传统国有企业向现代企业制度的转变，本文主要内容关键词为：国有企业论文,现代企业制度论文,传统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
杨瑞龙执笔
【内容摘要】 政企不分与所有权约束的行政属性所导致的国家在国有资产上的各种权利得不到切实有效的保护是国有产权模糊的集中体现。应循着产权明晰化思路推进企业改革，确立以资产界定权利的规则，根据国有企业不同类型选择不同的改革战略：提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式，垄断性国有企业宜选择国有国控模式，竞争性国有企业宜进行公司化改造，一部分国有中小型企业宜选择民营化战略。竞争性国有企业公司化改造可选择国有资产的四层授权经营模式，其中重要环节是组建控股公司，通过竞价投标方式购买国有股的控股权，准股票是国有资产管理局向控股公司投入资本的凭证，准股息是国家所有权在经济上的实现形式。
【关键词】 产权 国有国控 授权经营 控股公司 准股票
国有企业在运作过程中所暴露出的一系列困扰人们的难题表明，以往的以放权让利为主要内容的企业改革战略并没能解决国有企业与市场经济相兼容的问题。为了把国有企业改造成真正的市场竞争主体和法人实体，必须继续深化企业改革。本文从剖析国有企业产权结构的属性入手，根据社会主义市场经济的内在要求，提出应根据国有企业的不同类型选择不同改革战略的思路，进而探讨竞争性国有企业改造成现代企业制度的具体构想。
一、国有企业产权制度改什么以及如何改
1.国有企业产权结构的剖析
国有企业的毛病究竟出在什么地方？要从理论上说清这个问题，首先必须剖析国有企业的产权结构。所谓国有产权，是指国家依法享有国有企业财产的排他性权利。国有产权在运作过程中具有以下特征：(1)产权归属的唯一性。宪法规定国家是国有资产的唯一所有权主体，并禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者损害国有资产的行为。(2)产权经营的代理性。由于国家主权者是一个抽象的概念，因此，由国家权力执行机构的政府代理国家行使国有产权是其逻辑选择。(3)权利配置遵循等级规则。与政府代理相适应，先界定决策人在行政系统中的等级位置，然后赋予与此行政位置相适应的资源配置权。(4)占用权的排他性。没有国家的授权，任何个人或团体占用和处分国有资产均被视为非法行为。(5)产权的不可分性。尽管法律赋予政府机构代理公众行使产权，但具体行使产权的政府官员、经营者或者法人机构均不能对国有资产声明所有权。(6)产权收益主体的明确性。除了国家之外，其他任何个人或团体均不能提出对国有资产的剩余索取权；(7)剩余索取权的不可转让性。因为剩余索取权的转让与国家拥有剩余索取权是不可同时并存的。
从上述对国有产权属性的分析来看，国家对国有资产拥有的各种权利在法律上已被明确界定，因此，把国有产权模糊说成“所有权虚置”或“所有权缺位”是不确切的。问题的关键是，行使国有产权的主体是政府，从而使所有权约束具有行政控制属性。由此看来，政企不分与所有权约束的行政属性所导致的国家在国有资产上的各种权利得不到切实有效的保护是国有产权模糊的集中体现。这主要反映在以下几个方面：(1)所有权与行政权的重合性。以所有者的身份行使国有产权的政府机构是以公法人的身份出现，它与私法人的区别在于，它既不是以提供一定目的的财产为基础的财产集合体，也不是以社员权利为基础的人的集合体，而是履行国家管理职能的机构。因此，政企合一是国有产权的派生物。(2)产权主体行为行政化。政府机构作为产权主体能够象一个所有者那样行使国有产权，但它的行为目标是多元的，利润最大化并非是其唯一或主要的目标。也就是说，国有产权缺位的并不是所有者，而是所有者行为，即产权主体不具有人格化资本的行为，所有权约束也就必然有行政化倾向。(3)行使国有产权的政府机构对企业而言是委托人，它向企业输入什么目标函数及采取什么激励约束方式就直接制约企业的性质和行为。政府机构作为一个公法人，只是代理全体人民监管国有资产。作为最大的代理人，其行为目标并非天然与委托人的目标相一致，从而同样需设计一个最优激励约束机制来监控政府管理国有资产的行为。但由于由谁及采取什么方式来约束和激励政府机构的产权行使行为是不确定或不清晰的，所以经营国有资产的激励约束机制在初始点上就是不健全的。(4)根据国有产权的以上安排，政府机构、经营者与生产者之间的利益界区是不清晰的，尤其是经营者与生产者的利益具有趋同化倾向，这就会导致“偷懒”行为的普遍性，从而降低资源利用效率。
