我国县域义务教育学校教师流动制度：现状、问题与对策——基于31个省(自治区、直辖市)现行相关政策文本的分析，本文主要内容关键词为：自治区论文,直辖市论文,义务教育论文,相关政策论文,县域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文拟对北京市、上海市、天津市、重庆市、安徽省、广东省、辽宁省、浙江省、江苏省、山西省、河南省、陕西省、吉林省、江西省、四川省、福建省、云南省、湖北省、山东省、甘肃省、湖南省、河北省、贵州省、海南省、黑龙江省、青海省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、内蒙古自治区等31个省(自治区、直辖市)出台的有关教师流动的政策文本及其相关调研报告进行系统分析，在全面把握我国县域义务教育学校教师流动制度现状的基础上，试图深入地分析其存在的主要问题，提出完善我国县域义务教育学校教师流动制度的对策建议。 一、我国县域义务教育学校教师流动制度的现状 1.政策类型 与国家宏观政策相一致，目前，我国31个省(自治区、直辖市)出台的有关教师流动政策主要有支教与轮岗交流两类。 (1)支教政策。根据我们对31个省(自治区、直辖市)出台的有关教师流动政策的统计与分析，各省(自治区、直辖市)基本上都建立了支教政策，支教方式主要有：1)跨区域对口支援。北京市、上海市、湖北省、江苏省、浙江省、四川省与河北省等24个省(自治区、直辖市)采取了这种支教方式。2)优秀教师跨区域到农村支教。湖北省、广东省、河南省、广西壮族自治区、黑龙江省、山西省与甘肃省等10个省(自治区、直辖市)采取了这种支教方式。3)县(市、区、旗)域内城镇教师定期到农村学校支教。各省(自治区、直辖市)基本上都采取了这种支教方式。4)县(市、区、旗)域内农村教师定期到城镇学校进修。北京市、上海市、重庆市、内蒙古自治区与吉林省等7个省(自治区、直辖市)采取了这种支教方式。5)特级教师、优秀教师与骨干教师送教下乡。北京市、湖北省、浙江省、四川省、重庆市、宁夏回族自治区、青海省、河北省、贵州省、黑龙江省、西藏自治区、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、吉林省、安徽省与甘肃省等18个省(自治区、直辖市)采取了这种支教方式。6)紧缺专业教师、骨干教师流动走教。湖南省、吉林省、四川省、青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、黑龙江省与西藏自治区等8个省(自治区)采取了这种支教方式。此外，还有师范生到农村学校顶岗实习支教、新聘教师到农村学校任教、高校毕业生到农村支教三种方式①[1]。 (2)轮岗交流政策。根据我们对31个省(自治区、直辖市)出台的有关教师流动政策的统计与分析，已有25个省(自治区、直辖市)出台了教师轮岗交流政策或者开展了教师轮岗交流试点工作。轮岗交流方式主要有：1)“大学区”内轮岗交流。辽宁省沈阳市、吉林长春市采取这种轮岗交流方式。2)学区或片区内轮岗交流。安徽省、浙江省、河南省郑州市、江西省、天津市、河北省、福建省、云南省昆明市与湖北省武汉市等9个省(直辖市)、市采取这种轮岗交流方式。3)教育联盟内轮岗交流。北京市东城区与西城区、四川省成都市、山西省晋中市、河北省石家庄市、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市等6个省(自治区、直辖市)辖下的市、区采取这种轮岗交流方式。4)县(市、区)域内轮岗交流。