新型城镇化、农民分化与农民权益保障，本文主要内容关键词为：农民论文,化与论文,城镇化论文,权益保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F299.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2015)01-0081-13 伴随着中国的工业化、城镇化进程，农民不断地从农业中脱离出来进入非农产业、进入城镇是中国改革开放30多年来的一条主线。工业化和城镇化对中国的农村、农业和农民的生产和生活传统产生了巨大的冲击，带来了深刻的变化。这些冲击和变化不仅使农民群体产生了分化，而且对农民的权利体系及其实现产生了影响。 完善的权利体系和有效的权利保护是社会稳健发展的基石。权利体系和保护要随着权利主体身份的转变进行动态的转变，才能实现权利体系的完备和保护的完善。然而，中国农民的权利体系还不够完整，权利保护更存在着更多的问题，更没有适应城镇化的冲击进行相应的调整。中国农民的根本问题是权利问题，在农民问题的认识上，我们应该从土地问题、增收问题上升到权利问题①。 现有研究更多地关注了单一角度的农民权利保护问题，对于在城镇化冲击下农民群体的分化及其权利体系和保护的改变，还没有给予足够的关注。对于农民隐含在土地权利之下的隐权利也没有给予重视。实际上这些因素是导致农民权利保护不力、城镇化质量不高、四化难以同步发展的重要原因。 本文首先阐述城镇化的冲击及其对农民权利的影响。然后说明新型城镇化的基本要求尤其是对于权利保护的要求。之后对分化后的农民群体逐一展开分析，讨论这些新群体具有群体特征以及相应的权利保护重点。最后，强调结合新型城镇化的要求对分化后的农民权利进行分类保护是关键所在。 一、城镇化的冲击及其对农民权利的影响 (一)农民的显权利和隐权利 权利的核心是利益，基于人性趋利避害的本能，对于人的行为产生激励导向作用。权利是文明社会的产物，是社会发展到一定历史阶段发生的社会现象。当人的主体意识苏醒、崇尚自由和重视个人尊严的风潮兴起时，权利成为个体追求正当利益、保障自我生存和发展的法律依据。权利是法律所承认并予以保护的利益，是法律所允许的主体按照自由意志追求某种利益的行为。霍布斯认为，“‘权利’这个词确切的含义是每个人都有按照正确的理性去运用他的自然能力的自由。”②洛克称权利为享有一物的自由，提出平等权利是每个人对其天然的自由所享有的、不受制于其他任何人的意志或权威的权利③。 权利的主体、客体和内容是权利构成的三要素。权利内容将权利主体和客体连接在一起，主体可以对客体主张的权能构成了权利的内容。然而，在多数情况下，正式被法律所确认的权利内容基本上少于可以主张的权利内容。也就是说，法律只确认了一部分的权利内容，往往是只确认了其中最容易确认或者最重要的内容，还有着相当部分权利内容隐藏在权利主体和客体之间。这些部分虽然没有得到法律的明确承认，但权利主体往往认为这些没有得到法律确认的权利也应当是自身权利的一部分。由此，在权利主体和客体之间的权利内容可以划成两个部分：显权利和隐权利。显权利即是法律清晰确认的权利。隐权利则是法律虽没有确认但是隐含在权利主体和客体之间的权利内容，这些权利内容可能被权利主体意识到并认为是其权利的一部分，也可能没有意识到。 中国农民对于土地的权利是较为典型的蕴含着丰富隐权利的权利。农民的土地在现行法律体系下分为农地和宅基地两大类。对于农地法律明确规定的农民权利只有承包经营权，对于宅基地法律明确规定的农民权利只有宅基地的使用权。不论是农地还是宅基地，法律都规定所有权属于农村村集体，但是同时规定农民获得承包经营权和宅基地使用权都是无偿获得，也就是说只要农民是一个特定村集体的一员该村集体就负有为其分配承包经营权和宅基地使用权的义务。这则是农民集体成员权的体现和要求。 但是，对于农民而言，土地对于他们的意义和价值却远远不是上述两个权利所能涵盖的。土地是农民生存和发展的物质基础，农民不仅仅是从对土地的使用中获得产出，更重要的是通过这些产出来满足农民的几乎全部的生存和发展需求，也就是说土地承载着农民的全部权利诉求。承包经营权和宅基地使用权只是其中两个最为关键的权利，但显然不是全部。 隐含在土地之上的农民权利，至少还要包括社会保障权、就业权、发展权等权利。其中社会保障权是基于土地而生的农民自我实现社会保障的权利，农民通过经营承包地获得产出满足自身的生老病死、子女教育等的支出实现养老、医疗、教育等基本权利，通过自建房屋实现居住权。就业权则是农民基于对农地的耕种和使用而自动实现的，有了承包经营权就意味着农民有了工作、有了就业岗位。发展权是在土地经营成功的基础上农民不断提高自身的生活质量、生产水平的表现。这些权利隐含在农民对土地的权利主张中，并且已经逐渐被农民认识到，尤其是在城镇化的冲击之下。 (二)城镇化的冲击 城镇化是中国正在发生的一场变革，是正在和将要对中国社会进行重塑的滚滚大潮。在城镇化的冲击之下，至少以下几个方面的变化正在更为显著地凸显出来。 1.生成巨大的土地红利 城镇化意味着土地利用方式发生了改变，原来用于农业生产的农地和农民居住的宅基地要转变为城镇建设用地。尤其是城镇周边的农村土地，随着城镇建成区面积的不断扩大而不断成为城镇土地。土地利用方式的变化带来的是土地价值的大幅度提高。在农业利用和农民居住利用方式之下，土地价值体现为农地的产出和农民居住的满足，而这些并不具有较高的市场价值。土地转化为城镇建设用地，使这些被低价值利用的土地得以成为城镇资源聚集的物理载体，成为更高水平财富创造和利用方式的物理载体，土地价值显著上升。