2.循着产权明晰化思路推进国有企业改革
权利界定的必要性来源于资源的稀缺性，行为人为支配更多的稀缺资源会发生各种利害关系。如果没有一个人们共同遵循的准则来约束人的行为，就必然引起经济秩序的混乱。一定的权利界定方式决定了特定的竞争规则，由此产生特定的竞争行为与竞争结果。与传统国有企业产权结构相联系的是行政化竞争规则，这显然与市场经济具有内在的冲突性。为了建立起社会主义市场经济体制，客观上要求循着产权明晰化思路推进企业改革，确立以资产界定权利的规则。
以资产界定权利实际上确立了市场化的竞争规则，即通过确立排他性产权，使行为人有着明确的利益边界及交易界区，它不承认任何特权，排斥行政化竞争规则。法定主体凭借财产权，在市场上展开公平的竞争，谁的资产营运效率高，谁的资源配置权力就会增大，从而可提高资源配置效率。通过界定和规范财产关系而形成的一套法律上强有力的产权制度一般包含两个层次：一是产权安排，即产权界定给谁。通过明晰市场交易主体所拥有的产权，确定谁有权做什么，能享受什么权益及承担什么责任。二是企业内部产权结构的安排。在所有权与控制权相分离的条件下，为了克服企业内部各种要素所有者之间在生产经营活动中的搭便车或偷懒行为，就需要形成一套能提高企业产权结构效率的激励约束机制，以降低交易费用。
政企合一与所有权约束的行政属性是国有企业产权关系模糊的集中体现。因此，为了确立市场化竞争规则，就必须变革产权制度。就竞争性国有企业而言，至少应满足以下条件，产权关系才是清晰的：(1)通过明确企业的债权债务关系、注册资本及其相应的权益，界定企业产权的归属主体；(2)产权归属主体行为资本化，即产权主体追求资产的保值和增值；(3)明确界定产权归属主体享有的权益及承担的责任；(4)企业产权具有排他性，即企业拥有可以自由支配和自由转让的产权；(5)在所有权与控制权相分离的条件下，应形成一个有效的激励约束机制，既使产权经营主体在利益动机的刺激下能自主地支配和转让企业产权，又使产权归属主体能对产权经营主体的行为实施有效的监督，从而在企业内形成所有者、经营者与生产者的三者互利制衡的机制；(6)法律制度能对产权实施有效的保护。
3.建立现代企业制度
为了塑造出适应社会主义市场经济内在要求的微观基础，我国提出了要把国有企业改造成产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。通过建立现代企业制度，实现出资者的所有权与企业法人财产权相分离，从而既使拥有法人财产权的企业能摆脱对政府机构的依附地位，又使国家解除对企业承担的无限责任。这就可在不改变企业公有制性质的前提下，把国有企业改造成市场竞争主体和法人实体。股份有限公司和有限责任公司是现代企业制度的主要组织形式。
现代企业制度的核心是法人资产制度。法人资产主要由所有者的投入资本及企业为弥补财产亏损而逐年提留的公积金所构成。如果企业没有独立的财产，也就不具备承担财产责任的能力。通过对公司制的分析，我们可以概括出建立法人资产制度的一般条件，而不断创造出这些条件，正是我国企业改革的方向。
第一，企业必须具有独立的法人资格。只有当企业在法律上成为民事权利和义务的主体，才能独立地承担财产责任，而企业产权有没有独立化是衡量企业是否具有法人资格的主要标志。所谓企业产权独立化，是指出资者按照投入资本额获取相应的权益和承担有限责任，不再直接支配企业资产的营运。企业拥有独立经营和支配法人资产的权利，并以法人资产对企业债务承担最终的清偿责任。
第二，出资者承担有限责任。出资者只以其投入企业的资本额为限对公司债务承担有限责任，一旦企业破产或解散进行清算时，企业债权人只能对企业的资产提出要求，而无权直接向出资人起诉，只有企业法人才以法人资产对企业的债务负责。
第三，企业产权的可转让性。在股份制条件下，如果出资人对股东大会的决议不满，或者不能忍受收益回流的长期性，他们便可在股市上出让手中的股票，收回投资。由于证券的买卖与公司资产的运动相分离，股东在股市上的股票买卖行为并不影响法人资产的完整性与独立运动，从而能有效维护法人资产制度。
第四，健全企业内部的法人治理结构。经营者与公司之间的关系是一种委托代理关系，经营者不能以个人的名义与其他民事主体发生效果归于公司的法律关系。公司法人只能由出资者选出并代表出资者根本利益、对外代表公司、对内执行业务的董事会来代表。总经理在董事会的授权下具体执行公司业务，其收入、升迁、声誉直接与公司资产的营运效率及资产的增殖状况相联系。
