转制改革下公益性传媒的治理结构创新，本文主要内容关键词为：公益性论文,治理结构论文,传媒论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G211文献标识码：A文章编号：1003-8477(2006)07-0171-05
揭示制度创新的源泉、动力和过程，较为完善的理论模型是诺斯等人建立的，这就是“诺斯模型”。他在与戴维斯合著的《制度变迁和美国经济增长》一书中指出：制度首先是制度环境，即“一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治制度与法律规则”，其次是制度安排，即“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的一种安排”，前者相对稳定，可作为制度创新模型的外生变量，制度创新则主要指制度安排的变化。[1] (p379-380)诺斯指出，制度安排是有成本的，人们在不同的制度安排中做出选择，实际上是权衡各种制度安排的成本收益比，从中找出一种成本收益比最小的制度安排。因此，如何顺应制度环境的变化，选择同等收益中成本最低的传媒治理方案，就成为制度分析的重要内容。
在中国，传媒历来是党的喉舌和工具，中国的政治体制决定了中国的传媒是特殊的行业，它不是单纯追求利润最大化的企业，而是一个具有意识形态性质的事业单位，具有经济组织与公共事业双重属性。因此，我国传媒治理结构的产生和发展具有与西方国家不同的初始状态和约束条件，传媒改革可作为政治体制改革的一部分，传媒治理结构的诞生和发展必然受到客观制度环境和传统计划模式的影响和制约；同时，我国传媒治理结构改革是一场以人为设计和干预为主导的制度创新和渐变的过程，不是伴随传媒发展应运而生的自发演变。在这种情况下，传媒会遵循路径依赖的规律，在政府的主导下进行渐进式的制度变迁。因此，将传媒治理结构研究纳入规范的制度分析框架较为合适，本文试图运用制度分析的方法，在传媒转制改革的约束条件下，提出并分析传媒治理结构演进的方向与模式，使传媒在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点。
一、转制改革下传媒的制度环境创新
当前，中央对传媒的改革已经到了攻坚克难的阶段，2004年，21家试点单位根据自身特点已经进行了改革尝试。其中，4家报业集团进行事业、企业两分开试点，将主业与经营业务相分离；7家出版集团和4家报社进行从事业体制向企业体制转变的试点。
2005年新闻出版单位转制改革分两类进行：一类是推动经营性新闻出版事业单位转企改制，完善法人治理结构，建立规范的现代企业制度，有条件的要进一步加快产权制度改革，实现投资主体多元化。另一类是党报、党刊和社会公益性较强的出版社，由国家主办，实行新闻事业体制，实行宣传业务和经营业务两分开；实行企事分开后，把从事业体制中剥离出来的广告、印刷、发行、传输部分和其他产业转制为企业，面向市场，搞好经营，为壮大主业服务。[2]
转制改革的目的是重塑传媒市场主体地位，少数经营性传媒转制为企业，通过授权经营可直接成为市场主体。而对于数量众多的公益性传媒而言，① 情况就复杂得多，由于中央对公益性传媒事业体制的定位，事业单位不能接受国有资产授权经营，那么，公益性传媒如何成为市场主体？
1.产权明晰与授权经营。