特别是在土地供给为政府所垄断，并且只能竞争性获取的背景下，由农村土地转化而来的城镇土地的价格不断上升。 土地红利即产生于土地使用方式的转化过程中，同样的土地仅仅因为土地使用方式发生改变就产生了巨大的价值升值。巨大的土地红利成为中国政府推动城镇化的主要财政基础，甚至是直接目标所在。由此也引发了对土地红利的激烈争夺，政府、新的土地使用者、农民及村集体等相关利益群体都深深参与到土地红利的获取中，该领域也因此成为腐败和寻租的热土。周其仁如此评述城市化所面临的困境，“近年城市化的加速，恰恰是在现存法律关于土地资源转让权的重新界定严重滞后的情况下发生的。……城市化加速伴随着利益冲突的加剧，提出了一个重大的两难性问题：是不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？”④ 2.农民产生群体类别分化 农民是中国数量最大的群体，中国的经济发展过程在一定程度上就是将农民不断地从农业生产、农村生活中转移出来的过程。城镇化以及工业化使相当部分的农民从农业生产中脱离出来，进入工厂进入城镇。经过30多年的发展，农民群体逐渐产生了类别分化。 首先是失地农民。这部分农民因为土地被转移用作城镇建设或者工业使用而失去了从事农业职业的机会，这就意味着他们必须寻找或者获得新的赖以生存和发展的基础。这些农民主要是土地分布在城镇周围的农民，他们在很大程度上是被动地进入了城镇中，但同时由于临近城镇也有着更多的机会实现非农就业。 其次是农民工。他们则是在对非农就业有着更高收益水平的期望下主动进入城镇和工厂。经过多年的打拼，他们有的已经成功融入城镇中，且真正地成为其中的一员，但更多依然保持着两栖的状态。收入主要来自城镇、生活也主要在城镇中，但依然有着农民的身份，保留着土地权益等相关权利，孩子、父母等依然留在农村。 第三则是职业农民。不论是失地农民还是农民工，他们的共同点都是不再从事农业生产。职业农民则是以农业生产为职业，具有较高的农业生产能力，通过多种方式聚集更多的农业生产要素(尤其是土地)以获取较高的农业生产收益。 最后是依附于农村的人口。这些群体基本上是农村的弱势群体，农业生产能力不高，非农就业的能力更弱，家庭中也没有能够为他们提供足够抚养能力的成员。他们基本上还是要依靠土地的耕作获取收益养活自己，甚至依靠地方政府和村集体提供的福利来生存，土地权利对于他们来说依然至关重要。 3.城镇中产生新的二元结构 伴随着大量的失地农民、农民工进入城镇，在城乡分割的制度约束下，在城镇中新生出了二元结构。以户籍制度为代表的城乡分割安排，使得失地农民融入城镇的进程相当迟缓。同时，农村的制度结构在向城镇制度结构转轨过程中也确实面临众多制度顺接的障碍和困难，土地红利的复杂争夺等，这些因素更延缓了失地农民的融入过程。城中村、城郊村成为中国城市特有的“风景”。农民工更是因为户籍和身份的制约，往往只生活在工作区域，与城镇除去获得收入、有限消费的联系外，基本上没有更多的关联。城乡二元结构伴随着农民进城延伸进入了城镇中。二元结构虽然在特定时期有着促进城镇化进程的价值，但现今已经成为中国城镇化的严重制约因素，是导致城镇化质量不高的重要原因，也是未来城镇化发展要着重改变和避免的问题。 4.农村产生了资源浪费 伴随着大规模农民进城，带给城镇的是二元结构，留给农村则是土地等资源的浪费和低效率利用，这主要体现在农民工群体身上。农民工身在城镇，但是他们的土地却留在农村。只要在城镇能够得到足够的收益，农地的利用对于他们来说就没有多大的价值和意义。他们主要居住在城镇，宅基地及其房屋只有十分有限的使用。农地撂荒、房屋废弃和闲置成为农村普遍现象。尽管土地流转能够起到一定的缓解作用，但是并没有从根本上解决问题。 (三)对农民权利的影响 城镇化冲击之下不仅直接产生了上述变化，更直接影响着农民的权利，影响着关于权利构成的认识、权利的实现、权利保护等等各个方面。 1.农民分享土地红利份额低，农民的显权利和隐权利保护都不力 城镇化冲击对于农民权利最大的影响就是将原先隐含的土地权利激发和暴露了出来。伴随着土地转换为非农用地，失地农民发现仅仅依靠法律规定的权利不能够有效保护自己，依靠法律明确规定权利只能在土地红利分享中得到十分有限的补偿。这些补偿只是对于农业收益和居住安置的补偿，而对于隐含在土地之上的社会保障、就业等权利根本没有予以考虑。即使是法律明确的显权利，也因为政府在土地用途转化过程中强势和垄断，也没有得到很好的保护，农民总体上只得到了较小的土地红利份额。 2.既有的权利体系和保护体系已经不适应农民分化产生的权利保护新要求 显然，法律明确规定的农民土地权利内容已经难以胜任为农民提供足够的权利支撑一适应城镇化的冲击，对于土地隐权利的主张和保护已经成为必然。更进一步的，随着农民的分化，既有的权利体系和保护体系也不再很好地适应不同群体农民的要求。失地农民、农民工、职业农民和农村依附人口分别有着不同的权利主张重点，法律仅仅明确规定两种的土地权利很难对这些不同的权利主张以足够的保护。实际上当权利主体发生根本性改变时，由一种类型的权利主体转变为另一种类型的权利主体时，尽管权利客体可能还是相同的，但权利的内容和权利实现方式一定要发生相应的改变，才能够使改变后的权利主体得到应有的权利拥有、实现和保护水平。 3.进城农民的权利转化水平取决于个人能力和集体安排 城镇化进程中，不论是失地农民还是农民工，进城农民的权利体系实际上发生了或者即将发生着由农村权利体系向城镇权利体系的转变。