通过中国扶贫基金会，向西南干旱地区的五省捐款2亿元，但提出了“苛刻”的要求：半年内将2亿元善款发放到近10万农户手中，且差错率不超过1%，管理费不超过善款的3%，远低于“行规”的10%。这次捐款被称为“史上最苛刻捐款”，曹德旺甚至还聘请、组建了专业的监督委员会，对善款的使用情况进行监督，称若基金会违规使用款项将按善款的30倍来赔偿，被认为是开创了中国捐赠者对公益捐款问责的先河。
③2011年3月9日，由邓飞等媒体人在微博上发起“免费午餐”活动，倡议社会捐款。这一倡议得到全国五百多位记者、国内数十家主流媒体的关注，并促成了与中国社会福利教育基金会合作的公募计划，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐。这一公益活动的所有款项均通过微博、官方网站等渠道公布，其透明高效赢得了捐赠人的信任，自2011年4月2日正式启动以来，四十余所学校已经享有免费午餐，首月100万、首年募款1000万元目标都已提前达成。免费午餐计划官方网站：http://www.mianfeiwucan.org/。
④具体参见关于委员会组织结构和责任的介绍，http://www.charity-commission.gov.uk/.
标签：第三部门论文; 政府失灵论文; 公益组织论文; 供给价格弹性论文; 公益基金论文; 制度理论论文; 激励模式论文; 慈善论文; 公益企业论文; 社会公益论文; 企业责任论文; 社会资源论文; 社会问题论文; 市场机制论文;