公共产品、公共利益及其不确定性，本文主要内容关键词为：公共利益论文,不确定性论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
由十届全国人大第五次会议通过，将自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法），被公认为是我国社会主义法律体系中的一部基本法律。这部关于动产、不动产的归属和利用的法律，为界定和调节个人利益与公共利益、个人利益之间的矛盾关系提供了基本的法律依据。而个人利益与公共利益之间的关系，则是现代市场经济的错综复杂的利益关系中最基本、最重要的利益关系。
物权法规定：“物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权（第二条第二款）”；“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯（第四条）”；但是，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产（第四十二条）。”因此，同任何权力一样，物权也是相对的，具体表现为，相对于公共利益，由法律强行规定的物权的排他性始终处于从属或次要的位置。公共利益是消解物权的排他性的基本依据。
不过，物权法并没有对公共利益的基本内涵予以明确的界定。学界提出“公共利益”需要界定的问题，但在认识和界定公共利益的内涵上存在分歧。归纳起来，以下几种观点有代表性①：1.多数人的利益通常是公共利益，或者多数人的利益符合一定条件就很容易转化成公共利益，这个利益一定是长久性、稳定性、显性的，是共荣共损的、连接性的利益。并且公共利益往往倾向于非经济利益，比如城市的发展、城市的规划；2.公共利益中包含商业目的。世界各国的发展都不再仅仅把铁路、公园、学校看作是纯粹的公共利益，还有一些其他的商业目标，包括地方政府为了本地发展所做的规划建设（包括拆迁）都可以被看作是公共利益。美国辉瑞案例、帝国大厦拆迁案说明，商业利益与公共利益并不是截然对立的；3.应当以获取土地的方式或用途界定某个项目究竟是公共利益开发还是商业利益开发。以划拨方式获得土地的建设项目或者符合用途的应该更靠近公共利益。否则，就应该是商业行为；4.法学上的“公共利益”是个不确定的概念，其界定应由法官决定，通过法官在个案上的创造性的裁判赋予公共利益基本的判断标准，即把公共利益具体化。或者引入程序正义的理念，依靠程序解决实体解决不了的问题，大家讨论形成合议，多数人的意见就是真理，少数人的意见只能被界定为和正确答案相反的意见和观点，少数人的利益只能在多数人的意见得到尊重的基础上才能受到兼顾。
在经济学领域内，关于公共利益及其与个人利益的关系，最具代表性并为人们熟知的学说有以下三种：1.斯密的“个人利益说”。斯密认为，在经济活动中，人们追求的是个人利益，“他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。……他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”② 虽然没有明确地界定“公共利益”，但斯密以“论君主或国家的费用”为题，列举和阐述了公共利益的基本构成，如国防费用、司法经费、公共工程和公共机关的费用（包括教育设施），等等。有意思的是，斯密还从空间的视角提到“公共利益”界定中的矛盾问题。“凡利在一地一州的地方费用或州区费用（例如为特定城市或特定地区支出的警察费），当由地方收入或州区收入开支，而不应该由社会一般收入开支。为了社会局部的利益，而增加社会全体的负担，那是不大正当的”③；2.传统社会主义政治经济学的“三者利益一致说”。“整体利益（社会利益、国家利益）、局部利益（集体利益、企业利益）、个体利益（个人利益、职工利益）之间的一致性”，是传统的社会主义政治经济学的一个基本假定。社会主义社会的利益差别和矛盾是以整体、局部、个体之间根本利益一致为基础的。