浙江省、重庆市、广东省、江苏省、陕西省、甘肃省、湖南省、宁夏回族自治区、天津市、西藏自治区、四川省、北京市、山东省青岛市与上海市14个省(自治区、直辖市)、市采取这种轮岗交流方式。 2.功能目标 31个省(自治区、直辖市)出台的有关教师流动的政策，无论是支教政策，还是轮岗交流政策，其追求功能目标是一致的，就是要实现义务教育优质教师资源均衡发展，整体提升义务教育质量与水平，办更好更公平的教育。 3.运作模式 根据我们对25个已出台教师轮岗交流政策或者开展了教师轮岗交流试点工作的省(自治区、直辖市)有关运作模式的统计与分析，上海市、辽宁省沈阳市、浙江省、重庆市、江苏省、河南省郑州市、陕西省、吉林省长春市、江西省、四川省、福建省、云南省昆明市、山东省青岛市、湖北省武汉市等14个省(自治区、直辖市)、市对运作模式作出了不完整的规定，尚无规定的有安徽省、广东省、山西省、甘肃省、湖南省、宁夏回族自治区、天津市、西藏自治区、河北省、北京市、新疆维吾尔自治区11个省(自治区、直辖市)。 4.保障措施 我们从薪酬待遇、职务(职称)晋升、聘用考核、评优评先、编制核定、岗位设置六个方面，把25个已出台教师轮岗交流政策或者开展了教师轮岗交流试点工作的省(自治区、直辖市)有关流动教师保障措施报告如下： (1)薪酬待遇。对流动教师薪酬待遇作出原则性规定的有北京市、上海市、天津市、广东省、辽宁省沈阳市、浙江省、河南省郑州市、陕西省、江西省、四川省、福建省、山东省青岛市与宁夏回族自治区等16个省(直辖市)、市，但规定具体明确的仅重庆市与吉林省长春市，尚无规定的有9个省(自治区、直辖市)。 (2)职务(职称)晋升。25个省(自治区、直辖市)都对流动教师职务(职称)晋升作出了规定。其中，规定具体明确的有天津市、重庆市、安徽省、广东省、辽宁省沈阳市、河南省郑州市、陕西省、江西省、四川省、甘肃省、湖南省与宁夏回族自治区等12个省(自治区、直辖市)、市。 (3)聘用考核。北京市、上海市、重庆市、广东省广州市、浙江省、江苏省、河南省郑州市、陕西省、江西省、四川省、福建省、云南省昆明市、湖北省武汉市与山东省青岛市等14个省(自治区、直辖市)、市对流动教师聘用考核作出了规定。其中，规定具体明确的有北京市、重庆市、广东省广州市、浙江省、江苏省、河南省郑州市、江西省、四川省、福建省、云南省昆明市、山东省青岛市等11个省(自治区、直辖市)、市。对流动教师聘用考核尚无规定的有11个省(自治区、直辖市)。 (4)评优评先。除宁夏回族自治区查不到相关资料外，24个省(自治区、直辖市)都对流动教师评优评先作出了规定。其中，规定具体明确的有北京市、上海市、天津市、重庆市、安徽省、广东省广州市、浙江省、江苏省、河南省郑州市、陕西省、江西省、四川省、福建省、山东省青岛市、甘肃省与湖南省等16个省(自治区、直辖市)、市。 (5)编制核定。北京市东城区、广东省广州市、浙江省、江苏省、陕西省、江西省、四川省、福建省、山东省青岛市、甘肃省、宁夏回族自治区与西藏自治区等12个省(自治区、直辖市)、市(区)作出了实行(或逐步实行)城乡统一的学校编制标准，并对农村边远地区、贫困地区、少数民族地区倾斜的规定，或者统筹使用区域内中小学教职工编制的规定。对编制核定尚无规定的有13个省(自治区、直辖市)。 (6)岗位设置。江苏省、陕西省、福建省、山东省青岛市、甘肃省、湖南省与宁夏回族自治区等7个省(自治区)、市作出了统一(或逐步统一)县域内农村学校与城镇学校岗位结构比例并适当向农村学校倾斜的规定；北京市在一般学校和农村学校设立教师特聘岗位或农村特级教师特设岗位，鼓励和引导优秀教师到一般学校与农村学校任教；吉林省长春市为到普通校任课的教师设立教育局内部高级职称岗位，激励教师从优质校向普通校流动；上海市建立中学高级教师跨校评聘机制，引导城区学校、优质学校的中学高级教师到农村学校、薄弱学校任教。