产权制度是制度安排中最基本和最重要的正式约束，合理的产权制度要求：产权责任明晰化、产权主体独立化、产权结构多元化、产权运作资本化、产权交易市场化。其中首要的是产权明晰，产权明晰有两层含义：一是产权的归属关系清楚，即财产归谁所有、谁是资产的所有者或谁拥有财产的所有权；二是在财产所有权主体明确的前提下，产权实现过程中不同权利主体之间的责权利关系清楚。[3] (p7)根据科斯定理，产权的清晰界定是确保外部性问题妥善解决的关键。明晰的产权具有排他性，可以明确主体存在的利益关系，以及他们之间的权责利，从而协调各利益主体之间的关系，只有排他性才能激励产权拥有者在寻求产权带来的价值的同时承担后果。
长期以来，由于我国传媒业产权主体缺位，造成产权虚置，尽管传媒的产权主体是国家，但由于没有具体的部门管理传媒的国有资产，传媒的产权实际处于虚置状态，使得传媒难以在市场经济中发展壮大。因此，传媒改革首要是明晰传媒产权，实行国有资产授权经营。
国有资产委托代理链条可分为三个层次，第一个层次是全民作为委托人将财产委托给政府，表现为政治委托形式，与国家基本政治经济制度相关联；第二个层次是政府与国有资产经营管理机构之间的委托代理关系，表现为行政委托形式，与政府组织形式和组织制度相关联；第三个层次是国有资产经营管理机构与其投资的企业之间的委托代理关系，表现为经济委托形式，与国家经济体制改革相关联。[4]
于是就建立了这样的传媒产权委托代理关系：一是政府把传媒国有产权委托给国有资产经营管理机构，由他们负责经营，政府公共管理职能与国家所有权职能分开；二是国有资产经营管理机构享有国有资产终极所有权及其相关权利，对传媒公司按《公司法》规定，行使股东权利，实行所有权与经营权分开；三是传媒公司接受政府委托，以拥有的法人财产权为限自主经营，对外承担民事责任，成为新型的市场主体。
2.公益性传媒授权经营方式。
按《公司法》和国家资产管理有关规定，国有资产只能授权给法人企业，并进行工商登记。事业法人不能接受国有资产授权，公益性传媒作为事业法人，在法理上不可能取得国有资产的经营授权，这就增加了传媒授权经营的难度。因而公益性传媒必须成立能够按受国有资产授权的机构，接受授权。公益性传媒国有资产的授权可以采取这样三种方式：
一是成立集团有限公司。在原有事业集团的基础上成立集团有限公司，政府将经营性资产整体授权给集团有限公司，事业集团与集团有限公司“两块牌子、一套班子”，作为整体运营，资源统一配置，内部实行采编业务与经营业务分开。
二是以原事业集团为依托，组建国有资产经营管理公司。按照上述国有资产委托代理链条三层次理论，国有资产经营管理公司作为资产的管理监督机构对政府负责，履行管理职责，承担国有资产保值增值任务。并委托传媒集团下属各个经营公司履行经营职责。此模式的意义在于以资产管理公司形式解决了作为事业集团不能授权经营问题，由资产管理公司承担管理职责，但又不直接经营，委托经营公司进行资产经营。
三是在事业集团内成立集团资产管理委员会，接受政府授权管理集团内经营性资产，承担国资保值增值责任。然后通过协议合同委托控股集团公司经营。清华大学就是采取此模式，实现了事业与企业完全分开。董事长不由清华大学校长担任，而由校长助理担任。清华大学作为清华集团控股公司的出资人，控股公司包括所属清华同方等10多家上市或控股、参股公司。清华控股公司作为清华大学事业法人进行资产经营，经营收益回报作为出资人的学校。[5]
三种方式各有利弊，本文按照第一种方式定位并分析。
3.公益性传媒授权经营后的“两分开”模式。
按照第一种方式的思路，传媒集团仍为事业性质，同时成立国有独资的集团有限公司，两块牌子一套班子，接受国有资产的授权经营，明晰传媒的产权关系。在传媒集团内部，采编与经营在体制上完全分开，采编部门定性为事业性质，隶属于事业集团(也可以将采编部门单独成立事业性质的单位，隶属集团)，以行政治理为主；经营部门定性为企业性质，以公司治理为主，集团有限公司可吸引外资，成立具有独立企业法人地位的控股公司，集团确保控股地位。② 集团的经营业务并入控股公司。两分开模式如下图所示：