在此基础上，“三者利益”应该同时兼顾的基本原则，具体化为局部利益服从整体利益，个人利益服从社会利益和集体利益，而国家和集体在保证社会利益和集体利益的前提下，关心和增进个人利益；3.阿罗的“不可能性定理”。阿罗定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而不存在一种社会选择机制，既能满足社会每个人都认可的一组合理条件，又能适合任意的一组个人准则④。公共选择理论认为，由于存在着将个人偏好或利益加总为集体的偏好或利益的内在困难，在一定的社会状况下，不可能从个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，因而公共利益实际上并不存在。也就是说，根据公共利益进行选择的过程实际上并不存在，存在的仅仅是各种特殊利益之间的“缔约”过程。
正如人们普遍认识的那样，已经颁布、即将施行的物权法的重大现实意义，主要在于保护公民的私有财产不受侵犯，并为公权力与私权力的划分提供了基本的法律依据。与此同时，界定公共利益的理论意义和现实意义也随之凸显出来。什么是公共利益？如何理解公共利益的不确定性？公共利益在具体化的过程中会发生什么变化？这些问题直接关系到物权的排他性的稳定程度及其对个人自由的限制问题。本文以产品的需求或消费的社会方式为依据，从公共产品及其转化形式的角度讨论公共利益的界定及其相关问题。
二
以需求或消费的社会方式为依据，各种产品可划分为公共产品、私人产品与准公共产品等三种类型。经济学通常将公共产品定义为每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。而私人产品指的则是一个人对这种产品消费后，其他人便不能再次消费的产品。非排他性、非竞争性是公共产品需求或消费的基本特征。与公共产品的特征相对应，私人产品具有排他性、竞争性的性质。
一般认为，公共产品的非排他性、非竞争性，是基于以下两个基本因素共同作用的结果：一是社会全体成员的共同需要。例如，一国的国防、社会的公共安全、社会重大疾病疫情的防范与控制等等，均直接关系到社会每个成员的根本利益。此类产品的公益性质和公益目标直接、明了，社会的每个成员都可以消费此类产品，从这类产品中获益；二是存在着“排他”的技术性难题——或者是不能将某些特定的个体排除在此类产品的消费之外，或者用于排他的成本远远大于排他带来的收益，比如市区道路、市政照明设施等。由此，公共产品又可以被表述为不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品。无偿消费是公共产品非排他性、非竞争性的具体实现形式。
与公共产品不同，私人产品的排他性、竞争性，首先在于此类产品是满足社会个体成员各自不同的消费偏好和需求，因而与社会成员的个人利益直接相关。其次，没有“排他”的技术性难题，不仅可以将某些个体排除在此类产品的消费之外，而且因排他而带来的收益会大于用于排他的成本。因此，有偿消费、自主选择，是私人产品排他性、竞争性的具体实现形式。
产品的公益性质的强度，取决于产品消费的利益目标与排他的技术性难题之间的耦合程度。假如某种产品的消费属于或接近于公益目标或公益性质，排他的技术性因素的作用就是至关重要的。某种产品的排他的技术性难度越大，该产品的公益性质就越强。当某种产品的公益性质达到极致即成为纯粹的公共产品时，只有采取、也只有通过免费消费的方式，才能实现该种产品的消费。由此看来，社会的公益目标和产品排他的技术性难度，基本可以被视为决定公共产品具有非排他性、非竞争性的主要因素。
但是，产品的公益性质与排他技术不可行之间呈完全耦合状态的情况并不普遍。在现实的产品世界中，属于纯粹的公共产品形态的，其实是一个很小的种类⑤。人们经常面对的，是一种处于公共产品与私人产品之间、属于中间形态的产品——准公共产品。在理论界，人们通常把准公共产品看作兼具部分公共产品和部分私人产品性质的产品：较之公共产品，它具有部分的排他性和竞争性；较之私人产品，它具有部分非排他性和非竞争性。准公共产品之所以存在，简言之，是因为决定产品公益性质的两个因素没有达到完全耦合的程度，或者两个因素各自作用的方向是相悖的：产品消费属于公益性质或越来越接近于社会的公益目标，而产品消费的排他性技术则简便易行，排他的成本日益降低。