浙江省可在本地区中小学教职工岗位结构比例内，预留一定的中、高级岗位，专项用于评聘流动教师。对岗位设置尚无规定的有14个省(自治区、直辖市)。 5.理论基础 31个省(自治区、直辖市)都没有对其中小学教师流动政策的理论基础作出阐释，但我们可以看出，它们都是将希望寄托在教师的“道德义务”与“利益出让”之上的主要依赖行政驱动的强制性的教师流动政策。 二、我国县域义务教育学校教师流动制度的问题分析 1.政策类型失真 政策类型失真是指政策类型不准确。教师流动政策类型失真表现为：教师流动政策要么被缩水理解为单向的支教政策，要么被放大理解为全员的轮岗政策。长期以来，为了帮助农村学校、薄弱学校提高师资水平，我国开展了多种形式的支教活动，支教成为了教师流动的一种重要形式。但教师流动不等于教师支教。合理的教师流动应该是区域内优质学校与薄弱学校、城市学校与农村学校师资的双向流动，不仅包括了如支教那样由优质学校、城市学校的教师向薄弱学校、农村学校的流动和支持，同时也包括了薄弱学校、农村学校的教师向优质学校、城市学校的流动与进修[1]。教师流动也不等于全员轮岗。教师合理流动的目的在于实现区域内优质教师在各学校之间的均衡配置，它并不要求所有的教师都参与流动，只要求优质教师参与流动，若要求所有教师不分青红皂白地都定期参与流动，仅仅为了流动而流动，这不仅难以实现基础教育优质教师资源均衡发展的政策目的，体现出教师流动制度的优越性，也违背了学校发展规律和教师队伍建设规律，必将对教师队伍的稳定和整体水平的提升带来很大的负面影响。 2.政策要素失全 政策要素失全是指政策要素不全面。就25个省(自治区、直辖市)的教师轮岗交流政策来说，其政策要素失全主要表现如下： (1)政策要素不完整。25个省(自治区、直辖市)的教师轮岗交流政策对交流对象、交流比例、交流类型、交流期限、交流范围与交流方式6个政策要素都作出规定的仅9个省(自治区、直辖市)，缺失1个以上要素的有16个省(自治区、直辖市)，占总数的64％。具体来说，对交流对象作出规定的有20个省(自治区、直辖市)，未作出规定的有5个省(自治区、直辖市)；对交流比例作出规定的有22个省(自治区、直辖市)，未作出规定的有3个省(自治区、直辖市)；对交流类型作出规定的有14个省(自治区、直辖市)，未作出规定的有11个省(自治区、直辖市)；对交流期限作出规定的有13个省(自治区、直辖市)，未作出规定的有12个省(自治区、直辖市)；25个省(自治区、直辖市)都对交流范围、交流方式作出了规定。如果根据政策要素是否完整，把25个省(自治区、直辖市)出台的有关教师轮岗交流政策分为已制度化、未制度化两种情况，那么，教师轮岗交流政策已制度化的省(自治区、直辖市)仅占36％。 (2)政策要素不完善。即对政策要素有规定，但不完善。如，20个省(自治区、直辖市)的教师轮岗交流政策对交流对象作出了规定，但不完善，仅对交流对象的年龄、教龄作出规定，没有一个省(自治区、直辖市)对交流对象的资质、能力与水平作出规定，不利于选拔参与交流的教师，导致有的学校为了自身的利益“雪藏”骨干教师，往往把非骨干教师、低职称教师交流出去，不但解决不了优质教师资源均衡分配的问题，反而使优质教师资源更加集中。 3.运作模式失范 运作模式失范是指运作模式欠规范。