论我国农地产权制度的改革，本文主要内容关键词为：农地论文,产权制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地作为重要的自然资源，随着当前我国耕地面积的锐减，其稀缺性变得日益突显。然而，我国的耕地在使用的过程中，又面临着诸多的问题。我国现行的农地产权制度欲解决这些问题，其改革势在必行。本文拟在分析我国农地产权制度现状及缺陷的基础上，对学术界提出的几种改革模式进行客观地经济分析，试图提出适合于我国农业及整个国民经济与社会现状的改革思路与目标模式。
一、我国现行农地产权制度的困惑
目前，我国农地（主要是耕地）面临着诸多方面的困境。一是现有耕地存量有限。至1996年10月1日止，我国耕地面积为19.78亿亩，我国耕地后备资源有2.02亿亩，按0.6的垦植率计算，可开垦成耕地的有1.2亿亩。而1995年我国净进口粮食1916万吨，生产这些粮食需要8600万亩耕地。二是大量的耕地流失与非农业产业占用耕地现象严重。近年来，经济建设在用地上基本是粗放式经营，又以大量牺牲耕地为代价来换取经济的高速增长。据国家统计局资料，1986－1995年，全国非农建设占用耕地2960万亩，年均近300万亩， 这一统计数字远远低于实际占用耕地数。三是对现有耕地利用不足，农地抛荒现象严重。（注：国家土地管理局保护耕地专题调研组：《近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势》，载《中国社会科学》1998年第1期。）
我国农地面临的另外一大困惑是农村集体土地承包经营制要实现“耕者有其田”的政策目标，必定造成耕地的不断细化，而农业技术的发展与社会化大生产要求农业形成规模经济，这又是以耕地的大面积合并与集中经营为基础的，我国当前农村家庭承包经营责任制的推行，对于社会化大生产条件下农业规模经济的形成不利，也不利于现代化农业的形成和发展。
造成上述现实困惑的原因，归根结底在于其制度上的困惑。1998年8月29日，全国人大常委会修订通过了新的土地管理法， 该法在原土地管理法的基础上对土地的征用及耕地保护作了更为严格而细致的规定，另外，该法还辟专章规定了土地管理监督检查制度。应该说，新的土地管理法在防止土地的乱征与滥用上较之原土地管理法要更为完善，为解决上述第一个困惑提供了技术上的操作依据。然而，对于土地的所有权与使用权尤其我国的农地产权，新的土地管理法并未做任何实质性的修改。我国原有农地产权制度存在的法理上的困惑依然存在。表现于：
第一，集体土地所有权的主体虚位内容模糊。新的土地管理法第八条与第十条指出了我国现有农地的所有权及其归属，即为农民集体所有，而对于何谓农民集体，只是将原土地管理法第八条“村农业生产合作社”这一明显过时的说法去掉，在文字上作了一些更为合理的编排而已，并未作太大的变更。作为农地产权主体的集体，究竟是农村三级所有体制——乡（公社）或镇一级、村（生产大队）一级、村民小组（生产队）一级——中的哪一级？
第二，集体土地使用权概念不明确，土地承包经营权的权利属性不确定。我国现行土地管理法规定，国有土地和集体土地的使用权可以依法转让。但是，对于何谓土地使用权，其权利范围与实现途径等均无明确的界定，对于农民的土地承包经营权，新的土地管理法第十四条在原土地管理法第十二条的基础上作了更为详细具体的规定，且将三十年的承包期法定化，然而，对于土地承包经营权的权利属性，其权利主体（承包人）与所有权主体（集体）及国家三者的关系、权限如何划定，皆无明确的界定。
第三，对于农地的使用权，新的土地管理法依然承袭原土地管理法的规定，禁止自由流通。这种出于安全需要的制度设计并不能根本解决土地的规模经营与其日渐细化之间的矛盾。
二、改革我国农地产权制度的几种观点
对土地所有权尤其是集体土地所有权的确认和保护是农地产权制度改革的基础。有学者提出，我国的农地产权制度改革不要老是在所有权上面打转转，而应该首先确认基于所有权而形成的他物权。这种观点是对所有权保护与确认以及所有权与他物权之关系的误解。对所有权的保护，不仅包括静态的权利归属，还包括其动态运行，即权利的实现。简言之，在所有权的静态归属上，其法律保护多表现为对所有权主体最终处分权的确认，在所有权的动态流转与实现机制上，则表现为对所有权因量的分割和质的分割而形成的各级权利主体之权限与责任的界定。就所有权与他物权的关系而言，其一，他物权是基于所有权而产生的，没有所有权人的意思表示与法律的确认，他物权无法成立，即便成立，他物权人亦会因保护不力而在权利的实现上受阻。其二，法律对于他物权的保护某种意义上即意味着对所有权人利益之保护。当直接占有基于所有权人意志与其分离后，便产生了所有权人与合法占有人之间的内部关系，以及他物权人（合法占有人）与第三人之间的外部关系。从内部关系来看，对他物权的确认，有效地保护了他物权人对抗所有权人的权利；从外部关系来看，则旨在使他物权人对抗第三人。他物权人对物之充分利用必得有法定的上述两方面的抗辩权，才能使其在自主的权利空间内尽量使物之效用最大化。而某种意义上说，他物权人抗辩权之权利空间即标示出所有权人权利的边界。所以，法律对所有权与他物权的保护，二者有着一定的趋同性，不可截然分开。