第五，完善激励约束机制。当所有权与控制权相分离时，在出资人、法人代表机构、经营者之间形成了委托代理关系。由于委托人与代理人的效用函数并不总是一致的，所以为了防止代理人利用委托人的授权从事有损于委托人利益的活动，就需要设置一个最优机制，给代理人提供必要的刺激和动力，使代理人为实现委托人的利益而努力工作。这种激励约束机制包含两个方面：一是使代理人的个人利益与企业资产的营运效率相联系；二是当代理人的行为损害委托人的利益时，委托人能有效约束和控制代理人的行为。
第六，培育一支高素质的企业家队伍。企业家的素质对于法人资产的高效率营运起着至关重要的作用，如果企业家的素质低，所有者就不会冒着很大的风险出让企业的控制权。
第七，必要的外部条件。如公平竞争的市场环境，完善的市场体系，健全的法律制度等。
二、国有企业的分类及不同改革战略的选择
我们主张循着产权明晰化思路推进国有企业改革，主要是针对宜完全进入市场的竞争性国有企业而言。由于国有企业提供的产品的性质及所处行业的差别，我们大体上可把国有企业分为竞争性和非竞争性企业，非竞争性企业又可分为提供公共产品的企业和从事基础工业、基础设施的垄断性企业两大类。在选择具体的企业改革思路时，切忌“一刀切”，即不宜把全部国有企业都改造成以股份公司为主要组织形式的现代企业制度，而应根据国有企业的不同类型选择不同的改革战略。
1.提供公共产品的国有企业宜选择国有国营模式
所谓公共产品，是指那些不具有消费排他性的商品。公共产品可分为两类；一类是向全体公民免费提供的纯公共产品，如国防、公安系统、公共道路、上下水道、城市美化、污染控制等。这类公共产品自然由国家直接提供。政府的职能主要是尽可能正确地估价社会对纯公共产品的实际需求，按照社会福利最大化的原则确定税收比率，并用税收收入购置公共产品，为公众提供服务。凡是纯公共产品的提供范围是全国性的，应由中央政府直接投资和控制，如国防等。提供范围区域性的，则由地方政府投资和控制，如城市公共基础设施等。另一类是向消费者收取一定费用的准公共产品，如公立学校、公立医院、文化设施、城市自来水及煤气、邮政、电信、新闻广播业、铁路、国家政策性银行等。这里集中讨论提供后一类准公共产品的国有企业的改革思路选择。
这一类国有企业具有以下特征：(1)社会目标在这类企业经营中占据绝对支配地位，即企业在经营活动中，盈利目标服从于社会福利最大化目标；(2)垄断程度很高，为了确保规模经济效益、范围经济效益①及提高生产效率，在同一行业中一般只允许一家或少数几家企业提供准公共产品；(3)在政策性银行以及大部分运输业那种由多数企业构成的行业中存在信息不对称，即消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好，从而由市场机制自发调节，未必能实现资源的最优配置。因此，国家不仅要对这类企业拥有全部的所有权，而且应由国家来经营。
第一，由政府筹资创设提供准公共产品的企业。国家根据社会对这类公共产品的实际需求，确定每年的投资额度，在这个总规模下，控制投资项目。资金来源一是财政拨款，二是政策性银行的定向低息贷款。在确定贷款利率时应考虑到企业的收益状况。
第二，政府直接任命这类国有企业的负责人。政府应向企业负责人提出任期内应完成的目标，如企业收益目标、资源消耗指标、生产率及产出指标、产品和服务的质量、价格水平等，企业可以在这套指标体系的约束下进行最优经营方式选择。政府向企业派驻国家稽查员和主管部门代表，监督检查企业经营国有资产及指标的完成状况。政府有权解聘无能或失职的企业负责人。
第三，对进入和退出的控制。为确保规模经济效益和范围经济效益，政府实行严格的进入许可制，以限制由过度竞争造成的资源浪费。同时，对已允许进入该产业的企业的退出权力也加以严格限制，即不准任意停产或转产，以保证准公共产品的正常供应。
第四，对收入分配的控制。企业的收入照章纳税后，企业的留利比例及留利的使用方向一般由政府通过企业的董事会加以控制，主要部分用于企业的技术改造和扩大再生产，小部分用于职工的福利和奖金。政府每年对国有企业职工的工资水平提出调整框架，控制工资总额增长幅度，企业负责人在幅度之内确定工资水平。
第五，控制价格与确定财政补贴数额。由于提供准公共产品的企业处于垄断地位，企业不应拥有订价权，以防止过高的垄断价格损害消费者的利益。政府根据企业的边际成本状况正常的盈利水平及消费者的支付能力确定价格。如果企业因服从社会目标把价格定在成本以下而引起政策性亏损，则这一亏损额应由财政给予补贴。