然而，从农村权利体系到城镇权利体系的转化，在中国的法律体系中却没有明晰的、系统的制度安排，尤其是对于成规模、整村庄的农民权利体系经过哪些制度环节、满足什么样的条件顺利地转化为城镇权利体系更没有统一的安排。有的只是各地政府自行出台的一些地方性政策，这些政策涉及的内容和渠道各不相同。 因此，进城农民的权利转化水平首先取决于自身的能力。具有较高人力资源水平的农民能够顺利完成转化，较快实现非农就业且较为稳定，依靠个人能力就能够负担起城镇生活成本且能够有所发展。进城农民的权利转化水平其次取决于集体安排。农民的权利体系转化过程在一定程度上也是村集体这个集政治、经济、社会职能于一身的组织的转化和分解过程，因为农民的权利主要体现为集体成员权，向城镇权利体系的转变必然要脱去集体的外壳。所以在转化过程中，村集体作为农村资源的所有权拥有者，能够继续为农民权利体系的转化提供支持。如集体土地补偿款的分配份额和方式对于失地农民在城镇的生活成本的负担有着一定的影响，分配的份额大且具有持续性应该能够有助于为失地农民在城镇生活提供一个基本保障，使其权利体系的转换获得较长的时间缓冲。 4.进城农民的农村资源和权利成为备用性资源和权利 进城农民融入城镇面临着各种障碍，但同时他们在农村的资源却存在着利用不足甚至闲置的情况。之所以出现这样的状况，是因为进城农民将农村资源和权利作为了备用性资源和权利。一方面，这些资源和权利是他们城镇生存发展失败时的最后保障，是他们从城镇退回到农村时生存的基本基础。另一方面，随着近些年农村扶助政策实施力度的不断加大，农民身份也对应享有着越来越多的福利补助，继续拥有农村的权利可以凭此无偿得到政府的补助，继续拥有土地不仅可以获得补助甚至可能有得到更多土地红利的机会(尤其是那些城镇附近的土地)。所以，即使是在城镇中已经完全融入其中，这些“农民”也不愿意放弃在农村的权利和土地，而是选择转租、闲置和荒废。 二、新型城镇化的要求 城镇化产生了巨大冲击，但是过去的城镇化进行得并不均衡，“土地城镇化”领先于“人的城镇化”。尤其是在制度制约和财力制约下，失地农民和农民工的进城安排并不完善，财力支持更是有限。由此也大大降低了中国城镇化的质量，使以户籍测度的城镇化和以常住人口测度的城镇化之间表现出越来越大的差距。提高城镇化质量就要实现“人的城镇化”，权利内容的调整和保护水平的提高是新型城镇化的必然要求。 1.人的城镇化要求消除城乡和城镇内部的二元结构 李克强指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民⑤。人的城镇化首先要求在城镇中所有人的权利及其保护呈现为同一水平，不论是来自农村还是来自城镇，他们都应该拥有着同样的公共服务，承担着共同的责任。目前来看，主要问题表现为进城农民还不能享受与城镇居民同样的公共服务上；其次则是要求城乡居民拥有同样的权利和保护。尽管在某些公共服务方面已经有着很大的改善，但总体上看这个目标还只是一个愿景，消除城镇内部的二元结构是目前的主要任务和挑战。 2.成本分担的变化，政府责任的变化，进程农民收益水平的变化 人的城镇化不是简单的权利内容的调整和权利保护水平的提高，在很大程度上更是意味着城镇化的财务成本分担机制的根本性改变。土地的城镇化尽管有着重大不足，但是为地方政府提供了较为充分的城镇化激励和成本负担来源。地方政府占有土地红利的大部分，因而有较为充分的财力对城镇进行规划并将之实施，由此形成一个循环。农地转变为城镇用地，政府良好规划，城镇土地升值，政府从中得到土地红利，利用土地红利推动更多的农村土地转变为城镇土地。 人的城镇化首先是意味着政府的责任发生了改变。地方政府的首要职责转变为提供公共服务，尤其是为进城农民提供原先没有的公共服务。很明显，更多的公共服务意味着更多的财力支持，这要求地方政府具备更高、更多的税收等收入来源。人的城镇化其次要求土地红利的分配更多地向农民分配倾斜。更多的支付要求和原有财力来源的下降形成了两个方面的压力，这对地方政府形成了巨大的未来财政压力。 3.四化同步的要求 农业现代化、工业化、城镇化和信息化四化同步是新型城镇化处理外部关系的基本准则，也是新型城镇化顺利推进的基本要求。农业现代化不仅意味着农业生产效率大幅度提高，而且意味着农业对土地的面积要求可以进一步下降，这样就可以为工业化和城镇化提供更多的土地。但是农业现代化也意味着农业领域对于劳动力的有效需求会有着更多的下降，除去职业农民之外的劳动力都存在着转移到城镇的内在需求。工业和第三产业的同步发展才能提供相应的就业岗位。非农就业的扩大要求城镇化的同步推进以满足人口聚集所产生的各种需求。失去产业支撑的城镇化是没有活力和“空心化”的城镇化，没有良好公共服务提供的产业发展也缺乏可持续性，二者之间只有良性互动支持才能实现健康发展。信息化则是改造提升农业、工业、服务业以及城镇化的重要技术支撑，更是提升内在质量的重要技术条件。 四化同步发展相互支撑，但城镇化是其中的关键，因为城镇化为其他三者提供了需求，缺少城镇化提供的有效需求，其他三化就失去了方向和内在动力。而城镇化要形成有效的需求就必然要走新型城镇化的道路，以权利的充分享有和良好保护为基础激励社会的消费潜力。 4.城乡要素的平等交换成为农民权利转化和保护的基本原则 在城镇化的大潮中，农民为城镇供给了丰富的劳动力、赖以生存的土地、丰盛的农产品，但是城乡要素的不平等交换没有给予这些农民以足够的权利赋予和充分的保护，没有形成有效推动农民稳定转移出去的制度安排，更没有能够激励出进城农民的消费潜力，这严重制约了城镇化质量的提高。城乡要素的平等交换是新型城镇化进程中农民权利转化和保护的基本要求。 