无论是出于保护所有权人和他物权人的利益，还是为了使物尽其用，从我国农地产权制度的现状出发确认和保护农地的所有权都应该是首要的事。
对于农地的所有权问题，理论界存在着几种不同的观点（注：刘守英：《土制度，包过之后何处去？》，《中国改革报》1998年5 月15日。）：（1）主张土地完全国有化，实行土地的“国有民营”。 这种观点受到来自现实操作上的困惑。土地完全国有，只有两种可能的途径，或无偿征收或作价补偿。前者易挫伤原土地所有者的积极性，甚至造成社会的动荡，政治代价较大，后者则因国家财力有限难以施行。（2 ）将原集体土地所有制完全私有化。然而，土地私有后，作为一种不动产在农户心目中越来越重要，他们不愿放弃土地，这不利于集中，不利于规模经营。且地权归属的核心是地租归谁所有，我国农地税赋很重，地租的大部分实际已被国家拿走，实行土地私有就意味着把地租还给农民，从国家及社会利益的角度来看，这显然做不到。（3）实行永佃制， 将“田底权”和“田面权”分开。这样做很可能滑向私有制。须知，他物权的设定须在一定的限度内，无限制的永佃权是对所有权的一种否定。（4）在现有农地产权制度的基础上， 进一步明确和完善土地的集体所有制，最重要的在于明确集体土地所有权的行使主体和所有权的实现形式。
笔者倾向于第四种观点。其一，农地产权制度改革不仅要解决农民基于土地使用权而形成的受益权，从而解决激励问题，而且要解决经营者的选择机制问题，使真正承担风险的土地所有者来选择经营者，从而解决风险问题。给农民以土地所有权，可以对其投入形成某种激励，然而在劳动力大量转向第二、三产业的今天，小块的土地耕作获益甚微，这种所有权的激励作用可想而知。即使是实行大规模的土地合并，从而使之集中于农业能手，亦会造成分配上的不公平，与立法初衷相左，且经营者个人对农业投入之风险往往亦难以承担。生产的社会化和农业产业化的发展要求有一种能够保证财产社会化的积累机制，以承担可能出现的风险。集体土地所有权的明确界定，某种意义上保障了激励机制又兼顾了社会风险与积累机制。其二，我国农地产权制度改革的方向，不是变更土地所有者的性质，而是要在土地公有制基础上根本变革传统的土地产权制度。其主要任务是：确认土地公有制所有权的人格化代表，实行土地所有权、使用权与经营权的分解，在此基础上，严格界定各利益主体的权利和义务，形成各利益主体之间明确的法律关系与利益制约关系。其三，农地产权制度的改革宜采用渐进的方式。目前，造成我国农业生产效益下降的原因是多方面的，集体土地所有权的主体与内容模糊是其原因之一，但这是由于所有权的界定不明确或其保护不到位造成的，并非集体土地所有制出了问题，产权制度改革应兼顾我国的现实国情，不可一蹴而就。（注：綦好东：《我国农地产权结构改革必须坚持渐进改革方式》，《学术研究》1997年第10期。）
三、我国农地产权制度改革的对策分析
我国农地产权制度改革的首要任务是使集体土地所有权主体明确，在此基础上将所有权的实现形式具体化。
对于集体土地所有权的主体问题，目前，经济学界多数研究者认为，将集体土地所有制之所有权主体界定为原来合作社时期的自然村（即村民小组）一级较为适宜，而法学界对于把所有权主体界定在现在的行政村一级似无多大争议。前者是出于对土地利用之便利，从经济效益上考虑；后者则多从法律制度的相对稳定性上考虑。然而，就笔者看来，无论将集体土地所有权主体界定在行政村一级还是村民小组一级，其首要解决的问题便是：如何实现国家对土地的行政管理权与集体的土地所有权之分离，使后者能够真正独立。
当前，作为我国集体土地所有权重要主体的行政村，担负着大量的行政职能。村民委员会作为集体土地所有权的人格化代表与作为基层土地行政管理部门的准行政主体的身份模糊不清。在集体提留中，数额最大的是村干部的工资和补贴、民办教师工资和补贴、五保户及军烈属补贴、村内其它行政费用及开支、村小学校舍及小型农用水利建设等，这些提留项目，除了小型农用水利建设外，都是社会职能而非社区职能。即都是因村一级行使行政职能而理应由国家支出的费用，被不恰当地以村民集体土地所有权之收益垫付了。
有人建议在村民委员会之外，再设立一个集体经济组织（如农业合作社）来统一行使集体土地之所有权，以避免行政权的不恰当干预。这样做未尝不可，但其组织建制成本较高，且因行政村并非自然村落，对该集体经济组织的监督亦有诸多不便，易形成新的利益阶层。相比之下，以村民小组一级作为集体土地所有权之主体无论在建制上还是监督上成本都相对较低。且因现在的村民小组本就不享有任何行政权或准行政权，在土地行政管理权与所有权分离的问题上，只要明确村一级之准行政权与村民小组一级之所有权关系即可。