从动态的角度看，公共产品与准公共产品之间的界限，具有较大的不确定性。在某种情况下，两者之间会发生逆向性的转化。比如，即使是在产品排他技术较为简单且成本低廉的条件下，社会或政府也会依据公益目标的要求，消除准公共产品甚至私人产品的排他性，使其转变为公共产品，供社会每个成员免费消费。义务教育是一个典型的例子。随着经济发展和社会文明水平的提高，我国政府除了不断地延展义务教育的阶段（由小学延展至初中），“十一五”期间，还在农村地区实施免费教育政策，使义务教育由原来的准公共产品转变为公共产品⑥。也有相反的情况。原来一些作为公共产品使用的基础设施比如道路、桥梁等，现在成了准公共产品。某类如拥有轿车的消费者必须支付一定的费用，才能使用或通过。
为什么公共产品与准公共产品之间会发生逆向性转化？一个可以予以解释的因素是产品排他技术的发展。随着科学技术的不断进步，用于产品消费排他的技术方式和种类越来越多，变得日益可行。当排他的技术由不可行变为可行时，原来的一些纯粹的公共产品，现在则转变为准公共产品。从这个角度看，一些诸如市政照明设施、市区内的道路等公共产品，其非排他性、非竞争性及其无偿消费的特征之所以能够稳定持续，更多的是以排他的技术性难度为条件的。
不过，决定公共产品向准公共产品转化的更具实质性的因素是效率原则。稀缺是物品排他性的自然基础，排他性是物品稀缺性的社会条件。任何物品，只要是排他的，就具备稀缺性。而稀缺性、排他性则是竞争性得以产生和保持的基本条件。当某种物品稀缺时，是否排他，直接决定了个人获取该种物品的方式及其消费量：如果该物品是排他的，一个人希望或能够获取的消费量取决于他的支付能力及其愿意支付的价格；如果该物品是非排他的，情况可能极其复杂。在没有外部力量的干预下，“拥挤”⑦ 是一种最为常见的行为和状况。
在理论意义上，“拥挤”与竞争并不是完全可以相互替代的概念。广义上的竞争，“是个人（或集团或国家）间的角逐；凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时，就会有竞争。”⑧ 从这个角度看，拥挤被包括在竞争中，是广义竞争的一种行为和状态。狭义的、经济学意义上的竞争，指的是市场上供求双方内部及其相互之间以价格为主要手段展开利益角逐的行为和状态，与拥挤是两个完全不同的概念。拥挤是一种非市场竞争行为，会导致效率的损失。而竞争是市场行为，是提升效率的一个基本手段。因此，实现公共产品向准公共产品的转化，其实就是从效率原则出发，在排他性技术可行的条件下，赋予稀缺性的公共产品某种程度的排他性，以竞争的方式消除因“拥挤”带来的效率损失。
从产品需求或消费的角度看，公共产品与准公共产品、私人产品的全部区别，首先在于前者是免费消费，后者是有偿消费。免费消费既是排除市场机制对此类产品配置或调节作用的结果，也是确保该类产品消费的公益性质和公平性的前提。其次是消费者的自主选择权。免费消费在保证每个社会成员公平消费的同时，也排除了消费者个人的自主选择权。而有偿消费则意味着消费者拥有对准公共产品和私人产品消费的自主选择权，因而不能排除市场机制对准公共产品和私人产品具有的基本的配置作用。不同的是，较之私人产品，准公共产品的消费目标属于或接近于公益目标，在准公共产品的消费受市场调节的同时，需要社会的伦理准则予以衡量以及社会或政府的介入和校正。
三
基于公共产品的基本特征，在理论上，公共利益首先可以被界定为：由全社会每个成员以无偿方式共同分享的各类公共产品和公共服务的总和，诸如国防、外交、公共安全、社会重大疾病疫情的防范与控制、重大灾害的治理与救助，等等。