2.垄断性国有企业宜选择国有国控模式
在规模报酬递增的产业中，最先进入该产业的企业，生产规模越大，成本就会越低，进而具有把生产规模扩大到独占市场的程度。在这种情况下，任何新的企图进入该产业的企业的成本最初都是较高的，事实上无法与已存在的垄断企业展开竞争，即存在“进入壁垒”。因此，在该产业中，由生产技术的性质本身所决定，不可避免地会产生垄断。我国的基础产业通常具有以上的“自然垄断”的特性。基础产业包括基础工业和基础设施两部分，基础工业是指能源（包括电力）工业和基本原材料（包括重要矿产资源、钢材、石油化工材料等）工业；基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利等设施。另外，对国民经济具有很强带动作用的支柱产业也受到国家产业政策的不同程度的保护，从而也具有垄断性质。
与基础产业相联系的垄断性国有企业一般具有以下特征：(1)经营目标的双重化，垄断企业不仅要追求利润目标，而且还承担一定的社会义务，即企业在经营中同时要考虑利润目标和社会目标；(2)在规模报酬递增的条件下，由一个或少数几个企业大规模地生产，的确要比由许多个规模较小的企业同时进行生产，能够更有效率地利用资源；(3)基础产业需要巨额投资，且具有“不可分性”，建设周期及相应的投资回流的周期也很长，其存量资本具有较强的凝固性，外部效益一般较明显等；(4)基础产业是一个需适度超前发展的产业，因为它是其他一切生产部门从事生产经营活动的基础性条件。
垄断性国有企业的以上特征决定了我们不宜按照完全市场化的标准把这类企业改造成纯粹以盈利为目标的法人企业。当然，由于这类企业必须不同程度地进入市场且力求能盈利或至少能避免亏损，所以不宜由政府直接经营。比较现实的思路是选择国有国控模式，即使那些有条件实行公司制的企业也应改造成国有独资公司或国有股占主体的股份公司，以便国家能对垄断性国有企业实行有效的控制。国有国控与国有国营模式的重要区别在于，政府不再是企业的直接经营者，而是通过某种受法律保护的契约关系界定政府与企业之间的权责利关系。政府主要从社会目标出发，凭借所有者身份对企业的经营活动实行有效的所有权约束，并运用法律、经济、行政手段对垄断企业实行直接或间接的控制。垄断企业在授权限度内自主支配经营权，在不违背应承担的某些社会责任的前提下，追求尽可能多的盈利。
在垄断性国有企业的所有权与经营权发生不同程度分离的条件下，政府通过设置进入许可规则来形成和维持垄断，同时通过直接或间接控制手段来防止由垄断所产生的不良经济后果。政府通过对垄断性国有企业的控制要达到以下目标：(1)优化资源配置。通过限制垄断企业滥用市场支配力来提高资源配置效率。所谓滥用市场支配力，是指垄断价格的确定和价格差别，以及对顾客有差别地提供服务。(2)提高企业的资源利用效率。在垄断性市场结构条件下，企业可能会因缺乏竞争压力而影响其提高企业内部效率的积极性。作为所有者的国家应通过设置激励约束机制及必要的控制手段，促使企业不断提高技术效率、生产效率、配送效率及设备利用效率。(3)避免收入再分配。在垄断的市场支配力下，垄断价格、差别价格、内部相互补助及差别对待都具有收入再分配的效果。因此，政府为了保护消费者利益，有必要限制垄断价格的决定。(4)实现企业财务的稳定化。政府必须考虑到为让企业能够筹措一定的内部资金（利润留成和折旧）和外部资金来确保资本成本（股息、利息等），以便进行适当的投资，避免供给不足。
具体来说，这种国有国控模式主要有以下内容：
第一，明确所有权主体和所有权的约束方式。国家通常拥有垄断性国有企业资本额的50%以上，对若干特定的产业部门，国家拥有100%的资本额。对于实行股份制改造的企业，可以由财政部或国有资产管理局直接持股，也可以由国家银行和金融机构持股。代表国家行使所有者职能的有关部门对企业实行所有权约束。一般来说，财政部及资产局拥有国有资产的所有权及剩余索取权，并决定企业的财政拨款支持程度及参股范围。计委调控企业的长期发展战略，国家有关专业部协调产业内企业的竞争与合作关系对进入或退出该产业的企业进行限制或调控，如获国家授权，还可监控企业的经营管理。国家通过派代表参加企业董事会及任命董事长或决定董事的人选提名，保证国家对企业的控制权。国家还通过向企业派驻稽查员、主管部门代表及审计检查，监督国有资产的营运。
