30年代国民政府推行县政建设原因探析，本文主要内容关键词为：县政论文,国民政府论文,探析论文,年代论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1933年—1937年抗日战争爆发前，由南京国民政府推动与主持，在全国范围内掀起了一场县政建设运动。当时，在全国各省中积极响应的主要有江苏、广东、河北、山东、浙江、河南、云南、广西、湖南、绥远、贵州等11个省，其中江苏省江宁自治实验县、河北省定县实验县、山东省邹平、菏泽两实验县和浙江省兰溪实验县5 个实验县“各具有特点，最负时誉”。（注：陈柏心：《县政建设实施概论》，桂林文化供应社1943年版，第56页。）但据笔者所知，迄今为止史学界很少有人关注这一问题。本文试图填补这一空白，通过探讨南京国民政府推行县政建设的原因，以期引起史学界同仁对这一问题的注意，并求教于大家。
三十年代的县政建设运动起源于1932年12月召开的第二次全国内政会议。召开这次会议的目的“在完成地方自治，整理匪区善后，奠定国防基础，促进行政效率，统一内务行政”，（注：《县政建设实验区资料汇要》前言，内政部总务司编印，1935年10月。）“尤以县政改善为当今之急务”。（注：史文忠：《中国县政改造》，南京县市行政讲习所，1937年版，第92页。）但因我国“幅员之广，人民之多，习俗之殊，经济文化之差，都市腹地之异，若同一政令普及全国，欲其推行无阻，不稍扦格，洵属不易，特拟就各省适当地点，设立县政建设实验区，以便集中人力财力，就各项事业之需要，权衡缓急轻重，详定计划，实地实验，逐步推进。若是实验区办有成效，其他各区即可依照办理，比附进行。 ”（注：史文忠：《中国县政改造》， 南京县市行政讲习所，1937年版，第92页。）为此，会议召开前，内政部曾派人分赴各省实地考察，为实施县政改革作准备，并在此基础上，草拟了各省设立县政建设实验区的具体方案，即“各省设立县政建设实验区办法”，提交大会讨论通过，由内政部呈奉行政院，经行政院第一一七次会议议决通过，经中央政治会议第三六六次会议议决准予备案。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）该办法从总纲、组织及权限、经费、 实施的方式与程序等方面对县政建设实验区作了明确而具体的规定。主要内容包括：设立县政建设实验区的目的在“改进地方人民生活，实现地方建设”，要采取“政教富卫”合一的办法，以适当的步骤，“谋农村之复兴”；实验县的范围，“原则上以县为单位”，必要时可“扩充为数县”，并且各省为比较实验的效果和方便观摩，可在风土民情不同的地方，设立两个以上的实验县。各实验县“著有成效后，应及时推广及于他县”；具备下述条件之一即可成为县政建设实验县，即实验区的情形可代表本省一般情形、交通便利、以前办理地方自治较有成绩、地方有领导人才且能出力赞助、实验场所有相当设备；实验县的县政实施程序分两个时期，其一为行政整理时期，主要整理财务、公安、教育等行政，而尤以整饬吏治、涤除积弊为中心工作，其二是地方建设时期，如测量土地、修筑道路、改良农事、提倡合作、添设学校、普及教育等。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）于是，1933年8月，内政部通令各省，要求在最近期间内依照该办法的规定在省区内选择一县或数县作为推行县政建设的实验区，并报内政部转呈备案。至于在该办法颁布实行前各省已有的类似县政建设实验的组织，也按照该办法的规定，由省政府叙明办理经过及组织情形报内政部备案。（注：《县政建设实验区资料汇要（上）》，内政部推行县政建设实验区始末记，第2—4页，第1页。）据此， 全国共选定20个县作为县政建设的实验县。县政建设运动由此在全国范围内迅速展开。
这一时期南京国民政府不遗余力地推行县政建设，有其深刻的社会历史背景。时人有云：“中国是常在‘天灾、人祸、内忧、外患’的四面楚歌之中，政府受着这种种危难之刺激，深觉民族国家的复兴大业，应从‘庶政’改革入手，而改革庶政的基础，是在于为‘政治骨干’的县政建设”。（注：程方：《中国县政概论》上册，商务印书馆1939年版，第71页。）具体说来，南京国民政府推行县政建设的原因主要有三方面：
第一，加强国民党统治的根基，特别是稳固乡村统治，是南京国民政府推行县政建设的根本原因。