上述的“公共利益”的理论内涵具有客观实在性和确定性。实际上，“公共利益”的客观实在性直接源自于公共产品存在的现实。国家的安全、社会公共生活秩序的稳定和健全、重大疾病疫情的防范与控制、重大灾害的治理等，均直接关系到每个社会成员的根本利益。在日常生活中，因为是无偿消费，人们往往会忽视公共产品的存在及其作用。只是在发生公共产品缺损的条件下比如国家的安全或人们的生命财产受到威胁或侵害，市区的某个公共设施失效比如某条道路的路灯不亮时，人们才会切身感受到它的存在和作用。不过，“公共利益”的这个理论界定的具体指称，实际上只是国家政权组织基本职能的一部分。因而，在“公共利益”的内涵获得了确定性的同时，由其确定性而产生的界定边界过于狭窄的问题，也十分明显。
如上所述，纯粹的公共产品其实是一个很小的种类。现实中，在很大程度上，准公共产品才是公共利益的主体构成。这是因为，一方面，随着人类社会的不断发展，社会的理性水平愈来愈高，以公平为核心的社会伦理准则的约束力逐步增强，公共利益的边界逐步扩展。政府除了要为每个社会成员提供基本的安全与秩序保障，预防或减轻各种意外风险的侵袭和损害，维护社会的正常运行，还要为社会每个成员的全面发展提供更多的支持和服务，包括福利的增进，生活满意度的提升，个人发展、选择能力的培养，以及对人所赖以生存和发展的外部生态环境的治理与保护等等。另一方面，在市场经济体制下，政府的能力是有限的。首先，政府的财力是有限的。社会公共理性具有无限性的特征，随着社会经济发展水平的持续提高，公共利益边界呈现不断扩展和延伸的基本趋势。在既定的条件下，政府的财力难以支撑公共利益边界的扩展和延伸。其次，政府调节或配置的能力是有限的。相对于不断增长的需求，一些具有稀缺性的产品，不会因为采取了公共产品的形式其稀缺性就会消失。对于这类产品需求或消费的调节，政府的行政配置方式往往作用有限甚至适得其反：或者因“拥挤”而导致效率损失即所谓“公地悲剧”；或者产生“X—非效率”。因此，即使政府财力允许，社会也会为支撑和保障此类公共产品的供给承担高昂的成本，最终会因效率的损失而导致供给难以维继或者社会公共利益水平的持续降低。由此可见，在公共利益的构成及其边界问题上，体现社会公共理性的公平原则与效率原则的作用力并不一致，有时甚至呈相反态势。两者之间形成的张力，是越来越多的公共产品采取准公共产品形式、并且准公共产品成为社会公共利益构成主体的根本原因。
依据以上分析，公共利益可以被界定为：由全社会成员以无偿和有偿方式消费的公共产品（包括公共服务）与准公共产品之总和。相比上述的理论界定，这个定义排除了界定边界过于狭窄的缺陷，然而其不确定性问题却凸显出来。
“公共利益”的不确定性，首先源自准公共产品的性质上：第一，“公益目标”或“公益性质”的界定。准公共产品与自然垄断产品是两种不同标准划分的结果。按照本文的理解，在消费上属于公益性质或越来越接近于社会公益目标的产品，属于准公共产品。但是，“公益目标”或“公益性质”本身是个宽泛的概念，无论其内涵还是边界，均具有较大的不确定性。在严格的意义上，“公益目标”或“公益性质”不是经济学概念，而是一个现代社会不可回避并与社会所有成员相关的伦理学范畴。经济学从不否认社会“公益目标”或“公益性质”的存在及其具有的实际作用。在更多的场合，“外在性”或许是“公益目标”或“公益性质”更具经济学意义、更为具体的替代性概念⑨；第二，产品消费性质的判断。一切产品的消费，归根结底，与社会的公益目标或公益性质都有着直接或间接、正向或负向的链接关系⑩。究竟哪些产品属于或越来越接近公益目标或公益性质，哪些产品越来越属于私人目标或具有私人性质，是一个众说纷纭、难成共识的问题；第三，准公共产品的双重性质。当某种公共产品采取准公共产品的形式时，市场机制也随之对该产品的供给、需求及其消费诸环节产生基本的配置作用。因而，在抑制“公地悲剧”现象的同时，效率原则具备了双重的表现形式，既表现为该产品的持续供给和有效使用，也具体化为该产品供给主体的经济效率，公共利益与商业利益相互交织。比如，在“谁投资谁受益”的原则下，我国的民营资本开始进入诸如桥梁、道路等公共产品领域，一些公共基础设施转变为准公共产品形式，社会的公共利益水平因此类产品供给的扩大而得以提升，民营资本获得了更大的活动空间和盈利机会。然而，公共利益与商业利益并不仅仅是并行不悖、水涨船高的正向关系。在一定的条件下，商业利益会被裹挟在公共利益中并挤占或损害公共利益。