二元体制下，进城后农民的权利体系将转变为城镇体系，以农民身份为基础的权利将不再存在，集体—村民的双层权利体系将瓦解。作为村民权利支撑对象的村组织要消失，发生转化和瓦解。集合政治、经济、社会功能为一体的村组织在组织形式上将分化为不具有统一性的政治组织、经济组织和社会组织，各自分别行使各自的功能。更重要的是，这些新生组织与进城农民之间的关系不再是集体成员权，而是重新形成的个体—组织之间的法律关系。其中土地权利消失是最为重要的变化，村组织和农民都失去了原来无偿获得的土地权利，获得的是城镇体系下房屋产权。由双层权利体系转变为个体权利体系是进城农民面临的权利转变。 在由双层权利体系向个体权利体系转变的过程中，原来在集体支持和保护下的农民进入城镇后要依靠自身的权利和能力来支付城镇化生活和发展的成本。但是对于农民个体负有保障责任的农民的集体成员权在转化过程中被忽视，没有顺利转化为城镇化生存中对农民的保障。其中关键在于，承载着双层权利的土地要素在交换过程中，一是没有将集体责任制度化地转化为对农民个体权利的保障，二是政府垄断土地市场过度挤占土地红利。这样，进城农民就只能依靠自身的劳动力在城镇中发展。但又由于制度分割导致的歧视等原因，农民的劳动力要素也被抑制在较低的价格水平上。农民的生产要素总体上被以较低的成本纳入到了城镇化之中，用以较快地推动中国的城镇化进程，农民和农村再次为中国的发展做出了重大贡献。 但显然，要素的不平等交换不具有可持续性，这样的局面必须要改变，不论是土地还是劳动力要素都要恢复到均衡平等交换的路径上来，要素的平等交换能够为进城农民权利的转换和实现提供更为坚实的基础。 三、农民分化与权利保护的不同方向 城镇化正在侵蚀农村，并已经使农民表现出类别分化趋势。新型城镇化则进一步要求将自发的、分割的城镇化转换成为有秩序的、融合统一的、高质量的城镇化。其中权利的保护和转化是一个关键，是助推分化后的农民适应新角色的关键。 (一)失地农民 (1)被动进入城镇化 失地农民在很大程度上是被动进入了城镇化进程，其中关键的原因不在于这些农民有着多高的进城生活的意愿和能力，而在于他们的土地和村庄临近城镇。临近城镇尽管也意味着更多的非农就业的机会，但不意味着这些农民有着足够的意愿和能力进行城镇化的生存。特别是在土地城镇化的挤压下，有相当部分失地农民得到的保护和补偿可能不足以使他们顺利地展开新生活。 (2)权利体系全面转换，农民权利逐渐消失 尽管失地农民被动进城，但是对于失地农民的进城安排却是城镇化进程中制度体系相对较为完善的领域。伴随着土地的失去，失地农民从户籍、社会组织形式、社会保障体系乃至职业等多个领域在一定的制度安排下向市民转化，权利体系也相应由农村权利体系转化为城镇权利体系，农民权利在这个过程消失了。尤其是农民特有的土地权利、集体成员权利被转化消失在这个进程中。双层权利体系不再存在，基于市民身份的个体权利体系逐渐建立和丰满起来。 (3)显权利保护有限，隐权利显化，保护也不力 在被动城镇化的进程中，以农地承包经营权、宅基地使用权和集体成员权为代表的显权利得到了有限的保护。尤其是在土地权利被征收的过程中，失地农民没有正式的参与交易的权利，权利交易的程序和价格都已经被地方政府事先进行了规定。而代表村民行使集体权利的村委会在交易中更为不自主，更要接受来自地方政府的指令和安排。这样导致的结果往往是，不论权利交易价格的高低，村民满意水平总是较低，事后以抗议、上访等方式进行再谈判的可能性大幅度提高。 隐藏在土地、集体成员权背后的就业权、保障权等隐权利在被动城镇化过程中逐渐显现出来，同时也没有得到很好的保护。失去土地也就意味着农民必须转换职业，但是农民的人力资本水平决定了他们的职业转换具有相当大的难度。集体成员权是笼罩在农民身上的为农民提供福利支持的权利安排，也是农民主张和获取村集体福利乃至保护的制度安排。但是集体成员权在城镇化的转换中逐渐消失，取而代之的是个体化的市民权利，失地农民要主张福利和保护只有向地方政府主张，而这取决于有没有更为正式的制度安排和地方政府实施制度安排的财力水平。正式的制度安排和足够的财力保障往往难以达到，因此，失地农民的社会保障水平等也只能维持在较低的水平上。 (4)权利体系的转化过程中进行保护和促进权利新生 在双层权利体系向个体权利体系转化的过程中，针对上述出现的各种保护不力的局面，各方主体也并不是全部的被动应对，也有着众多的探索。首先是地方政府在失地农民的各种保障上有着众多的探索，包括以“土地换社保”、“留置地安排”、“物业出租收入保障”等。这些安排确保失地农民进城后有着基本的社会保障和更进一步的稳定收益；其次是在组织转换上推动村组织的有序转换和分离，一方面将行政村组织转换为城镇的社区组织，另一方面将集体资产股份化转化为股份制企业；特别是有些地方着重推动村集体整合既有的集体资产、土地补偿和地方政府给予的留置地等资源，转换成立股份制企业，村民基于集体成员权转换为股东并因此得到了一个较为稳定的收益保障。这个保障基本上能够较为有效地促进村民尽快适应角色的转换，并使他们在离开村组织后还能够感受到集体的保障。 2.保护重点 鉴于失地农民具有上述特征，这些特征要求：一是强化对失地农民在转换过程中的保护，二是基于个体权利体系方向进行保护。 (1)农民向市民的权利转化，促进尽快融入城镇和新生权利的丰满实现 失地农民被动进入城镇，基本上失去了再退回农村的可能，权利体系也发生了根本性改变，但是他们的能力在多数情况下还不能促使他们很快适应城镇生活。因此，加大对失地农民权利保护水平是理所应当的事情。