在“两分开”的操作上有两种方式，一是将所有报纸均纳入事业编制保持不变，二是只将主报纳入事业编制，其余子报纳入控股公司，作为企业性质的子公司来经营。以更加灵活的方式经营，使集团的报业结构进一步优化，读者覆盖面布局进一步合理，增强集团综合运营能力。如上海文广新闻传媒集团2003年初在财经频道、时尚频道和上海卫视分别组建传媒公司，三家公司为第一财经传媒有限公司、上海时尚文化传媒公司、上海东方卫视传媒有限公司。三家公司均为国有全资子公司，三家公司法人代表均为传媒集团一把手，公司有一定的经营权，公司和频道实行两块牌子一套班子，都拥有播出平台，公司运作无须再购买频道时段。[6] 本文认为，在改革的第一阶段可将主报和子报一同纳入事业编制，随着改革的深入，可逐步将子报推向资本市场以吸引外资，纳入控股公司。
二、公益性传媒治理结构的制度安排——双重逻辑下公共事业型治理模式
1.传媒治理结构的创新思路。
公司治理制度的设计必须要保证公司能够很好地履行对权益主体的说明责任。使所有企业参与者得到激励与有效的合作，并且使协调成本和形成决议的成本最小化。这样公司治理的边界将进一步扩大，形成公司治理的外边界。[7] 由于传媒的特殊性，传媒对权益主体的说明责任远远比一般公司复杂；加之传媒采编和经营两分开，造成传媒所有权、采编权、经营权的三权分离，其协调成本和决策成本远远高于一般公司；代理问题的存在、合约的不完备和信息不对称所引起的不确定性，使得传媒的代理成本与风险不可能通过合约解决；造成了传媒治理结构要比一般公司治理复杂得多。如何确保党委领导和法人治理结构的统一？如何有效地设计代理人与委托人之间的契约关系，使得代理成本与风险达到最小？如何使采编、经营两大系统既相互独立又互为联系？这些都成为传媒治理结构设计的重要考虑因素。
长期以来，中国的媒体是被动接受政府指令的行政附属物，即党和政府的喉舌，传媒治理结构一直是政府单边主导的行政性治理，具有典型的行政层级制，追求政治利益最大化，而非国有资产增值保值。传媒治理结构的权力关系是“命令—服从式”的单向关系，遵循的是“政治控制至上”的逻辑，简称“政治”逻辑，在这种逻辑下，政府委派官员管理传媒并掌握传媒的所有控制权。传媒多年的改革只是单纯地改进政府对传媒的控制和激励，而不是试图建立一个符合现实约束条件的科学的治理结构。
传媒治理结构的创新应该在“政治”逻辑和“资本”逻辑的双重主导下进行，即党委政府除了作为政治代表，追求政治利益的最大化外，还要沿着产权明晰化的道路，作为资本所有者的代表，以国有股东的身份来追求股东利益的最大化，从以往的行政型治理方式过渡到契约型治理方式。以期在党委政府与传媒之间合理配置剩余占有权和剩余控制权，既有效地调动传媒积极性完成意识形态的宣传任务，又能使国有资产保值增值。
一个有效的传媒治理结构能够达到两个目标：一是在制度约束的前提下给传媒管理者以充分的自主权，解放传媒的生产力，消除传媒现有的体制性弊端，通过市场机制加快传媒的发展壮大；二是强化党的领导，保证传媒管理者以党和国家的利益为准绳，在激励和约束机制下运用好这些自主权，使传媒在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点，从而起到部分替代政府管制的作用。
转制改革将传媒分为公益性和经营性，对意识形态控制有不同的要求。为此，笔者认为经营性传媒应采取双重逻辑下的主体加辅助治理模式(3+2模式)，主体系统由董事会、监事会、经理会(含总经理和总编辑)组成，辅助系统由党委会、编委会组成。公益性传媒则可采取双重逻辑下的公共事业型治理模式(一拖四模式)。
