论农垦经济的制度特征与发展战略，本文主要内容关键词为：发展战略论文,特征论文,制度论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农垦经济的制度特征
中国的屯垦事业历史悠久，远在秦汉时期就有移民垦荒，客观上起到了开发边疆、扩大耕地面积、恢复和发展农业生产、调整人口分布等作用。新中国的农垦事业源于1939年的延安。当时中共中央在延安创办了光华农场，生产牛奶、蔬菜等食品，以改善军民生活。全国解放后，根据中央关于人民解放军转入生产建设的战略决策，以成建制的人民解放军官兵为骨干，在祖国边疆和亘古荒原上创建国营农场。经过儿十年的开发建设特别是改革开放十几年来的大发展，取得了很大成绩。到1996年，全国农垦系统已有独立核算企业5600多家，人口1233万，实现国内生产总值622.24亿元，其中第一产业增加值293.27亿元、第二产业增加值179.16亿元，第三产业增加值149.18亿元；实现人均国民生产总值5067元，全系统职工平均工资达到4031元。目前的农垦已成为以国有农场为主体，农、工、商综合经营的遍布全国城乡的企事业群体，是一个集发展经济、管理社区、稳定社会、保卫边疆等各项功能于身的社会经济系统。
（一）国有经济为主体，其它经济为补充的所有制结构
大约在八十年代中期，农垦经济多轮驱动的发展思路就已基本形成。各垦区在实践中通过引进外资、内外合资、合作经营等方式建立了一批“三资”企业；有的干部职工自投资金，创办个体、私营、合作、合股企业；有的垦区依靠乡村两级集体提留和已有的集体企业，创办新集体企业等等。但从总体上看，国有农场由国家投资，土地资源归国家所有，农场职工按照全民所有制企业要求进行人事、分配、就业等制度安排，投资在自筹为主的基础上（1996年全农垦系统固定资产投资总额125.13亿元，自筹资金占54.4%），国家投资也占了较大比重（1996年国家预算内资金6.98亿元），国有经济在农垦系统中占绝对主体地位没有改变。
（二）与农村社区经济组织不同的企业属性
农垦经济与社区合作经济有根本的不同。农场的经营对象以农业为主，但都是按照企业的生产方式组建的。农场有很强的组织性，其生产规模、生产力水平、商品率等各项经济指标都高于农村社区经济组织，并且以产权关系、物资供应、项目开发、技术服务、人才培养等为纽带形成了内在联系紧密的组织系统。
（三）分布呈区域性
农场创建初期，东北地区主要在黑龙江开垦大面积原始荒地，通过整治河道，排除渍水，开发低洼沼泽地，建立了粮食、大豆商品生产基地；西北地区主要在新疆开垦盐碱地，兴修水利，植树造林，改良土壤，建立了棉花、粮食商品基地；华南主要在广东，修造梯田，营造林带，建立了天然橡胶和热带作物生产基地；在京、津、沪以及其他大中城市的郊区，建立了副食品生产基地。这些农垦生产基地的国有农场，一般土地连片，有明确的边界，形成一个相对独立的经济、社会区域。分布在边疆的垦区如新疆建设兵团、内蒙古、黑龙江、云南、海南等，农场与农场之间连成一片，形成了较大范围的垦区。
（四）产业结构的综合性
农垦系统在发展农业的基础上，大力发展二三产业，形成了以农业为基础，工、商、建、运、服务业俱全的产业结构。在一些垦区，二三产业的总产值比重已超过了农业总产值，在国际、国内市场中表现出强劲的竞争力。
（五）外部经济的社会功能性
农垦许多企业不同于其它系统的企业的一个重要特点，就是在其担负生产、经营职能的同时，还承担了许多社区组织职能及一些特殊的政治任务。农场承担了公检法、文教、卫生、小城镇等几乎所有的社会建设和管理职能。特别是边疆垦区中的一些农场，由于所在地自然条件恶劣，根本不适合生产，其重要功能表现为屯垦戍边。这部分农场的经营管理就不能简单地将其推向市场，按照一般的企业管理方式进行。
二、农垦经济发展中需要解决好的几个问题
农垦经济有自身的特性，其发展必须建立在这些特点之上。在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，农垦的管理模式、农垦企业的经营机制和企业制度都需要作相应的改革，以满足发展的需要。同时，农垦作为部门经济，还必须处理好与农村经济和国民经济的关系。