一是提高土地等权利的补偿水平，使失地农民的显权利得到较高水平的补偿，这样能够为失地农民尽快适应城镇化生活奠定一个较好的物质基础；二是显化就业权、社会保障权等隐权利并建立相应的权利实现制度安排。加强对失地农民的职业培训，并尽量将一些技能要求不高的岗位留给失地农民。尽快完成户籍转换并依此为起点将失地农民纳入城镇养老保险、医疗保险、子女入学等社会保障体系中，尽量缩短失地农民全面享有城镇福利的时间；三是推动村集体的转型，构建权利实现的一个可能的组织保障。集体成员权是农民重要的权利，也是其福利保障的有力支撑。尽管不少地区的村集体因为集体经济的衰落而发挥的作用有限，但是在被动城镇化过程中，基于土地补偿以及留置地安排等新生了较为大量的集体资产。在这些资产基础上通过股份化操作可以将村民转化为股东，再通过提高法人治理水平和进行稳定的物业投资，就能够为失地农民进入城镇生活提供一个较为有效的收益保障，同时也使失地农民依然有着一个可以依靠的组织，减少他们进入城镇后的心理失落感。 (2)土地红利的分配和利用是关键 提高补偿水平、利用失地过程中产生的集体资产建立经济组织、给予失地农民更高水平的社会保障水平等等安排，需要地方政府有着足够的财力进行支持，而地方政府的财力在很大程度上来自于土地红利。因此，土地红利的分配和利用是一个关键。刘守英认为城市化必须进行土地制度和政策的创新，核心是实现农村集体土地和城市国有土地在规划和用途管制下的“同地、同价、同权”；让农民分享城市化进程中的土地级差收益；在城市规划中保留农民长期发展空间，以保障农民长远发展生计等⑥。 在失地农民进入城镇之前适当提高所分配的土地红利份额是一个方向，不过更重要的是在分配过程中给予失地农民参与交易的权利，否则即使份额再高也会不令他们满意。同时，更要妥善考虑的是，土地红利的使用。因为即使再高的补偿被短期化利用也无法使失地农民顺利完成城镇化。提高包括社会保障在内的城镇公共服务水平实际上也是地方政府在利用土地红利给予失地农民的长期保障。对村集体基于土地红利补偿等进行股份制改造也是土地红利的一种较为长期化的利用方式。但是对于这种利用方式有的村民存有疑虑，担心土地红利在长期化运作过程中被股份制企业的管理者侵吞。所以要建立长期化的能够产生稳定收益的土地红利利用方式，强化对使用者的监督和决策水平的提高。 (3)组织的分化和转化是重要保障 村庄既是村民的生活空间，更是公共活动展开的空间。村民依托集体成员权，既可以向村集体现实地主张显权利的获取和实现，还可以主张隐权利的实现，尤其是在遇到风险冲击下可以依靠村集体的支持。村集体的产生、运作和监督等都是村民参与基础上的村庄公共活动，而村庄的集体活动基本上都应该是围绕增进和保护村民集体利益展开的。因此，村集体实际上就是村民各种权利实现的保障组织，并且是一个全方位的保障组织，全面保障村民经济、政治和社会权利的实现。 但是进入城镇后，综合全能组织——村集体消亡了，笼罩在村民身上促进其权利实现的“保护罩”不存在了，村民失去了公共活动的制度基础和组织基础。面对较为陌生的城镇的个体权利体系，村民心理上的组织依靠感再也无处存在，进入城镇的村民在一定程度上处于了茫然状态中。 因此，要在分化村集体各项保护职能的基础上建立健全顺接村集体职能的组织，以使失地农民能够较为顺利地完成身份、权利和心理过渡。尽快将失地农民成建制地纳入城镇社区，由社区顺接原来村集体承担的政治以及部分社会保障职能。有条件的利用既有集体资产和土地补偿在村民同意的基础上建立顺接村集体经济职能的经济组织，用以为失地农民提供一些经济收益以及一些工作岗位。组织建设的一个关键目的是让失地农民进入城镇后在面临权利实现的各种事项能够为其提供支持，首先是不让其茫然无措、无助，其次是利用组织自身的能力帮助失地农民实现部分权利，再次则是帮助失地农民有组织地获取和落实国家和地方政府政策范围内的各种扶助。 (二)农民工 (1)自愿进入城镇，自发城镇化 与失地农民相比，城镇化进程中农民工的最大不同之处在于自愿性。也即农民工是怀着改善生活、得到更高的非农收益的期望主动进入城镇寻找各种可能的机会，尽管他们受制于户籍制度等制约，但是农民工更期望通过自身的努力成功进入城镇并真正成为其中一员。也正是数以亿计的农民工源源不断地进入城镇，从而为中国工业化和城镇化提供了强大的劳动力要素支持。同时自愿进入城镇寻找发展机遇和获取收益，也决定着农民工并非固定选择一个特定城镇，而是有着较大的流动性。只有其中部分能力较高的农民工经过长年的努力较为成功地融入所工作的城镇，真正完成了自发的城镇化进程。更多的农民工依然处在自发城镇化的进程中，从事的或者完全是非农职业或者还有着部分农业生产，户籍和身份依然是农民，与城镇的联系往往仅仅限于工作，与农村的联系则是土地、家庭、亲属和牵挂。 (2)个体能力是在城镇生存发展的关键 决定进入城镇寻找更多的收益，不仅仅是因为中国的经济增长意味着城镇有着高于农业的收益水平，而且对于农民工个体来说还意味着其对个人能力的自信，个人能力的高低是农民工能否在城镇扎根的关键。具有较高人力资本水平的农民工，尤其是具有专业技能的农民工都是劳动力市场上的抢手人才。但是具有较高的职业技能仅仅是一个高水平的就业保障，还不足以使其顺利融入城镇，这还需要农民工具有更多的能力以达到城镇要求的进入门槛。 同时，能力的要求和限制自然也使农民群体产生了一个分化——大部分的精英农民都离开农村进入城镇发展，留在农村的除去部分在农业生产上具有比较优势的农业精英外，绝大多数都是老年人、儿童和妇女，农村发展也因为失去了大部分精英而陷入停滞、空心化等不良状态中。 (3)流动性强，扎根困难，不稳定 农民工主动进入城镇寻找各种发展机会，哪里有发展机会哪里就会有农民工的出现。在工作寻找上，农民工基本上还是依赖来自乡村的各种社会关系。随着新生代农民工的成长，这些具有较高知识水平和较宽视野的农民工的工作寻找基本上依靠自身的技能水平，对于乡村社会关系的依赖下降。同时，城镇设立的各种进入门槛，尤其是那些不可能突破的门槛(如大城市的户籍)也使农民工缺少扎根的预期与努力。这些因素都在强化着农民工的流动性。 较高的流动性不仅增加了农民工自身的成本，也使城镇用人单位面临挑战。尽管近年来频繁出现的用工荒并不主要是由农民工较高的流动性决定的，但肯定与之有着密切关系，并且用人单位普遍认为员工的较高流动性已经成为一个突出现象。较高的流动性还抑制着对于专用性人力资本的投资，用人单位和农民工都降低了进行人力资本投资的激励。同时，扎根困难和较高流动性相互强化更是延缓了农民工的城镇化进程。 (4)农村资源成为备用资源 从趋势看农民工更期望尽快融入城镇，两栖性是农民工的一个典型特征。从城镇中获得收入和职业发展已经成为农民工(尤其是能力较高的农民工)的基本选择，他们更看重非农职业技能，更注重城镇资源，更着重发展城镇的人际关系以积累社会资本。农村资源成为备用性资源，成为农民工在城镇发展失败的最后保障。因此，对待这些备用性资源，农民工就不可能再像做农民时那样进行较高水平的投资和关注，或者简单随意的出租，或者任其闲置、荒芜，结果导致这些资源的低效利用或者浪费。 2.保护重点 (1)促进具备能力的农民工尽快融入城镇 已经有相当部分农民工展现出了足够的在城镇生存的能力，更为重要的是这些农民工的能力在很大程度上是专属于城镇化发展的专用性人力资本，已经不适合回到农村发展。因此，要在总体上降低城镇吸纳这部分农民工进入的门槛，尤其是在户籍、养老医疗保险转换等方面，同时在住房、子女教育等方面给予一定的扶助。目前有些城镇实行的计分制就具有很好的推广价值。计分不仅体现了农民工对于该城镇的贡献，更反映出在城镇中生存发展的能力，这样就形成了一个筛选机制，也形成了一个开放进入的机制。需要进一步加强的是完善农民工进入城镇后的融入政策，对农民工亲属的迁入、子女教育等出台相应的支持政策，使农民工不再是单个人进入城镇而是家庭完整进入。许多学者倡导推动农民工市民化，黄锟认为，农民工市民化是解决农民工问题的根本途径⑦。加快农民工市民化，必须以扩大农民工转移就业、保护农民工合法权益、完善农民工公共服务和安置农民工进城定居为重点，深化户籍制度改革，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革成果⑧。 (2)能力提升是提高个体城镇化生存质量和城镇化质量的关键 个体能力是农民工在城镇生存发展的关键，这个能力要求的是非农就业和能够负担相比农村更高生活成本的能力，因此能力的提升是促进农民工在城镇稳定发展的关键。农民工的人力资本投资主要依靠自身的投入，企业和政府因为顾忌于农民工的流动性而对该项投入没有激励。尤其是新生代的农民工，文化水平较高但是流动性更强。因此，一是企业要针对农民工的发展提出可行、详尽的职业发展规划，特别是明确其中的培训内容。这样有助于提高对农民工的吸引力，也有助于农民工尽快提高人力资本水平；二是政府形成基本培训体系，这个培训体系不仅在各地具有一些基本相同的内容，而且要根据各地的产业特色进行针对性的培训。这样在形成层次完整、内容丰富的培训体系的同时，也能够激励农民工扎根于特定的产业和城市，尽快形成城镇发展需要的人力资本。 (3)盘活备用性资源和权利，助推城镇化进程 进入城镇的农民工留在农村的资源成为备用性资源。在城镇发展面临困难时，这些备用性资源为他们提供了最后的保障，因此他们并不愿意放弃这些备用性资源。随着农民工成功地融入城镇有了稳定的非农就业，他们依然表现出不愿意放弃这些备用性资源的倾向。这不仅是因为农民身份意味着可以拥有未来可能升值的土地及其各种附属补贴，还因为农民身份有着计划生育等方面的政策优势，此时城乡户籍身份表现出了“逆城镇化”的趋势。那么，如何才能使这些备用性资源发挥作用助推农民工尽快融入城镇？如何才能使这些备用性资源不再被闲置？ 有些地区采取农民工自愿交回承包地和宅基地的做法，但没有给予相应的补贴。有的地区采取以土地换取城镇社保的做法。但亦有学者对此种制度设计存有异议，迟福林认为，“土地仍作为农民生存的基本保障，不仅不利于工业化城镇化进程，也不利于农村土地资源优化配置。……如果基本公共服务供给短缺的问题不解决，农村土地的流转很有可能严重违背农民的意愿。‘土地换社保’不能作为一种制度安排。”⑨除去在政策上尽快统一、消除城乡差别外，更要探索更多既能充分利用这些资源，又能够助推农民工融入城镇的做法。在没有消除城乡二元差别之前，可以探索采取土地金融的做法，鼓励农民工将承包地通过抵押等方式获得发展资金。在一些具备条件的地方，也可以采取类似“反租倒包”的方式，由村集体购买或者再承包的方式，定向地将农民工的承包地收拢起来，委托给职业农民或者农业企业经营。这些做法使这些农用地能够进入到农业规模经营中去，同时农民工又获取了部分有助于在城镇发展的资金支持。 (三)职业农民 (1)农业生产的专业技术优势 职业农民最显著的特征就是他们具有农业生产的专业技术优势，其人力资本不仅专注于农业生产领域，而且具有农业生产的专用性。这些群体部分来自于长期从事农业生产的农民(如种粮大户)，还有相当部分来自于非农民投资经营者(如农业企业)。