2.双重逻辑下公共事业型治理模式的提出。
所谓公共事业治理，就是针对公共事业组织的社会职责及组织的内外关系，通过内部治理结构设计和外部功能约束而建立的公共事业制衡机制，从而形成科学的决策机制和约束激励机制，使公共事业组织提供公共物品达到最大化，实现公共价值达到最大化。它是介于公司治理和政府治理两者之间的治理形式。
双重逻辑下的公共事业型治理模式(一拖四模式)即在政治逻辑和资本逻辑的双重影响下，将公益性传媒作为公共事业型组织来治理，“一拖四”模式实行采编经营两分开，采编部门是事业编制，实行行政式治理，经营部门是企业编制，实行公司治理。“一”是传媒集团党委会，“四”分别是编委会、控股公司董事会、控股公司监事会和控股公司经理层。其中，党委会是集团最高权力机构和决策机构，编委会、董事会、监事会和经理层都要接受党委会的领导。
在具体设置上，党委会下设社委会作为党委会的高级行政管理机构，执行党委会决议，协调集团各职能部门和相关人员。传媒集团实行党委领导下的社长负责制，党委书记兼任社长，社长是事业法人代表。集团有限公司接受传媒国有资产授权经营，与党委会“两块牌子、一套班子”，党委书记兼任集团有限公司董事长。由于党委书记、社长、集团有限公司董事长系一人兼任，因此本文将社委会、集团有限公司董事会视为与党委会一体，三会在传媒内部治理中的功能可集中归于党委会。
在采编方面，党委会下设编委会作为采编专门委员会，对传媒集团的宣传负责，主报子报实行编委会领导下的总编辑负责制，传媒集团采编部门是事业编制，以行政治理为主。
在经营方面，集团有限公司作为母公司对控股公司的国有资产授权经营，控股公司成立董事会，董事会负责集团经营性资产的经营管理工作，保证国有资产的增值保值。
在内部治理机制上通过表决程序、利益分配程序、人事任免程序等，以形成科学的激励约束机制和相互制衡机制，合理分配传媒的剩余索取权、剩余控制权、决策权、收益权和监督权，目的是协调利益相关者之间的利益和权利关系，促使他们长期合作，以保证传媒的决策效率。
“一拖四”模式的内部治理结构及权力关系如下图所示：
三、双重逻辑下公共事业型治理模式的制度分析
“一拖四”模式保持了集团的事业性质不变，坚持了党管传媒的基本出发点，并且实行了传媒国有资产的授权经营，实行了传媒采编业务、经营业务的两分离。按照转制改革事业与企业分开运作、分类管理的基本原则，“一拖四”模式既保证了传媒采编部分事业单位的独立性质，又使传媒成为市场主体落实了国有资产保值增值的责任。通过传媒内部采编和经营相对独立的运营机制，找到传媒政治责任与企业利润最大化的最佳结合点。
1.“一拖四”模式的本质：构建党委领导下的法人治理结构。
在“一拖四”模式中，党委会是传媒最高决策者，是最高权力机构，是传媒的政治核心，这个政治核心不是脱离传媒经济工作的“政治中心”，也不是独立于传媒管理体制之外的另一个“权力中心”，传媒党组织的政治核心作用有机融合、渗透在传媒的决策、监督、执行的具体实践之中，让党组织在传媒内部治理结构的规范运行中履行职责。从而使党委领导成为公益性传媒集团的突出优势，成为市场竞争中的核心竞争力。
党委领导首先体现在党委对传媒集团采编权的控制，公益型传媒首要任务是搞好宣传，“一拖四”模式通过编委会实行对采编权的控制。编委会是党委会的下属机构，党委委员兼任编委会成员，集团采编工作实行编委会领导下的总编辑负责制，集团总编辑兼任主报总编辑，集团副总编辑兼任各子报总编辑，各子报同时成立以子报总编辑为首的编委会，集团编委会和各子报编委会是领导与被领导的上下级行政关系。集团编委会对各传媒采编部门实行行政领导，具有机构设置权、干部任免权、业务指导权和收入分配权，共同组成集团党委领导下的新闻宣传组织指挥系统。