（一）农垦管理体制改革问题
农垦管理体制改革是引导企业转换经营机制的基础。经过几次改革，从当前的运行情况看，农垦管理体制与其所应发挥的目标功能还表现出许多不适应。一是农垦主管部门职能不适应建立社会主义市场经济体制的要求，缺乏宏观调控能力和对外协调能力，对宏观发展战略、政策、法规的制定显得滞后和力度不够。发展社会主义市场经济，不是要否认政府的宏观调控职能，不是要放任自流，而是要求改革原有的管理模式，退出对企业的直接管理而加强对企业宏观引导，这是今后农垦管理的主要方面，也是目前农垦管理体制改革的首要目标。二是政企不分广泛存在，企业产权关系模糊，企业管理制度不规范。政企分开最根本的，是要把政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产监督管理职能与国有资产所有者职能的分开，这是农垦管理体制改革的基本方面。
（二）农垦经营机制转换与现代企业制度构建问题
农垦企业有自身特性，但同其它行业企业一样，长期的计划经济体制严重束缚了人们的思想观念，企业的经营方式与市场经济的要求极不协调。一个核心的问题，就是由于计划经济时期企业的干部职工缺乏市场经济中的竞争意识。优胜劣汰的竞争规律是市场经济的一个基本特征。通过竞争，实现生产要素的优化组合，才能实现利润最大化，最终促进社会经济的繁荣。为了增强农垦企业的竞争能力，要求转换经营机制，加强内部管理，苦练内功。企业转换经营机制，首先要改革企业的人事制度。企业人事安排要做到流动性，这是实现企业资源优化组合的前提。用人制度的流动性所包涵的应是企业领导、职工都能流动起来。领导是能者上，庸者下，真正让其实现企业家职能。一个领导能使企业兴旺发达，就是一个好领导，就是一个好企业家。不能实现企业资产增值，改善企业职工生活的，就不能坐在领导的位置上，就应该离职，甚至也可以失业。为什么企业的领导就不可以失业呢？一个企业亏损了，富余人员要减，有些工人要下岗，首先是领导下岗。人事上先打破了领导的铁椅子，才可能使企业的人事制度理顺，才能真正使企业的所有干部职工都有危机感，充分调动大家的生产积极性，为企业的发展献计献策。其次是分配制度的改革。国有企业在计划经济体制下吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。干多干少一个样，职工在收入分配上拉不开差距。今后要使职工的收入与其承担的责任紧密挂钩，按职工对企业的贡献大小做为收入分配的依据。在实践中有的企业实行厂长年薪制，是对企业收人分配制度的一个重大突破，通过试点总结，可以在国有企业中全面展开。再次是企业社会保障制度改革。企业的人事制度、分配制度变动了，企业生产经营的风险增大了。尽管市场竞争是一种有效的资源优化配置手段，但在保障社会公正等方面可能出现市场机制失灵的现象，市场竞争的结果使一些企业破产，一些职工失业。社会主义的一个本质特征是要实现全民共同富裕，不能让失业者流落街头。因此，必须加快企业社会保障制度改革，建立一套适应现代企业制度要求的社会保障制度。企业人事制度、分配制度、社会保障制度改革理顺了、完成了，企业经营机制的转换就有了保证。在此基础上，还必须有新的制度保证，这就是现代企业制度的构建问题。现代企业制度的基本特征是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，农垦企业要真正做到这一点，还有很多工作要做。首要的问题是企业的产权制度改革，主要是实现国家资产所有权与企业法人财产权的分离，明确出资人地位，解除国家对企业的无限责任，使企业真正成为拥有全部法人财产、能独立开展经营活动的市场竞争主体和法人实体。
（三）农垦经济、农村经济乃至国民经济的关系问题