专业化经营是职业农民的基本经营表现，他们基本上都专注于一个农业领域，多数都为种植、养殖某种特定农产品，拥有较长的种养殖历史，积累了丰富的种养殖经验和市场经验，形成了一定特色和品牌意识。尤其是绿色种养殖已经成为共识，新型种养殖技术在职业农民群体中最容易得到采用和推广。 (2)规模经营，融资经营 规模经营是职业农民的第二个显著特征。农产品经营成功不仅要靠特色，更要形成一定的规模。规模不仅是抵御农业生产风险的基础，也是获取利润的基本要求。规模经营首先要求进行土地流转以集中分散于不同农民手中的土地，因此如何获取成规模可以连片经营的土地和流转后土地经营的稳定性就成为重要的问题。同时，规模经营也往往意味着需要较大的投资，尤其是种养殖业基本上需要一个较长的生产周期，融资期限上也有着较为特定的要求。并且农业生产的风险较大，职业农民的可抵押资产有限，在融资市场上不属于畅销融资品种。融资难已经成为制约职业农民发展的重要因素。 (3)组织化经营 个体、自然人的方式已经显著不适应职业农民的经营发展需要，专业化规模经营和融资都需要职业农民发展出新型的组织，进行组织化经营是职业农民的第三个特征。家庭农场、农民专业合作社、农业产业化企业等都是这个方面的组织化表现。组织化经营使职业农民不仅能够依托组织开展业务经营，更重要的是能够有效利用组织平台聚集资源，进一步提高专业化水平，提高经营的稳定性，降低风险。 2.保护重点 (1)土地集中 解决“三农”问题的根本途径，一方面是要加快城市化进程，另一方面要加快土地流转，在鼓励农村剩余劳动力向城市转移的同时，促使农村土地的相对集中。舍此的一切努力都必然是治标不治本⑩。职业农民对于权利保护的要求显然不同于失地农民和农民工。职业农民更希望围绕着稳定的农业经营所需要的资源聚集进行相应的权利保护。一是要求土地的集中，因为专业技术基本上可以依靠自身积累来完成，土地的集中使用则需要相应的安排和保障。将合适的土地集中在一起稳定经营，在土地分散化的约束下，需要克服诸多制约，且面临承包期的严重约束。因此，要出台相应的法律，一是建立有序的农地流转制度，确保土地流转建立在自愿、有序、公示的基础上；二是保障职业农民转包经营权的稳定性，赋予职业农民优先转包权；三是对农地的使用方式根据土地利用规划进行限定，防止出现农地不当使用也无法还原的情况。 (2)经营组织的主体资格 职业农民进行专业化经营，尤其是具备一定规模后要进行融资等业务活动，就需要建立相应的组织，获得相应的商事主体资格，否则就难以将产业化经营发展到较高层次和水平。但是农业经营组织有着一定的主体认定上的困难，因为职业农民多数是个体经营，且往往只从事种养殖这一个生产环节，销售往往是附属于生产环节的。观察世界经验，基本上针对农业生产者的组织化专门进行立法，区别于其他商事主体，赋予特定的经营主体资格。例如，法国1972年制定法律对农业合作社如下定义，“农业合作社及其合作社联盟是不同于民事企业和贸易企业的一类特殊企业。它具有独立法人权利和完全民事权利”，“农业合作社的目的是农民共同利用便于发展其经济活动的相关手段以扩大该经济活动的效益。”(11)而对于我国农业经济体中新兴的经济组织——家庭农场，美国在建国之初就确定了家庭农场制度(12)。我国要尽快丰富这方面的立法，在农民专业合作社立法的基础上，加快家庭农场等新型农业主体的立法步伐。 (3)规范和强化经营组织的治理关系，稳健运营、应对风险 不论是家庭农场、专业合作社，还是农业产业化企业，构成和运营的目标不仅仅是获得商事主体资格，更重要的是通过这样一个过程规范和强化内部治理制度，形成均衡合理的处理各种关系的规范，以稳健运营，应对合作风险、市场风险等各种风险。家庭农场的特点在于组成简单但同样需要对内外关系进行规范，尤其是要有效界定家庭资产与家庭农场之间的关系，分清楚家庭行为与家庭农场经营行为之间的界限。专业合作社、农业产业化企业面对的关系更为复杂，更要形成规范的内外部关系，以保障经营的稳健。 (4)融资进行生产的权利 规模化、产业化经营需要资本的支持，但是以土地为对象进行融资的权利和制度安排还没有很好地建立起来。以农地承包经营权、宅基地使用权进行融资，不仅受到了双层产权制度的制约，也受到了土地承载的保障功能的制约，土地权利的资本化没有得到很好发展。因此，也制约了土地资源的有效配置和高效使用。在土地保障功能弱化的前提下，以双层产权体系为基础，推动土地权利的资本化，使各种土地权利不仅仅是通过实际使用产生收益，而是在权利和收益之间通过各种相关市场建立起直接联系，这样不仅有助于土地经营者利用掌握的土地权利获取融资，也有助于激励非职业农民群体进行土地流转。杨继瑞认为，在土地承包经营权市场化流转的过程中，政府及相关主体不仅要尊重农民的意愿和选择，而且要进一步细化农地合理流转的相应调控措施，避免出现“新失地农民”的社会风险，要防范土地承包经营权市场化流转后的农民失利、失地、失业与失所风险(13)。 (四)农村依附人口 (1)生产能力弱，仅能够维持生活或者不足以维持 农村依附人口是指农村那些生产能力弱的人口。他们既难以在农业生产表现出专业化优势，也没有在非农生产上表现出丰富的人力资本。最为典型是目前农村中的那些失去生产能力且没有抚养来源的人口，他们或者是因为年老或者是因为生病失去了生产能力且没有亲属对他们进行抚养。即使还有着部分生产能力，也仅仅能维持生活，甚至只能依靠村集体和政府的扶助。 (2)对农民权利及其资源严重依赖，甚至需要村集体以及政府的扶助 农村依附人口对农民权利及其载体——土地有着严重的依赖，他们需要凭借较弱的农业生产能力从土地中获得生活所需，需要凭借集体成员权向村集体和政府主张相应的扶助。