第二，由于基础产业在经济发展中处于十分重要的地位，垄断性国有企业不仅要追求利润目标，实现国有资产的保值与增值，而且需要满足社会目标。国家作为所有者有必要为企业设置一套企业经营绩效的评估指标体系，即为企业在契约期内应具体履行的社会责任及应达到的利润目标。企业在接受社会目标制约的同时，把自己的经营活动按最有效益的方式来安排。国家与企业之间的责权利关系一般用具有法律效力的经济合同来界定。合同一方面规定政府承担的财政投资、利润分配义务，另一方面规定企业上缴利润、自筹投资、就业、技术开发等义务。企业承担社会义务付出的代价，国家要给予补偿。合同中对企业收益目标、服务质量、生产率、提价等作出规定。企业在合同规定的范围内拥有充分的自主权，并承担经营风险，政府不能随意干预企业在授权限度内的自主经营活动。
第三，国家对垄断性国有企业的投资活动进行有效的监督。财政部、资产局、计经委等部门通过调控垄断性国有企业的投资项目、投资收益率、投资资金来源来监督和控制企业的投资决策和投资规模，使基础产业的供给水平与社会的实际需求相一致。垄断性国有企业的投资渠道包括：财政拨款、政策性银行的贷款、企业自有资金、发行债券或股票、金融投资、国家提供的补贴性投资等。
第四，国家对价格形成的监督。由于企业处于垄断地位，价格的形成如果由市场自发调节，则过高的垄断价格会损害消费者的利益。因此，政府需要程度不同地干预垄断性国有企业的产品或服务价格的形成。政府干预价格形成的基本原则是，既要防止企业随意提高价格，又不能过分地压低企业产品或服务价格，而要使其抵偿边际成本。如果国家的定价低于企业的边际成本而造成企业的政策性亏损，则国家需向企业提供相应数额的财政补贴。
第五，国家对垄断性国有企业财务活动的监督。由于国家是这些企业的最主要投资者及企业还承担着若干社会义务，国家需保留对企业财务的审批权，如国家对企业的帐目以及年度预算拥有批准权，国家拥有对企业参股和变卖资产的决策权，国家对企业职工的工资总额拥有批准权等。国家可以向企业派出稽查员，督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业帐目，给政府提供企业的有关信息等。
3.竞争性国有企业宜进行公司化改造
竞争性国有企业是那些国家投资建成的、基本不存在进入与退出障碍、同一产业中存在众多企业、企业间存在充分竞争、产品基本上具有同质性和可分性、以盈利为目标、完全进入市场的国有企业。这类国有企业大部分集中在加工工业、建筑业、商业和服务业。大部分竞争性国有企业宜改造成现代企业制度，使它们成为完全摆脱政府的行政干预、产权主体多元化、产权关系明晰化、管理科学化、国家只承担有限责任的市场竞争主体和法人实体。其中根据企业的不同情况可分别把它们改造成股票上市公司、股票不上市公司和有限责任公司。那些不宜改造成股份公司的竞争性国有企业，也应通过引入承包制、租赁制或利用外资嫁接改造等形式实现政企分开、产权明晰等改革目标。经公司化改造的国有企业与其他非国有企业一样受《公司法》规范，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。具体构想下面详述。
4.一部分国有中小型企业宜选择民营化战略
宜按照民营化策略进行改造的国有中小企业一般来说具有企业规模较小、竞争程度高、市场需求变化快、产业的重要性程度低、传统上国家对其控制的力度低、国家对其承担的风险大于其上缴的收益等特征。企业拍卖或产权转让只是民营化的一种选择，但并非是全部内容，民营化的选择是多样的。
(1)拍卖或转让。在企业拍卖中为保护国有资产的权益，应采取以下措施：一是一般不对买方作资格限制，自然人、法人、外商均可成为拍卖企业的买方；二是在拍卖之前应通过对国有资产价值的公正客观的评估，确定拍卖底价，防止国有资产的流失；三是国有企业的拍卖或产权转让应经国有资产管理部门审批，拍卖收入归国家所有；四是建立和完善产权交易市场，加强国家对产权交易活动的管理；五是产权主体变更后，产权受到法律的保护。
(2)出租。可选择一批小型国有企业出租给私人或法人机构，但需注意的问题是，必须合理确定国有资产的租金价格，这一价格既要对承租人有吸引力，又能保证国有产权收益最大化。承租人的选择不应由行政部门直接任命，而应引入竞争机制。承租人只要严格履行承租合同，就拥有充分的经营自主权。
(3)改制。通过企业兼并或吸收外资改造一批经营不善的中小型国有企业。在企业所有制性质发生改变的过程中，尤其要防止国有资产的流失。