其次，利益主体多元化是公共利益不确定性的现实社会基础。在市场经济条件下，利益多元化、集团化，利益关系复杂化，是一个基本的社会现实。从供给的角度看，政府是公共利益的主要供给者和维护者。由于公共产品和准公共产品的供给与生产具有可分离性，供给主体与生产主体并不是完全一致的。供给主体既可以直接生产并提供产品，也可以采用招标、采购、出资等方式把项目或产品的生产交由其他主体完成，实行一种政府提供、私人生产的供给方式。如果供给主体与生产主体相分离，公共利益的链条则相应地延伸，链条中的各个环节成为其他主体利益与公共利益的链接点。公共利益与包括集团利益在内的其他主体利益的界限被模糊化，由此产生公共利益界定的不确定性。在准公共产品的供给与维持方面，公共利益与包括集团利益在内的其他主体经济利益被模糊化的现象更为充分、明显。
问题在于，作为公共利益的最大代表，政府本身具有行政层级的区别。不同行政层级的政府是其行政辖区内社会公共利益的主要供给者和维护者，由此，公共利益也随之有了空间或区域上区别。不同行政层级上或同一行政层级、不同区域的公共利益，既具有一致性也存在差异性。比较而言，它们之间的一致性往往被忽视，差异性则因容易产生利益摩擦而被人们所关注。这种差异性会直接引致公共利益的不确定性，主要表现为对不同层级、不同区域公共利益的确认和取舍上。下级服从上级，局部服从整体，是纵向行政隶属体制的基本规则。于是一个极易发生的现象是，某一行政层级上的公共利益，在上一级行政层级看来，可能就不属于或者是可以被舍弃的公共利益。同样的，在同一层级的不同区域之间，彼区域的公共利益，往往并不被此区域视作公共利益。现实中常常发生的上游区域污染、“祸害”下游区域的外部性问题，就是典型的例证。
进一步看，作为公共利益最主要的代表，政府也是理性经济人，具有追求自身利益的动机。公共选择理论的个人理性行为假设曾经受到指责。在布坎南对这些指责的反驳中，最具代表性的两个论点是：（1）个人理性行为假设是基于现实考虑。现实政治活动中的利己主义动机、经济利益动机越来越明显，没有理由断定同一个当事人在市场经济活动中追求个人利益而一旦转向政治活动后就不再如此；（2）基于方法论上的一致性。如果假定人们的利己主义在任何环境中都是一致的，那么人们行为的不一致，就不是个人动机的不同，而是不同的外部环境和外部约束的结构性差异所致(11)。公共选择理论认为，在公共选择活动中，个人同样是追求其自身利益的最大化，包括效用、财富、社会地位、名誉等。每个人都面临着一个不同的效用函数，并依据个人偏好作出评价和最终选择。
供给和维护社会的公共利益，既是政府的基本职责，也是政府最大化的自身利益。在人们的常识中，政府利益就是公共利益，除此之外，政府不会、也不可能有“异质化”的即与社会公共利益并不一致的自身利益。因此，人们有理由认为，即使利己主义动机的假设能够成立，官员的个人行为受个人自利动机驱使，其自利动机也不可能转化为现实的理性行为，尤其是在行政体制中权力、纪律惩处等强制性因素的约束和利他主义的熏陶下，官员个人的自利行为失去了存在的空间，官员的个人偏好只能服从公共利益，就像正常情况下，火车只能在铁轨上而不能在铁轨之外运行一样。既然以社会公共利益为己任，政府官员个人的理性行为就不具有现实性，也就没有一个独立于社会公共利益之外或者与公共利益并存的政府利益。
实际上，正是公共利益的不确定性，成为政府官员的自利动机转变为理性行为、政府利益可能背离社会公共利益的现实基础。从本文的视角看，所谓公共利益的不确定性，包括两个层次的内涵：其一，构成及其相互之间排列组合的不确定性。由公共产品（包括公共服务）与准公共产品构成的公共利益，通常被划分为增长、效率、稳定和公平等四大类别，也可以将其归之为政府的基本责任和发展责任两个部分。不言而喻，这些构成部分之间具有相互矛盾关系的一面，因而，在既定的条件下，依据不同的效用函数和个人偏好对利益目标所做的评价和排列组合，可能直接决定或影响社会公共利益的水平。比如，抑制和减少负外部性既是政府的基本职责，也是实现稳定和公平的基本要求。