因此，他们的权利保护重点在于强化农地权利和政府扶助。 (3)自主进入城镇的可能性很低，难以负担城镇化成本 目前来看，除非依靠儿女或者其他亲属，农村依附人口依靠自身的能力难以进入城镇生活。在农村依靠土地和自身薄弱的生产能力，农村依附人口勉强能够实现自给自足获得温饱。但是进入城镇后就需要支付各种在农村不必支付的生活成本，如水电物业燃气等等费用，这些成本支付往往超出了依附人口的能力，更为重要的是进入城镇后农村依附人口失去了自主获取生活来源的渠道，没法从承包地获得粮食、蔬菜等基本生活来源。 2.保护重点 (1)生存保护为重点 农村依附人口的生产能力低、生存能力弱，城镇化大潮之下，他们是被动留在农村的人口，对农地提供的有限产出有着强烈的依赖。因此，他们的保护重点在于针对他们较弱的生产能力进行保护，为他们的生存提供帮助。一方面是在他们还具有一定的农业生产能力时保障农地承包经营权，以稳定他们生活来源；另一方面则是逐步加强社会保障，提高养老、医疗等各个方面的保障水平，强化他们应对各种生活风险的能力。 (2)完善公共服务是关键 农村依附人口尽管还具有一定的农业生产能力，但是显然相对于职业农民来讲，他们不具有较高的生产效率，对土地利用并不是最有效率的。因此，要逐步强化养老、医疗、生活补助等方面的公共服务，促使这些人口由单纯的依附于农地向依靠政府扶助的方向发展。这样既利于促进土地的流转向职业农民手中集中，也有利于城乡一体化的社会保障体系的建设。 四、结语和方向 城镇化的过程也是农民权利转化，进而要求建立全新权利和保护体系的过程。在农民对象于土地的权利束中，被法律明确界定的只是其中一部分，主要表现为在集体成员权框架下的农地承包经营权和宅基地使用权等显权利，还有没有被法律明确界定但实际上发挥作用的就业权、社会保障权等隐权利隐含在其中。城镇化的冲击之下，不论是显权利还是隐权利都受到了巨大影响。农民的显权利在与政府的土地交易中，保护的交易程序和价格等问题都成为了突出问题。隐权利在这个过程中被凸显出来，如何有效承认和保护也成为突出问题。 更为重要的是，在城镇化冲击之下，农民在另一个维度上也发生了重大变化——农民群体产生了分化，分化为失地农民、农民工、职业农民和农村依附人口四个群体。这四个群体实际上也是按照受城镇化冲击力量大小进行分化的，失地农民是直接被冲击，农民工是受城镇化吸引主动接受冲击，职业农民则是城镇化冲击下新生的农业职业选择，依附人口在很大程度上远离着城镇化冲击但也被动地接受农村只有他们留守的局面。 两个维度的冲击结合在一起使农村乃至整个社会发生了重大变化，也产生了两个根本性的方向性要求。一是农民的权利保护体系要求适应分化方向进行相应的调整，根据失地农民、农民工、职业农民和农村依附人口的不同发展方向对权利体系及其保护重心进行调整。失地农民和农民工要求依托既有权利体系加速向城镇权利体系转化，职业农民则要求保障农业经营的稳定性，农村依附人口则强调以政府更高水平的公共服务为保障。总体趋势是，“农民”在中国将不再作为一种身份，而是成为一种“职业”，城乡二元的权利体系将为一元的国民权利体系所取代。二是，也更为重要的是，要求土地利用方式及其权益实现方式要发生根本性的改变，这实际上是城镇化最深层次的冲击。农民的土地权利的实现方式不能仅仅体现和局限为对土地的实际使用，而应逐步走向资本化方向。将土地权利虚拟化为可以直接交易和主张收益的权利，促使农民与土地的直接经营相分离，促进土地向具有更高效率的方向进行流动。从农村土地的双层权利结构到承包经营权的再次分置，实际上也就是在法定权利层次为土地资本化构建了法律基础。当前正在进行的土地确权行动，正是为土地权利的虚拟化打下了最为基本的基础，今后要建立相应的统一的土地资本化权利市场，使分化后农民群体能够根据各自的需要进行土地流转和权利的实现。 ①张英洪：《农民权利论》，北京：中国经济出版社，2007年版，第3页。 ②[英]霍布斯：《论公民》，应星、冯克利译，贵阳：贵州人民出版社，2003年版，第7～8页。 ③[英]洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年版，第34页。 ④周其仁：《农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择》，《经济学》(季刊)2004年第4期。 ⑤张占斌：《李克强总理城镇化思路解析》，《人民论坛》2013年第19期。 ⑥刘守英：《土地资本化与农村城市化道路——北京三模式调查》，《开放导报》2011年第2期。 ⑦黄锟：《中国农民工市民化制度分析》，北京：中国人民大学出版社，2011年版，第52页。 ⑧国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，《改革》2011年第5期。 ⑨周正平：《加快剥离农村土地的社会保障功能》，《新世纪周刊》2009年第7期。 ⑩蔡继明：《新中国土地制度改革60年：回顾与展望》，《中国国情国力》2009年第9期。 (11)全国人大农业与农村委员会代表团：《法国农业合作社及对我国的启示》，《农村经营管理》2005年第4期。 (12)周忠丽、夏英：《国外“家庭农场”发展探析》，《广东农业科学》2014年第5期。 (13)杨继瑞：《土地承包经营权市场化流转的思考与对策》，《经济社会体制比较》2010年第3期。标签：农民论文; 新型城镇化论文; 失地农民养老保险论文; 中国土地制度论文; 群体行为论文; 法律主体论文; 组织保障论文; 农村论文; 三农论文; 法律论文;