其次，党委领导体现在对传媒经营权的控制。控股公司的法人治理结构是在党委会的领导下构建的。虽然控股公司实行授权经营，拥有传媒的法人财产权，党委会不能直接插手控股公司的具体经营业务，但是由于党委会和集团有限公司是两块牌子一套班子，党委会可以行使《公司法》规定的股东会的各项权利，任命控股公司董事会成员，通过控股公司董事会控制传媒的经营权。集团社长或副社长可兼任控股公司董事长，党委成员可在控股公司董事会、监事会、经理层中交叉任职，党委会的意图完全可以在控股公司董事会上得到体现，控股公司董事会成员在董事会上应按照党委意图阐明党委的主张并实施正确决策。控股公司董事会聘任控股公司经理层，实行董事会领导下的总经理负责制。董事会和经理层行使《公司法》规定的各项权利。集团有限公司可下派监事会监督控股公司国有资产的保值增值情况。
党委领导还体现在对传媒决策权、人事权的掌控和对集团全面工作的监督上。党委会是传媒最高决策机构，集团的发展战略和总体规划由党委会制订，通过编委会、控股公司董事会贯彻到各报、各公司的具体工作中。这种决策权力的整合机制，是保证集团各单位活动协调一致、围绕整体目标开展各项活动的重要保证。“一拖四”模式把党管干部原则同董事会依法行使用人权相结合，按照党的干部路线和干部政策，对集团各级干部进行培养、考察、任用和监督。从而构建了党委领导下的法人治理结构。
2.“一拖四”模式的内涵：党委领导与法人治理结构的统一。
公益性传媒实行的是采编经营两分开，事业性质的采编和企业性质的经营在体制上容易发生冲突，两者不同的目标诉求也容易产生分歧，因而建立良好的利益协调机制是公益性传媒治理结构的首要任务，在“一拖四”模式中，社委会作为党委会常设的最高行政管理机构，起到重要的管理和协调作用，并从以下几个方面实现党委领导和法人治理结构的协调统一。
(1)采编体系的运作。在采编体系中，党报是集团的“主报”和“母报”，在集团发展中处于主导地位，发挥着重要核心作用。子报在重大新闻报道上要与主报一致，同时遵循新闻规律和市场规律，实施不同的运营管理，在市场竞争中按自身的经营策略，打造自身品牌，扩大市场份额。既要在不同的读者中培育市场，壮大不同的市场主体，又要强化主流媒体，增强核心产品的核心竞争力。主报子报之间在人员、技术、信息方面，进行资源共享。各报采编费用及收入分配由党委会统一计划，采编费用和投入由集团统一负责，集团必须把采编费用和投入作为优先等级列入年度预算，由党委会按各报的宣传效果和发行量、广告量进行分配，从而支持集团采编事业的发展。
(2)经营体系的运作。集团有限公司与控股公司的关系实质为母子公司关系即资本运营关系、投资与被投资关系。集团有限公司作为母公司，向子公司投资，成立广告、发行、印刷、物业、实业等若干全资子公司或控股子公司，获得子公司的产权或股权，依据产权或股权参与管理，行使股东权利。各子公司作为具有独立法人资格的市场主体，自主经营，自负盈亏，自我发展。并根据现代企业制度要求，建立和完善法人治理结构，依托主业、围绕主业进行生产经营，以追求最大利润，回报投资者。
控股公司的董事会是企业的决策机构，是企业国有资产的代表机构，董事长是法定代表人。董事会接受了集团的授权，集团就不能干预董事会的决策，但董事会也要尽他们的义务，必须对集团负责。
控股公司经理层独立行使经营管理权，党委会、董事会、监事会都不得直接插手经理层经营管理工作，但党委会、董事会、监事会可派人介入经营管理全过程，如派人列席经理班子会议，保证对经营管理全过程的有效监督。