1928年6月， 南京国民政府所辖的国民革命军进克北洋军阀占据的北京，结束了中国长期的军阀统治。同年底，“东北易帜”使得长期陷于分裂状态的中国在形式上趋于统一。根据孙中山先生生前制定的《国民政府建国大纲》的规定，军政时期结束，进入训政时期，以为达到宪政时期的过渡时期。这年8月，国民党召开二届五中全会， 宣布实施“训政”。“训政时期之宗旨，是指导人民从事于革命建设之进行；……先以县为自治之单位，于一县之内，努力于除旧布新，以深植人民权力基本，然后扩而充之，以及于省。如是则所谓自治，始为真正之人民自治，异于委托自治之名，以行其割据之实者；而地方自治已成，则国家组织始臻完密，人民亦可本其地方上之政治训练与闻国政矣。”（注：《国父遗教 建国大纲重要宣言》，制定建国大纲宣言，中国国民党中央宣传部印行。）《国民政府建国大纲》第十八条则明确规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”据此，国民党在训政时期的一项重要工作是由下而上，由县而省，以民治为基础，实行地方自治，稳固统治根基。而县为国民党最低一级行政组织，加强县政建设，是巩固国民党在乡村统治的必然要求。促成这一作法有三种因素，一是国民党对农村重要性认识的加深；二是中国共产党得到农民拥护成燎原之势但对其大规模围攻迭遭失败；三是日本帝国主义侵略的加剧。
我们知道，国民党的统治基础主要是在城市，农村一直是其统治的薄弱环节。从一般意义上说，国民党要稳固在全国的统治地位，首先必须加强对农村的控制。而第一次国共合作破裂后，国民党在农村推行依靠地主阶级的政策，利用他们统治农民、稳定农村，保持传统农村的旧秩序，使农民在大革命时所得利益损失殆尽，引起了农村社会的剧烈动荡。与此相反，中国共产党则采取以社会革命建立农村新政权新秩序的作法，赢得了广大农民的支持与拥护，又迫使国民党重新评估和认识农民的力量与农村的地位，产生了与中国共产党争夺民众和农村基地的思想。1932年蒋介石曾表示，中国历来以农业为立国之本，所赖以增殖财富者，首推农民，国命所托，实在农村，政象的康宁与变乱决定于农民的安乐和农村的安宁与否。
再者，中国共产党在农村的作为也促使国民党去争夺农村。国共合作破裂后，中国共产党逐渐由城市转移到农村，在农村积蓄革命力量，开辟农村革命根据地，打土豪分田地，开展土地革命，严重地威胁到国民党在农村已以十分薄弱的统治基础。于是国民党一方面采取军事手段围剿农村革命根据地，另一方面则试图运用政治手段，通过实施县政建设消弭共产党在农村的影响，稳固在农村的统治。时人评论曰：“在匪区办理，则为复兴农村，杜绝匪患”，“使农村经济安定，农民安居乐业，共匪始无死灰复燃之可能”，“在其他各省县办理，则为整理农村，增加生产，预防匪共”，“两者同时并举，数年后，国内匪共，自可不剿而自灭也”。（注：毛应章：《定县平民教育考察记》自序，南京拔提书店1933年版，第2页。）
此外，1931年“九一八”事变后，民族危机不断加深，“国人深知非安内无以攘外，非充实国力，无以言抵抗。安内也，充实国力也，非安辑地方，培养元气，则仍流于空泛。”（注：罗志渊：《中国县政制度》，上海群众出版社1973年版，第39页。）因此，要抵御外侮，增强国力，“安辑地方”，尤其需要县级行政组织发挥应有的作用。从这个意义上说，推行县政建设也是时代的要求。
第二，20—30年代我国农村社会濒于崩溃的现实是促使南京国民政府推行县政建设的直接动因。
20—30年代中国农村问题的严重，表现为农村经济的衰退和农民生活的极度贫困。其时的中国农民普遍面临着两大问题和三方面的经济压力。两大问题，一是由于资金的短缺，无法改进生产技术，农业产量逐年锐减；二是沉重的经济负担。三方面的经济压力，一是高额地租剥削和不断加码的田赋正附税。当时无地或少地的农民租种地主的土地，租率一般是“倒三七”或“倒二八”，即70—80%的农产物交给地主。（注：董长芝等：《中国现代经济史》，东北师范大学出版社1988年版，第7页。）除此而外，地主还把按亩征收的田赋完全转嫁到农民身上，税率之高到了惊人的地步。据记载，四川丹陵的田赋占46%，眉山占66%，江安竟高达99%。田赋除正税外，还附带征收其他费用（即田赋附加税）。有人统计，30年代初，江苏省各县的田赋附加税有105种， 浙江省各县竟达739种。（注：石西民：《我国田赋的积弊与整理》， 《中国农村》2卷11期。）