但是，在强烈的政绩意识的支配下，一些地方政府全然不顾本区域或相邻区域的公共利益，纵容甚至与一些耗能高、污染严重的企业合谋，以GDP的增长为唯一发展目标，肆意破坏环境和资源，直接损害社会的公共利益；其二，利益边界的不确定性。如上所述，所谓利益边界的不确定性，指的是由准公共产品供给与消费方式决定的、公共利益与其他主体经济利益之间界限的模糊化。由于准公共产品的供给与消费既受市场调节，也需要社会的伦理准则予以衡量和校正，因此，按照社会的伦理准则，政府及其职能部门需要在市场准入、行业标准、价格水平等方面，对准公共产品的供给与消费实行规制或调节，实现既定条件下社会公共利益的最大化。一方面，政府及其职能部门的介入方式、手段、力度，对公共利益和商业利益均有着直接的益损关系。另一方面，利益边界的不确定性为政府官员的自利动机转变为理性行为提供了正当的理由和现实的空间。
由公共利益的不确定性导致的结果并不完全相同：前一个层次的不确定性容易引致公共利益向政府利益的转变；后一个层次的不确定性导致公共利益直接变异为集团利益。基于公共利益不确定性和政府理性行为的基本假设，本文提出关于公共利益的一个基本命题：若公共利益是确定的，政府利益与公共利益高度一致；若公共利益是不确定的，政府就不是公共利益的最终裁决人。
四
“逆寻租”是社会公共利益变异为政府利益、集团利益的主要现实表现。所谓寻租，简言之，就是经济主体尤其是利益集团通过各种合法或非法努力，如游说与行贿等，促使政府帮助建立自己的垄断地位，以获取高额垄断利润的活动(12)。逆寻租则与“寻租”的流程相反，指的是政府的某些部门，以维护社会公共利益的名义，凭借行政权力，运用行政手段获取部门或集团的经济利益的活动。逆寻租其实就是“以权换钱”，即公共权力部门化、公共利益集团化或个人化。通过改变规则或者制定管理条例，或者与企业合谋，化“大”为“小”、化公共利益为部门利益或集团利益(13)。寻租与逆寻租，是权贵资本主义的基本特征。
值得注意的是，逆寻租不仅没有因社会反腐力度的加大而得到根本性的遏制，而且存在“泛化”或“随机性”的现象：任一部门，只要其具备制定规则的行政权力或管理权限，就有可能产生逆寻租现象；一旦上级政府放弃高压态势，逆寻租就有可能反弹或花样翻新再次出现(14)。
公共利益的变异过程具有隐蔽性，具体表现为政府利益或集团利益隐含在公共利益中或与其并存，在理论上具有一定程度的“合理性”。这种合理性是通过以下的理论逻辑予以体现的：社会公共利益的扩展，最终取决于经济发展的速度和水平。加快经济发展是提高社会公共利益水平的根本途径；GDP体现经济总量规模的大小和发展速度的高低，政府的根本任务是发展经济，即运用各种行之有效的方式，实现GDP的大幅度增长。其中，扩大投资规模包括出让土地、引进资本、经营城市并进行大规模的旧城改造等，是推动GDP增长的主要途径；在此过程中，居民若以污染环境、破坏环境资源的名义，或者以补偿不足的理由与政府“讨价还价”或“漫天要价”，抵制搬迁或拆迁，阻止或反对新项目上马，实际上就是将个人利益置于公共利益之上，阻挡城市改造。这种破坏经济发展、损害公共利益的行为，不仅要被制止，甚至要严厉惩处其中的一些情节严重者。
除了将经济发展简单地归结为GDP规模的扩大外，上述的理论逻辑似乎没有不能成立的理由。因此，在处理公共利益与个人利益的矛盾关系中，政府处于强势地位，不仅在于它是社会的管理者，拥有天然大于个人的权力和手段，更重要的是，它是公共利益的主要代表，对集体或个人的土地、财物征用或征收的行为具有“天然的合理性”，即个人利益必须服从公共利益，个人利益的损失实际上是实现公共利益必须付出的社会成本。
其实，政府利益或集团利益就隐含在这种“天然的合理性”中。经营城市、进行大规模旧城改造或出让土地，正是地方政府的理性行为之一。此举可以获取多重效应：实现投资拉动经济增长的目标；重新塑造城市形象以引进更多的外部资本；地方政府可以获取更多的财政收入；政府官员因政绩显著获得晋升、提拔的条件与机会等等。这是近几年来全国范围内各级地方政府热衷于旧城改造的主要原因。地方政府的这一理性行为之所以能够获得多重效应，这种被称之为“公共产品低成本扩张”的粗放型经济增长方式之所以能够持续进行，基本上是以居民的个人利益得不到公平补偿而受侵害、环境被污染、资源高耗费为前提条件。换个角度看，一些地方政府的此类急功近利的行为，已经背离了以人为本、实现经济社会可持续发展的基本目标和原则。自上世纪末以来，不断出现的诸如铁本事件(15)、嘉禾事件等强行征收、征用、拆迁等恶劣案例，则是这一理性行为的直接后果。除了阻碍经济增长方式由粗放向集约的转变外，更是严重影响政府形象，恶化干群关系，引发社会矛盾和问题，破坏社会的稳定与和谐。