(4)破产。对于少数长期经营不善、资不抵债、无法挽救的国有企业应依法实施破产。在实施中，应注意解决好国有产权保护、债务处理、破产企业的职工安置等问题。
三、国有资产授权经营模式——竞争性国有企业公司化改造的具体构想
在公有制条件下把传统国有企业改造成现代企业制度的基本改革原则，决定了我国既不能走全盘私有化的道路，也不能回避产权的重新界定，而应在以公有制为主体的条件下实现产权关系的明晰化，建立法人资产制度。我们主张选择国有资产的四层授权经营模式，以完成竞争性国有企业的公司化改造。
1.国有资产的第一层次授权经营：所有权主体行为资本化
传统国有制下产权模糊的一个重要根源在于所有权与行政权相重合所引发的国家所有权主体行为行政化。国有资产的第一层次授权经营所要解决的问题是，构造出政企分离的制度性条件，使代理国家行使竞争性国有企业所有权的所有者行为资本化，即以国有资产的保值与增值为经营目标，并建立起能有效监控行使国家所有权主体行为的激励约束机制，为法人资产制度的建立创造出必要的条件。具体设想如下：
(1)政府职能分解。为了明晰产权关系，第一个关键性步骤就是必须分解政府职能，实现政企分开，使资产所有权与行政管理权、宏观调控权分离开来。这是因为所有权、行政权、调控权所遵循的目标函数不同、作用的方式不同、发挥功能所遵循的原则与法律依据不同。三权合一必然使国家所有权的主体行为带有浓重的行政干预色彩，从而不利于现代企业制度的建立。政府职能分解后，立法权由全国人民代表大会拥有，由各级司法、执行机构依法执行，用法律规范经济行为；行政权由隶属于国务院的各级行政机关履行，其主要功能就是保护国家主权不受侵犯，维护稳定的社会秩序，执行宪法赋予的其他社会职能。根据我国现阶段经济发展的任务和目标，由国家财政部及有关专业部代理国家行使提供公共产品的国有企业及垄断性国有企业的资产所有权，在通盘考虑社会目标和盈利目标的基础上，增强企业活力，提高资产营运效力，弥补市场缺陷，促使产业结构高度化；国家计委运用科学的方法制定切合实际而又不对企业具有约束力的中长期计划，向企业预示经济的发展趋向及政策的偏好选择，以此影响经济趋势。财政部、中央银行等宏观调控职能机构依据经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡的目标选择一定的宏观经济政策，调节经济活动。税利分流是政府职能分解的必然结果。国有资产管理局（以下简称资产局）代理国家专职行使竞争性国有企业的资产所有权。
(2)授权资产局代理国家履行所有者职能。国家所有的产权并不等同于政府所有的产权，国家的最高权力机构是全国人民代表大会，国务院是国家最高权力机构的执行机关。资产局代理国家行使所有者职能并非来源于政府的授权，而是来源于全国人民代表大会的授权，即资产局脱离政府系统，直接接受全国人大的监控。除非全国人大授权政府在特定的期限或特定的领域行使某些所有者职能，否则政府无权干预资产局对国有资产的日常管理活动，以此实现彻底的政企分离。资产局代理行使国有产权的职能必须得到国家的正式授权，国家的有关法律（如颁布《国有资产法》）对这种授权的法定程序作出规定，明确界定资产局在代理行使国有产权职能方面的权力和责任，并规定执法监督程序。
(3)资产局的职责。资产局是一个独立的代理机构，一经正式授权，它便可象一个所有者那样代理国家行使对竞争性国有企业的所有权。资产局的主要职责是：通过各控股公司等授权管理国有资产的代理机构全面管理国家在各个竞争性国有企业的股份；任命或提名各控股公司的主要负责人；向控股公司提出经营国有资产的大政方针；根据国有资产的保值和增值目标，对控股公司施加所有权约束，监控代理人经营国有资产的行为等。各主要城市及区域经济中心分别成立国有资产管理局的分支机构，代理总局具体管理所在地域内的国有资产，其业务活动受总局的指导，但其资产管理效果的核算是独立的。
(4)对资产局管理国有资产行为的监控。资产局作为管理国有资产的代理机构，也有可能利用委托人的授权从事与委托人利益不一致的活动，全国人民代表大会作为委托人必须对资产局代理管理国有资产的行为实现有效的监控。这种所有权约束主要表现为：由全国人民代表大会决定资产局领导机构的组成，任命主要负责人；向资产局提出总的指导方针，设定资产局决策机构在任期内应完成的国有资产保值和增值若干主要指标；在全国人民代表大会常务委员会内专设国有资产管理审核委员会，在全国人大休会期间专职行使监控资产局的管理活动，向资产局派驻稽查员，反馈有关信息。资产局定期向人大的管理审核委员会报告国有资产的损益及收支状况，回答质询。一旦管理审核委员会认为资产局的决策者代理行为不称职，可向代表大会或常务委员会提出罢免及追究有关责任者的提案，如获通过，便重组资产局的决策机构。