根据我们对25个已出台教师轮岗交流政策或者开展了教师轮岗交流试点工作的省(自治区、直辖市)有关运作模式的统计与分析，没有一个省(自治区、直辖市)的教师轮岗交流政策对国家、省(自治区、直辖市)、市(州)、县(市、区)各级教育行政部门、学校与教师在轮岗交流政策中各自的权利、责任和义务以及它们之间的关系作出全面、具体和科学的规定；有14个省(自治区、直辖市)对运作模式作出了不完整的规定；有11个省(自治区、直辖市)没有对运作模式作出规定。 4.保障措施失力 保障措施失力是指保障措施力度不够。根据我们对25个已出台教师轮岗交流政策或者开展了教师轮岗交流试点工作的省(自治区、直辖市)有关保障措施的统计与分析，对流动教师薪酬待遇、职务(职称)晋升、聘用考核、评优评先、编制核定、岗位设置6个方面保障措施都作出规定的仅6个省(自治区、直辖市)，缺失1个方面以上的有19个省(自治区、直辖市)，占总数的76％。具体来说，对薪酬待遇作出原则性规定的有16个省(直辖市)、市，但规定具体明确的仅2个省(直辖市)、市，尚无规定的有9个省(自治区、直辖市)；25个省(自治区、直辖市)都对流动教师职务(职称)晋升作出了规定，但规定具体明确的只有12省(自治区、直辖市)、市；对流动教师聘用考核作出规定的有14个省(自治区、直辖市)、市，规定具体明确的有11省(自治区、直辖市)、市，未作出规定的有11个省(自治区、直辖市)；24个省(自治区、直辖市)都对流动教师评优评先作出了规定，但规定具体明确的只有16个省(自治区、直辖市)、市；对编制核定作出规定仅有12个省(自治区、直辖市)、市(区)，尚无规定的有13个省(自治区、直辖市)；对岗位设置作出规定仅有13个省(自治区、直辖市)，尚无规定的有14个省(自治区、直辖市)。 5.理论基础失实 理论基础失实是指政策制订的指导理论不符合实际情况。尽管31个省(自治区、直辖市)都没有对其中小学教师流动政策的理论基础作出阐释，但我们可以看出，它们主要是依赖行政驱动的强制性的教师流动政策，违背了以市场作为配置教师资源的基础手段的原则，它必须而且也只有在遵循市场法则的基础上才能发挥最大的政策效能。更何况行政干预的强制性教师流动目前在我国还缺乏相应的法律保障。虽然我国《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》已明确提出了教师流动的相关内容，但现行的《教师法》无论是在教师的“资格和任用”中，还是在教师的“义务和职责”中，都没有对教师流动作出专门的规定[2]，有关中小学教师职称评审的法规条文中，也没有教师无条件服从流动的内容和要求。不仅如此，由于我国教师的身份是专业技术人员而非政府机构的公务员，教师流动与现行《事业单位人事管理条例》中人员招聘、竞聘、解聘等规定并不相符。 三、完善我国县域义务教育学校教师流动制度的对策建议 1.把准政策类型 我们既不赞成各省(自治区、直辖市)现在都已普遍建立的注重“输血”功能的支教政策，也不赞成许多省(自治区、直辖市)正在实施的要求所有教师都参与的全员定期轮岗政策。理想的教师流动政策的类型应该是双向、全员的。所谓双向是指既要有城市学校到农村学校、优质学校到薄弱学校的“输血”式教师流动，更要有农村学校到城市学校、薄弱学校到优质学校的“造血”式教师流动。所谓全员是指所有的优质教师资源都应该参与流动，但不要求所有的教师都应该参与流动。理想的教师流动政策至少包括如下三种政策：1)城市学校、优质学校的优质教师到农村学校、薄弱学校的支教政策；2)农村学校、薄弱学校的骨干教师到城市学校、优质学校的跟岗进修政策；3)促进城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校教师双向流动的配套政策。 