治理由不确定性引致的公共利益的变异，是一个复杂的社会性问题。迄今为止，人类社会尚不能从根本上消除这一问题。在治理方面，由不同制度安排构成的不同的外部环境和外部约束，确实具有结构性差异以及效率高低的区别。
本文将治理公共利益变异问题的方式区分为事前、事中、事后三种类型。就实现公共利益过程中必须征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其不动产的问题而言，所谓事前治理，简言之，就是要设立一套能够约束公权力随意征收征用土地及其他不动产行为的程序机制；事中治理的核心是实行事先补偿和公平补偿的原则(16)；事后治理，指的是上级政府乃至中央政府对地方政府征收行为的纠正、因征收引发重大问题或后果的处理。比较而言，事后治理的成本最大(17)，因而效率也最低。
事前治理是解决公共利益变异问题的最有效的方式，其难度也最大，是一项系统性工程。在现行体制下，以下三个方面是必须的：
1.坚持以人为本、实现经济社会的可持续发展，牢固树立“和谐社会”的执政理念，用科学发展观矫正和清理各级地方政府在经济发展问题上的认识误区和模糊理念，加强对政府官员的利他主义教育，是一项需要长期坚持的思想建设工程；
2.转变政府职能，加快建设有限政府、法治政府的步伐。“除了把以公共利益为由行使公权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督视野中，更需要加强对于这一公权力行使过程的违宪审查、司法审查、上级监督、专门监督等国家权力性监督，这是‘以权力监督权力’的机制和判断标准。实践证明，通过司法审查来监督和判断行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求，就是一种有效的监督制约机制(18)”；
3.扩大和提高约束公权力随意性征收征用行为的程序或机制的公开性与透明度。从本文的视角看，地方政府的政策，实际上就是在权力因素的制约下，政府官员个人的偏好与选择最终转化的一组复合的总体过程的结果。每项政策的实施及其实际绩效，在很大程度上，取决于权力因素及其强制性作用与各个官员个人偏好与选择的复合过程本身的反作用之间的博弈及其均衡，也就是所谓的“上有政策、下有对策。”一项利国利民的好政策，经过地方政府之间的博弈，其实际绩效与预期目标往往存在着较大的差距。扩大公开性、提高透明度，是破解这一难题的有效方法之一。因此，关于城市发展规划、重大项目尤其是对环境资源产生重要影响的项目投资等，有必要让区域居民参与其中。对于面广量大的征收征用，特别是商业性开发的征收征用，要依法保证被征用征收入的知情权、听证权、陈述权、申辩权，必要时，甚至不排除他们用投票表决的方式，决定征收征用的必要性、补偿的公平性等问题。
注释：
① 参见：《物权视界下的拆迁热点》，《光明日报》2007年4月16日。
② 亚当·斯密著：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷）第27页，商务印书馆1997版。
③ 亚当·斯密著：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷）第374—375页，商务印书馆1997版。
④ 参见：《新帕尔格雷夫经济学大辞典（1）》第134页，经济科学出版社1991年版。
⑤ 公共产品存在有形和无形两类形态，诸如社会公共设施等是有形产品，无形产品包括政府及其相关部门提供的服务等。