(5)评估国有资产。对竞争性国有企业进行公司化改造的必要前提是把现有资产折成股份，这就需要重新评估国有资产。在市场经济条件下，现有资产价值量显然不取决于其当时的资本投入量，而是主要取决于该资产目前的重置价格。国有资产的评估必须公正、客观，并充分考虑地产及无形资产的价值。国有资产经重估后，便可按一定面额折成股份，代理行使国有产权的资产局凭借股权获取股息，并形成增殖国有资产的投资资金来源。
2.国有资产的第二层次授权经营：国有股控股权分散化
在政企分离、产权界定及产权主体行为资本化的前提下，还必须解决所有权集中化与股权应该分散化的矛盾。国有资产的第二层次授权经营所要解决的问题是，建立一批竞争性的控股公司，实现国有股的收益权与控股权相分离，即资产局作为委托人拥有国有股的收益权，控股公司作为代理人拥有国有股的控股权，从而在保持国家拥有国有企业剩余索取权的前提下，实现国有资产的管理职能与国有资产的经营职能相分离，使国有股权事实上分散化，为企业产权独立化创造必要的条件
(1)控股公司的组建。控股公司依照全国人民代表大会通过的《国有资产法》或《公司法》的有关条款建立，是专职从事国有资产经营活动的金融性投资公司。控股公司的资本属国家所有，它一般不直接向公众发行股票，也不直接从事生产经营活动，其主要职责是经营国有股权。控股公司的最高决策机构是董事会，董事长由资产局提名、全国人大批准任命，资产局参与董事会的组建。董事会成员应拥有资格股份，它构成董事违背义务时的担保。董事长的报酬由资产局决定。为了进一步分散股权，可以考虑成立专业性强、规模相对较小的次级控股公司，投资公司，成熟型的企业集团也可经资产局的授权扮演次级控制公司的角色。次级控股公司应由多家控股公司持股，专业性控股公司也可交叉投资。次级控股公司是既有金融性又有生产经营性的混合型公司，它可以向公众发行股票，也可以直接从事生产经营活动。
(2)控股公司的主要职责。控股公司作为资产局的代理机构，通过持有次级控股公司与竞争性国有企业的股份代理国家操作国有股权。它的职责主要表现为：根据持股比例的大小，控股公司对次级控股公司及控股企业的董事会组成拥有大小不等的决定权或影响力；通过与其他控股公司的竞争获得国有股的控股权，并承担控股风险；通过投票决定次级控股公司及控股企业的章程及重大决策，协调其投资、经营和生产活动，贯彻所有者利益；通过对下属企业上报的战略、中长期规划、投资规划进行分析评估，审议决算报告等途径，监控国有资产的营运状况；控股公司利用来自控股企业的股息分红、出售股份的收入等项资金，以入股或增资的方式对控股企业再投资；控股公司有权对持股结构进行重新组合；控股公司为下属企业的高级经理人员设置有效的激励约束机制，并实施股权约束。
(3)控股公司获取国有股控股权的方式。为了强化经营国有资产的权利与义务相对称的关系，控股公司宜通过竞价投标方式购买国有股的控股权，而不应采取行政划拨的方式。具体设想如下：控股公司为获取国有股的控股权，向资产局发行一定量与企业股份面额相同的准股票，并根据对综合因素（如股息率及利率的趋势、控股企业的发展前景等）的判断，确定准股票的股息率。如果准股息率定得太低，则控股公司在获取控股权的竞争中处于不利的地位；如果定得太高，则控股风险会显著增大。在控股公司之间的充分竞争中，会形成适度的准股息率。资产局在比较各控股公司所承诺支付的准股息率的高低及它们的信誉和实力的基础上，有选择地用国有股购买其发行的一定量准股票。资产局通过按期收取准股息保持对国有资产的剩余索取权、控股公司则在承担相应义务的基础上，获取国有股的控股权。针对准股票缺乏获得额外利润及资本利得的可能性的缺陷，资产局可依据法定程序（如由《国有资产法》作出具体规定），参照长期国库券利率的变动，按一定时期调整准股息率，使国有股的溢价部分地归于资产局。