2.完善政策要素 对流动对象、流动比例、流动类型、流动期限、流动范围与流动方式6个政策要素作出完整、完善规定，使政策制度化。 流动对象的选择应该坚持“择优”原则，将优质教师、骨干教师作为流动对象。流动比例应根据区域内专任教师数量和校际教师配备差异的实际情况来确定，每年骨干教师流动比例以20％为宜。流动类型应以柔性流动为主，刚性流动为辅。流动期限的确定，应依据中小学课程及其学段划分与中小学教师聘期等因素进行合理确定，以2-3年为宜。流动范围应以区域内教师流动为主，跨区域流动为辅。理想的教师流动方式应该是：城市学校学区内优质学校、薄弱学校之间教师流动，农村学校学区内优质学校、薄弱学校之间教师流动，跨学区优质学校、薄弱学校之间教师流动，城市学校、农村学校之间教师流动。 3.规范运作模式 对各级教育行政部门、学校与教师在教师流动制度中各自的权利、责任和义务以及它们之间的关系作出合理的界定，使之各司其职，各尽其责。 国家教育行政部门应尽快修改《教师法》、中小学教师职称评审等法规，制定促进教师合理流动的政策、法规，强调教师流动的义务性。省(自治区、直辖市)教育行政部门出台本省(自治区、直辖市)统一的教师流动制度，负责全省(自治区、直辖市)教师流动的统筹协调和规划引导工作。市(州)、县(市、区)教育行政部门负责辖区内的教师流动的计划安排和组织实施工作，发布教师流动实施方案与实施细则。各义务教育学校负责做好流动人员的选派接收和管理服务工作。 4.强化保障措施 在薪酬待遇、职务(职称)晋升、聘用考核、评优评先、编制核定、岗位设置等方面实行一系列优惠政策，采取“吸引”和“引导”而非“规定”和“命令”的方式，推动城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校支教、农村学校与薄弱学校教师到城市学校与优质学校进修。 在薪酬待遇上，建立城市—农村—边远、贫困地区三级阶梯教师工资制度、农村学校与薄弱学校教师特殊津贴制度，大幅度提高农村、边远、贫困地区中小学教师的工资待遇。在职务(职称)晋升上，将城市学校与优质学校教师到农村学校与薄弱学校支教、农村学校与薄弱学校教师到城市学校与优质学校进修作为晋升高级教师职称的必备条件。在聘用考核上，优先聘用具有到农村学校与薄弱学校支教、到城市学校与优质学校进修经历的教师。在评优评先上，把教师到农村学校与薄弱学校的支教、到城市学校与优质学校进修的经历和业绩作为优先考虑的依据。在编制核定上，变城乡倒挂的不合理的教师编制标准为向农村学校、薄弱学校倾斜的编制标准。在岗位设置上，实行城市学校、优质学校与农村学校、薄弱学校统一的岗位结构比例。 5.重建理论基础 任何一项关涉人的制度改革都是以某种“人性假设”为前提的。在现阶段，中小学教师地位不高的现实使我们更倾向于把他们视为以“经济人”为主的“复杂人”。因此，要使教师自愿地流向经济欠发达地区学校、农村学校与薄弱学校，必须充分尊重“经济人”的人性假设与市场的无形力量，拉动以利益驱动为主包括专业驱动、行政驱动在内的三方面的驱动力，只有当这三个“驱动力”并驾齐驱，实现了教师个体利益最大化时，教师的流动才能成为一种自愿、自主的有效行为，依赖行政驱动的教师流动制度，必须而且也只有在遵循市场法则的基础上才能发挥最大的政策效能。因此，重建我国中小学教师流动制度的理论基础势在必行。 注释： ①资料主要来源：各地推进城镇教师支援农村教育经验摘编[N].中国教育报，2007-07-17(03)；邬跃，赵建军.我国中小学教师交流情况概览[J].中国教工，2011,(10):6-8；31省(自治区、直辖市)印发的有关支教政策。