(3)采编和经营的协调。主报、子报、经营公司都是集团发展产业链中的不同主体，业务分工不同，但双方在生产流程中是一种契约关系。主报、子报主要负责新闻宣传、编辑业务，进行产品、品牌的研发生产，提供产品内容服务。各经营公司主要负责进行产品的出版印刷发行和广告市场开拓等，它们之间相互依托、相互支撑、相互促进。
从采编上看，主报、子报与集团签订协议，提供广告版面的数量，以及报纸质量。集团向主报、子报提供采编经费和事业发展经费，采编经费的组成一是固定支付的部分，包括行政办公费和采编人员的工资、福利、社会保险等基本费用支出；二是浮动支付的部分，根据动态的各报广告量增减幅度和报纸质量，确定动态广告奖惩和质量奖惩经费，以保证各报对广告工作的支持。
从发行上看，采编与经营分开后，各报总编辑仍要对发行量负责。因为发行量能从一个侧面反映办报质量，报纸发行量仍要作为考核总编辑工作的一个重要指标。控股公司与集团签订协议，承包报纸的发行份数，并对集团各报的发行量、发行费率及奖罚条款做出明确规定。同时，社委会建立控股公司董事会与报纸编委会的联系协调机制，共同促进报纸发行量的提高。
从广告上看，集团党委会提出本年度集团各报广告创收计划、广告价格及相应的广告版面计划。控股公司与集团签订协议，明确广告公司完成的广告金额，以及广告价格和代理费用等。由社委会建立广告公司与各报编委会的联系协调机制，确保集团采编和广告工作的和谐统一。
综上所述，“一拖四”模式把传媒视为一个市场性契约组织，构建的是一个政府和传媒能够双向沟通的符合市场经济要求的契约型治理制度。这一模式在实践层面上有厚实的制度基础，符合治理的发展趋势，同时也遵循了传媒改革的路径依赖规律，从而发挥对政府管制部分替代的作用。
尽管转制改革为完善传媒治理结构迈出了可喜的一步，但我们也必须看到转制后建立的传媒治理结构仍有很多不足之处，如党委会权利太大，缺少监督，容易产生“内部人控制”现象；控股公司一股独大，没有实现传媒产权的多元化；“一拖四”模式还是一种行政化的模式趋向，导致外部治理虚化、内部治理弱化。
不同的制度环境演化出不同的治理结构，“任何一种现有的公司内部治理模式都不能无条件地应用于所有的公司经营环境中，也没有一种包医百病的监督机制可以单独起作用。公司内部治理结构的方式，依一个经济体中技术条件、规模经济和法律框架的差别而异，也有路径相依的由来关系。”[8] (p82)因此，治理结构内生于赖以存在的制度环境，同时也处于不断创新之中，只有当传媒制度环境的约束条件有了较大的改变，传媒治理结构制度安排的不足才能逐步消除，对于传媒而言，这是一项长期的系统工程，需要国家、传媒、社会力量的共同努力。
注释：
①本文定义的公益性传媒包含党报集团和广电集团，但本文论述是以党报集团为例，广电集团可以参照，广电集团的电视新闻频道和广播新闻频率相当于党报集团的主报，文体、娱乐、生活等频道(频率)相当于报业集团的子报，有限电视网络公司相当于党报集团的发行公司。
②2003年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》(国办发【2003】105号)两个重要文件，105号文第9条指出，“党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体经营部分剥离转制为企业，在确保国家绝对控股的前提下，允许吸收社会资本。”
标签：公司治理结构论文; 治理理论论文; 国有资产保值增值论文; 传媒产业论文; 国有资产管理论文; 利益关系论文; 董事会论文; 经济论文; 传媒集团论文; 行政部论文;