(4)资产局、控股公司与股份公司之间关系的界定。准股票是资产局向控股公司投入资本的凭证，准股息是国家所有权在经济上的实现形式。资产局只以转让控股权的国有股份额对控股公司的控股风险承担有限责任，并凭借准股票对控股公司施加相应的财产约束，以实现国有股收益最大化。控股公司作为具有独立法人资格的经济实体，它只要按照契约确定的准股息率向资产局按期交纳准股息，便可象一个股东那样行使国有股权，享受股东权益，承担控股风险。控股公司通过股东大会和股票市场与次级控股公司及控股企业建立股东与公司法人之间的委托代理关系，依法享有股票的共益权和自益权，承担有限责任。控股公司与下属控股公司的关系由民法及《公司法》规范，它们按一般股份公司和市场经济规则营运。
(5)控股公司的运作机理。操作国有股的风险收入是控股公司的主要盈利来源，被控股企业资产营运效率的提高，公司股票价格的上涨。股息收入及分红的增加都会增强控股公司的实力。如果控股公司的控股行为失当，引起股息率及股票价格下降，公司便会陷入困境，甚至破产。因此，控股公司会根据风险尽量小的前提下追求收益最大化的原则，寻求最佳的国有股的控股方式。
3.国有资产的第三层次授权经营：公司产权独立化
在股权分散化的基础上，在资产局与股份公司之间建立经营国有资产的第三层委托代理关系，用《公司法》规范它们之间的责权利关系。国有股的收益权与控股权相分离后使国有股具有可转让性。公司产权独立化后，具有独立法人资格的企业拥有法人财产权，从而可为现代企业制度的确立创造出基本的条件。具体设想如下：
(1)国有股的可转让性使股权分散化成为可能。国有股的收益权与控股权相分离后，资产局通过持有准股票拥有国有资产的剩余索取权，控股公司通过买卖股票调整持股结构并不妨碍国家对剩余索取权的拥有。国有股的可转让性解决了国有企业的剩余索取权不可转让性与企业产权应具有转让性的矛盾，使股权分散化成为可能。由于股票分布过于集中一个行业或一家股份公司，会使控股公司的控股风险明显增大。为了降低持股风险，控股公司便会根据产业结构变化趋势、股份公司的经营状况及市场行情，不断抛出或买进股票以调整持股结构，这无疑能促进股权分散化。同时，为了防止控股公司对某一产业的垄断性控制及对企业的过多干预，资产局在向控股公司出让国有股的控股权时遵循分散化原则。
(2)持股主体多元化。控股公司是股市上的主要持股主体，但并非是唯一的股东。除控股公司外，各类机构持股者将发挥越来越重要的作用，如各类基金会、保险公司、金融机构、信托投资公司；国外的私人资本或法人财团也可以成为股份公司的股东；社会个人既可直接在股市上买卖股票，也可委托信托投资公司进行股票投资；股份公司之间相互持股。持股主体多元化使股权进一步分散化，并为股票市场的发育和完善创造了条件。
(3)国有股的可转让性使竞争性企业的所有制性质具有不确定性。国家通过资产局在总量上拥有国有资产的剩余索取权，但并不规定国有股在某一家竞争性企业总股本中所占比重的多少。由于控股公司的持股结构在不断调整。因此国有股在竞争性企业总股本中的比率也是可变的，即原先的国有企业因控股公司向私人大量转让股份而可能变为私人企业。但控股公司可用出让股份获得的收入转而购买其他公司的股票。如果控股公司购买私人企业的股份，并使持股比重达到一定水平，则原先的私人企业便转而具有“国有”的性质。
(4)当股权分散到一定程度时，每一个股东因控制成本过高而无法或不愿直接支配上市公司的资产营运。公司产权独立化后，便可确立法人资产制度。股份公司作为不依赖于股东而独立存在的法人，可以象一个所有者那样占有、支配和使用公司资产，与其他法人或自然人发生各种经济关系，并以法人资产对公司债务承担最终清偿责任。
(5)代理资产局行使股东职能的控股公司以投入公司的资本额承担有限责任，并依法享有以下两类股东权利：一类是以参加公司经营为目的的股东共益权，即股东凭借拥有的股份，在股东大会上行使投票权及其他权利；另一类是直接从公司接受经济收益的股东自益权。股东按照他拥有的股份数额及其该数额在总资本中所占比例享受平等的待遇。股东通过在股东大会上用“手”投票和在股票市场上用“脚”投票的方式向股份公司施加股权方式，以维护所有者的权益。
4.国有资产的第四层次授权经营：企业内部治理结构机制化
公司产权独立化后，所有权与控制权相分离，公司法人机构在利润最大化目标驱使下经营法人资产，实现所有者利益。国有资产的第四层授权经营的目的在于，通过委托人为代理人设置最优化的激励约束机制，完善股份公司内部治理结构，提高资产营运效率。
注释：
① 所谓范围经济效益，是指联合生产比单独生产所能节约的费用。因为联合生产能收到生产与分配的纵向统一效益和对多用户提供多种服务的复合供给效益，如电信产业、公益事业等。
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