二是名目繁多的苛捐杂税。 田赋是按亩征收的，除田赋外，还有按人头征收的各种杂税。20～30年代，中国农民所负担的杂税，数额之高，名目之多，也为中外古今所罕见。如贵州省的人头税竟有1200种。（注：农村经济研究会编：《农村经济论辑》，冀鲁豫书店1944年版，第342页。）三是令人震惊的高利贷盘剥。 农民入不敷出，只得以借贷度日。农民的借贷，一般是向地主借款或借粮。有人曾调查过1933年全国22个省农民的借贷情况，发现有56%的农户需要借款，48%的农户需要借粮。察哈尔省的借款户竟达79%。面对众多需借贷的农民，地主趁机抬高利率。据记载，有的地方利率高达100%， 甚至100%以上。如山东的“青麦利”，青麦未黄时借粮， 六月初一以前偿还，便要借一还四。（注：参见郭得宏：《中国近现代农民土地问题研究》，青岛出版社1993年版，第133页。 ）沉重的经济负担把农民推到了死亡的边缘。据统计，1931—1934年全国饿死的人数达698.8 万人。（注：鲁振祥：《三十年代乡村建设运动的初步考察》，《政治学研究》，1987年第4期。）
随着农村经济的破产和农民负担的加重，广大农民迫于生计，只得背井离乡，流落他乡。20年代日本学者田中忠夫曾对苏、皖、鲁、直、浙等省的农民离村率作过估计，他认为，在上述省份中大约有4.6 %的农民离村。（注：王仲鸣：《中国农民问题与农民运动》，上海平凡书局1929年版，第185页。）30年代初， 有人分析过广东农民的离村情况：广东各县农民离村率，30年代普遍高于20年代。如1934年较1929年，信宜、 茂名、德庆等县的农民离村率一般增加了5—40%。（注：陈翰笙：《广东农村生产关系与生产力》，上海中山文化教育馆印，1934年版，第66页。）尽管从世界各国工业发展的进程来看，农民离村是工业发展的必由之路，然而就30年代中国的情况而言，大量的农民离村无疑反映了农村日趋崩溃的现实。农民离村使得大片土地荒芜，又进一步加剧了农村的危机。
毋庸置疑，造成中国农村遭受破坏的根本原因在于帝国主义和封建主义的双重压迫。但天灾人祸也加剧了农村经济的破产和农村社会的崩溃。当时的中国确实是人祸伴随着天灾。就人祸而论，20～30年代正是军阀混战最烈的时期，尤其是南京国民政府成立后不仅没有平息战乱，反而是大战不断。1927—1930年的3年间，动员10 万人以上的内战多达近30次，各省中小军阀之间的相互攻伐则几乎从未停止过。连年的混战不仅直接危害到人民的生计，而且随混战而来的那些不计其数的横征暴敛和苛捐杂税全部落到农民身上，加剧了农民的负担。不仅如此，频繁的战乱又导致兵痞盗匪横行，既使农村社会环境进一步恶化，又给农村经济带来直接而严重的破坏。就天灾而言，据文献记载，20～30年代中国遇到了前所未有的天灾。1926年，水旱灾旱遍及东北3省以及冀、 鲁、湘、鄂、苏、皖等10余省。（注：章有义：《中国近代农业史资料》第二辑，第672页。）1928—1929年，冀、鲁、陕、豫、甘、 热等省大旱，灾民5千余万。1931年江淮流域普发大水，灾区16省。 灾情最严重的是江淮流域的苏、皖、鄂、湘、赣、浙、豫、鲁等省，南京、汉口、扬州等地成为一片泽国。据南京国民政府全国救济水灾委员会的报告，灾民达2500万人。（注：参见王文昌：《二十世纪三十年代前期农民离村问题》，《历史研究》，1993年第2期。）1933年北方大水， 受灾区域达15省252县。1934年又有16省369县旱灾，14省283 县水灾。（注：参见马勇：《梁漱溟评传》，安徽人民出版社1992年版，第138页。 ）频仍的灾荒加剧了农村问题的严重性。
面对农村经济的急速破产和农村社会的严重动荡，各种政治势力纷纷关注农村，提出主张，进行具体活动。一些知识分子发出了“救济农村”、“建设农村”的呼声，从事农村改良实验活动，并迅速汇成一股颇有声势的农村改良浪潮。据南京国民政府实业部统计，30年代初期全国从事乡村改良运动的团体达600多个， 他们建立的乡村实验点或实验区有1000多处，（注：《乡村建设实验》第二集，中华书局1935年版，第19页。）尤以梁漱溟的乡村建设运动和晏阳初的平民教育运动最具代表性。一些政党派别也把目光投向农村，提出了“农村革命”或“农村改造”的政治主张。在政党中对农村问题的重视首推中国共产党。特别是国共合作破裂后，在革命步履极其维艰的困境中，中国共产党果断地把革命重心由城市转向农村，在20年代后期至30年代初期，在南方各省所辖区域内普遍开展“斗地主，分田地”的斗争，试图用暴力革命的手段解决农村问题。