从某种意义上说，由法律确认相对独立于国家土地管理权之外的集体土地所有权，使农民通过集体经济组织形式壮大自身的整体实力，这样有利于形成压力集团参与同政府的“议价活动”，其权重的加大更有利于实现土地所有权与行政权的分离。否则，农民阶层就会成为“被遗忘的集团”或“忍气吞声的集团”，社会整体利益将为对这种集团的歧视所导致的决策失误付出代价。（注：张龙平：《农业现代呼唤现代合作》，《中国改革报》1998年5月20日。）
在明确了农地所有权的主体之后，我国农地产权制度改革所要完成的任务在于：1.明确界定农地使用权的概念及其内涵，确认目前农村土地承包经营权是农地使用权之一种；2.实现农地所有权与使用权的分离；3.以农地使用权为基础建立相应的土地权利体系，并使之进入市场。
我国土地管理法所谓的“土地使用权”并不是一个确切的物权法概念，它有太多的歧义，必须给以重新界定。（注：陈甦：《土地承包经营权物权化与农地使用制度的确立》，《中国法学》1996年第3期。）根据物权法理论和我国农村的实际情况，应当分别使用“农地使用权”和“基地使用权”的概念。（注：《制定中国物权法的基本思路》，《法学研究》1995年第3期。）其中， 农地使用权是对目前集体或国家所有的农用土地直接占有、使用、收益的权利。农地的使用方式包括种植、养殖、畜牧等，农地使用权人的范围不再限于本社区成员（当前各地风行的反承包现象即是），而扩及一切农业经营者。
至于土地承包经营权，我国学术界对其权利属性的界定向来争议较大，有物权说与债权说两种观点。笔者认为，土地承包经营权则应归入农地使用权，作为其中之一种。首先，土地承包经营权不论其现时的权利属性如何，其物权化趋势在所难免。我国农地产权制度改革应该肯认土地承包经营权的物权性，这有利于稳定我国现行土地政策，调动农民的积极性。其次，土地承包经营权、物权化的核心在于使农民（承包方）获得基于土地承包合同而形成的农地使用权；再者，土地承包合同只是获得农地使用权的途径之一。在我国大多数农村地区，农民的土地承包经营权多是因改革之初集体土地承包经营取得的。这种承包经营某种意义上并非完全出于双方的共同意志，带有平均分配的社会福利色彩，是“耕者有其田”政策的实现方式。随着改革的进一步深入，各地出现的“两田制”、“三田制”的做法以及对“四荒”土地的拍卖打破了原先土地承包经营的传统模式。如“两田制”中对于除“口粮田”（因土地承包经营合同而取得）之外的经济田的承包则完全是基于发包方（集体）与承包方（农民）的双方合意，并非平均地权政策的延续，与物权契约无异。在此基础上，承包人取得的农地使用权亦非原先意义上的“土地承包经营权”。我国农地产权制度改革应将这些新出现的土地承包经营权一并纳入物权法体系，使之具有农地使用权这一用益物权的全部特质。
在对农地使用权明确界定的前提下，使其与土地所有权分离，并能够进入市场自由流通，是集体土地所有权实现效用最大化的正确途经。基于农地所有权与使用权的分离，农地使用权人对外可对抗第三人，对内可对抗所有权人。如此性质的农地使用权类似于“永佃权”，然不同者在于永佃权为永久期限。从现实情况看，我国不可能也不必设为永久期限，否则因农民对土地的长期占有，不利于其合理流通。农业技术与社会化大生产的发展，使得农业的规模经营成为未来之发展趋势。这就要求土地能够适当合并，改变目前耕地细碎化的分割现象。新土地管理法明确规定农村土地承包经营合同三十年不变，其意在于鼓励农民对土地的投入，稳定农心。而非出于对农地使用权市场化的否定。
农地使用权效益的实现，关键在于使其能够真正进入市场。我国现行土地管理法是禁止集体土地使用权进入流通领域的，这种禁止并未能阻止现实的发展。一些地方，农民以农地使用权参股，实行土地规模化经营的现状便是对这一硬性规定的突破，事实上亦取得了很好的效果。如果说，禁止土地所有权进入流通领域是出于我国公有制的现实国情及社会化大生产的需要，那么在我国国民经济已经整体进入市场机制的前提下，在农业劳动力大量涌入其他产业的今天，将农民与农地拴在一起的做法既不利于农民自身的自由发展，亦不利于土地的充分利用。其次，农地使用权的自由流转不会对我国的社会主义公有制造成冲击，相反，它会有利于实现农业的规模经营，促进集体土地所有权收益的最大化；再者，实现农地使用权的市场化这一产权制度改革无须太多的制度成本。现实中，各地的转承包合同其市场化色彩很浓，所谓的“经发包方同意”多为形式，一般而言，转承包合同大多是出于双方的合意，集体强行干预较少。应该说，农地使用权市场化是基于农民之现实需要，亦符合渐进的产权制度改革之初衷，施行起来阻力较小。