⑥ 在当今世界大多数国家，义务教育其实就是免费教育，是公共产品，不仅不收课本费、学杂费，有的还补助住宿费、午餐费，校车免费接送等。但在我国现阶段，义务教育还是有偿消费，与免费教育不同，属于准公共产品范围。
⑦ 《新帕尔格雷夫经济学大辞典（1）》第618页，经济科学出版社1996年版。
⑧ 《新帕尔格雷夫经济学大辞典（1）》第577页，经济科学出版社1996年版。
⑨ 正外部性是“公益”，负外部性是“公害”。减少“公害”也构成“公益”。参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典（3）》第1120—1121页，经济科学出版社1996年版。
⑩ 甚至有学者认为，windows就是公共产品，它给比尔·盖茨带来了无穷的财富，但也使世界进入网络时代，每个人都是受益者。参见：《物权视界下的拆迁热点》，《光明日报》2007年4月16日。
(11) 参见文建东著：《公共选择学派》第23页，武汉大学出版社1996年版。
(12) 参见文建东著：《公共选择学派》第79页，武汉大学出版社1996年版。
(13) 比如，2006年底爆发的国家药监局原局长郑筱萸贪腐案，知情人告诉记者，在药品的“地标”（地方标准）升“国标”（国家标准）的过程中，上交到省里是每个药品要交1万元，想拿到国家标准，必须上交20万～50万元不等的费用。“有钱就批得快，没有钱就等吧。不说不合格，也不说缺材料，反正就是这样耗着。”（资料来源http://www.sina.com.cn,2007年2月7日）；据媒体报道，兰州七里河区城市管理行政执法局规定，为了美化市容、照顾困难群众、保证食品质量，辖区内所有的冷饮摊点必须交纳3558元的费用，统一新配冰柜及其他设施。如果不交钱购买新的设备，执法局就要取缔摊点。据该报记者调查，收取的3558元主要包括1380元的星星牌冰柜、1535元的推车、500元的保证金和工作服及卫生用具费用。但同样的冰柜市场价格1200元，量大可以优惠到1050元，明显低于1380元的市场价格。（参见：《交钱配冰柜“统一”冷饮摊？》，《兰州晨报》2007年6月9日）；另外，笔者曾有过“高速公路不高速”的亲身感受。一段200公里的高速公路，司机战战兢兢开了3个多小时。原因是高速公路管理部门规定这一路段全程“限速60公里、超速罚款。”理由是维护公共利益即“为了您和他人的安全”。同样是媒体报道，一个贷款建设的路桥项目，收费站一年收费649万元，却只还贷31万元，预计全部还完竟然要756年，这等荒唐事就发生在河源江面收费站。人们猜测，收费站款项的去向有两种可能：一是用于“养人”，给员工发高福利。曾有媒体报道，江苏省内少数公路收费员的月收入竟高达8000元。一是一些地方政府将收费站当成取之不尽、用之不竭的自家“银行”。为此，一些地方政府坚持让收费站“超期服役”。无论何种可能，都是对社会公共利益的侵害。（资料来源：《收费站的钱都到哪里去了？》《厦门晚报》2006年2月24日）
(14) 最近，媒体集中报道中纪委等七部委联手整治各地超豪华楼堂馆所建设歪风。资料显示，自1988年6月中央发出《关于清理楼堂馆所建设项目的通知》，十九年来，全国性整治党政机关办公大楼“超豪华”行动先后经过五轮，但每一次整治过后，新一波“建设高潮”来势更为凶猛。（资料来源：http://www.soufun.com）
(15) 江苏铁本钢铁有限公司占用长江边6000多亩耕地，导致4000多名农民被迫搬迁。企业给政府的土地出让金是11.28万元／亩，而农民所获得的青苗补偿费和耕地补偿费每亩不过2万多元，还要分十多年才付清。（资料来源：《人民日报》2004年8月11日）
(16) 参见《公共利益如何准确界定》，http://zhidao.baidu.com/question/15486426.html
(17) 中共江苏常州市委书记范燕青讲，铁本事件让常州损失起码有50亿。（资料来源：《三联生活周刊》2004年第20期）
(18) 转引自《公共利益如何准确界定》，http://zhidao.baidu.com/question/15486426.html。