同样，面对农村问题的严重，南京国民政府也表现出极大的关注与重视。以1931年国民党四全大会政治决议案和1933年“农村复兴委员会”的成立为标志，农村建设在南京国民政府的国民经济建设中所占地位日趋重要。四全大会的政治决议案确立了建设农村的指导方针，即“中国为农业国家，尤不能不重视农业之发展，……一切水利交通运输金融事业之建设方针，均需以便利于农业之发展与农民之生计为要件。”（注：朱子爽：《中国国民党农业政策》，国民图书出版社1940年版，第49页。）而此后农村复兴委员会的成立，既是复兴农村已成为这一时期国家建设重点的反映，又表明南京国民政府企图将方兴未艾的农村改良运动纳入政府的轨道，以达到领导全国的农村建设，通过救济农村进而控制农村的目的。为此，国民政府发动了一场全国范围的农村复兴运动，制定和推行了一系列复兴农村经济的政策与措施，其中之一便是推行县政建设，运用基层政府组织的力量，推动农业生产的发展，振兴农村经济，改变农村积贫积弱的现状，为稳固统治奠定牢固的农村基地。因此，推行县政建设，不仅是南京国民政府在当时社会背景下的必然选择，而且是它复兴农村的重要举措之一。
第三，县级行政组织普遍存在的组织空疏、权力分散的流弊，是迫使南京国民政府推行县政建设的重要因素。
中华民国成立后政治体制多有变更，地方行政组织也有许多改革，其中最为显著的是废除府和州，保留道和县，形成省、道、县三级制，后又废除道，最终形成省、县二级制。1929年南京国民政府公布并实施的《县组织法》规定：“各县按户口及地方情形分划为若干区，……每区以十乡镇至五十乡镇组成之”；“凡县内百户以上之村庄地方为乡，……百户以上之街市地方为镇”；“乡镇居民以二十五户为闾，五户为邻”，形成县之下的区、乡镇、闾邻三级基层组织。“县设县政府，于省政府指挥监督之下，处理全县行政，监督地方自治事务”；“县政府设县长一人”，县政府之下按县等级的不同分设二至四科，掌管总务和民政；除科外，还设有公安、财政、建设、教育各局，形成科局并存的局面。（注：《内政法规（民政类）》，内政部编印。）尽管《县组织法》对县以下的基层组织和县政府的组成做了明确的规定，但自实施以来并未能使县政府发挥应有的效能，主要原因在于组织空疏而不切合社会的要求，权力分散而不符合时代的需要。
众所周知，县政府为一县的政府机构，县长为一县的最高行政长官，负责该县的一切行政事宜，“综理县政监督所属机关及职员”。既有其责，应有其权，然而现行的县制却使县长权责难当。从法理上讲，县政府下设的各局局长应受县长的指挥和监督，而事实却是各局局长由省主管厅直接委任，他们背景不同，有恃无恐，各怀与县长分庭抗礼之心，不甘为县长的下属人员。且各主管厅对各局直接往返公文，置县政府于局外，又使得县长因对各局局长指挥不灵、监督失实而陷于有职无权的境地。不仅如此，各局局长由省主管厅直接委任，他们往往自成系统，各树壁垒，各自为政，使得县长处处受牵制而难有作为。（注：罗志渊：《中国县政制度》，上海群众出版社1973年版，第54页。）至于基层组织方面，虽然《县组织法》明确规定县以下为区、乡镇、闾邻三级，但在实际工作中往往因机构重叠、权责不明而相互推诿，影响工作效率，未能使基层组织发挥应有的作用，也违背了《县组织法》确定三级制的本意。因此，需要改革现行县制，去除上述弊端，使县政府成为名符其实的地方政治的中坚基层行政组织。
正是由于上述多种因素的共同作用，促使南京国民政府在30年代推行县政建设，一方面通过改善县政，促进地方自治，为由训政向宪政过渡作好必要的准备；另一方面也是针对当时中国农村的现状，发展农村经济，改善人民生活，促进地方安定，为复兴中国农村提供一帖良方。正如南京国民政府主席林森在全国第二次内政会议期间宣称的那样，“训政时期，着重内政。内政之要，首在地方自治，次则农村建设”。（注：参见《村治》3卷，2、3期合刊。）当然，不管是促进地方自治， 还是建设中国农村，南京国民政府推行县政建设的根本目的在于加强对农村的控制，稳固乡村统治基础，最终巩固在全国的统治，这是毫无疑义的。然而，从实施县政建设的客观效果来看，县政建设的推行在促进实验地区的经济建设，提高实验地区农民的文化素质方面有所裨益。关于这一点因不属本文的论述范围，故不再赘述。