这个问题的提出，主要是针对我们农垦系统理论研究与实践过程中长期的封闭性提出来的。在农垦事业的开创、建立和发展过程中，农垦自身形成了一套比较完备的组织系统。系统内除没有财政职能外，有农、工、商企业，有教学、科研、甚至公、检、卫生等行政事业单位，形成了农垦系统运行的封闭性。其实，农垦企业遍布全国各省市、自治区，其劳动生产率水平都高于农村的社区组织，农垦经济的一个重要功能就是要为农村经济的发展起带头、示范作用，但有时我们忽略了这一点。比如对农业产业化命题的理论研究。实质上，农垦系统在七十年代末就有“农工商一体化”的发展思想，而农村经济正式将“贸工农一体化”做为发展战略措施是在1992年国务院颁布在农村经济中推广“高产、优质、高效”的发展战略时提出来的。在此基础上，随着广大农村工作者对理论和实践的进一步探索，进而提出了农业产业化命题。农业产业化的核心内容，就是要解决家庭联产承包制下单家单户进人市场的高交易成本问题，解决单一农业比较利益低的问题，因而构想一种将农业产前、产中、产后紧密联结在一起的制度，或者说一种新的经营形式，希望通过“贸工农”等多种组织形式拉长农业的产业链条，实现农产品的增值。其发展的组织形式和经营目标的本质内涵与农垦经济的发展思想是一致的。但从产业化命题的提出到现在的理论研究，农垦系统都没有走到前列，这是应该值得我们深思的。
三、农垦经济发展战略的选择
农垦经济发展虽然存在着一些不利因素。但也有诸多有利条件，比如党中央、国务院对农垦经济发展的高度重视，农垦经济已有一定的生产规模，生产力水平普遍较高，农垦经济的系统性有利于深化改革措施的推行，农垦经济的产业结构优化度高于农村经济等等。只要深化改革，克服农垦经济运行中的不利因素，发挥其系统优势，充分调动广大干部职工的生产积极性，农垦经济的快速发展是完全可能的。
（一）把农垦经济的发展放到农村经济、国民经济的大系统中去运筹、规划
农垦系统必须不断地与农村经济系统、国民经济系统进行物质流、信息流的交换，才能促进自身的发展，这是由农垦经济的自身特性决定的。随着社会经济的发展，农垦系统与周围农村的互补性正在加强，很多垦区已与周围农村建立紧密的联系，国有农场尤其是在边境垦区的一些农场部已形成了区域内经济、社会、文化中心。因此，农垦企业在抓好内部管理的同时，在宏观环境上要积极争取国家政策支持。比如，在农村城市化建设中，许多垦区尤其是中西部地区的农场场部就可以做为城镇化建设的中心，以此为核心进行城镇建设，促进人、财、物集中，形成规模经济；又如，在农业产业化实践中，农垦有许多具有一定规模的农工商企业，有丰富的管理经验，以其作为改革试验的突破口，风险小，改革成本低、效益明显；因此，农垦企业应当充分发挥示范作用，积极组织企业试点、改革，探索产业化的组织形式及管理模式。再如在国家粮食储备制度中，农垦系统也可以充分发挥自己的作用。前一段时期，由美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗引发了中国粮食能否有效供给的探讨，给我们敲了警钟。据预计，到2030年，我国人口将达到16亿的峰值，而耕地等资源存量下降，给保证农产品的有效供给造成了很大压力。从目前的情况看，农垦系统以占全国不足5%的耕地面积，为国家提供了占总量十分之一的商品粮，为国家生产占全国总产量11.3%的棉花，占8.3%的糖料，占79.3%的干胶，占84.8%的剑麻，占10.9%的机制糖，占20.4%的乳制品。目前全国耕地面积以每年600万亩的速度下降，而计划每年新开垦耕地400万亩，笔者认为其中大部分耕地可从农垦系统中来，发挥农垦系统的土地资源优势。因此，我们完全可以考虑国家储备粮、储备棉由农垦系统来提供，以增强粮食、棉花等主要农产品的供给安全。可见，农垦经济如果与农村经济、国民经济的发展紧密联系起来，其发展思路就宽广了。
（二）深化改革，以改革促发展
发展是目标，改革是动力。农垦经济的发展只有按照市场经济的运作规则去不断完善管理体制才有可能。在宏观管理上，要理顺农垦局各垦区的关系。农垦局的主要职能应是：主管农垦系统的经济和社会管理工作，研究制定农垦经济与垦区社会发展战略、规划、计划、政策、法规和经济体制改革方案并组织实施，组织垦区完成国家交给的任务，制定热带、亚热带地区作物发展规划，负责农垦工作的协调、管理直属垦区和直属企事业单位，对全国农垦企业实行宏观指导。对省级垦区，主要方向是形成省级农垦集团化经营体制。省级农垦主管部门改组为集团母公司，垦区所属农场及其它直属企事业单位改组为集团成员，成为集团子公司；企业场办改组为孙公司，与上级农场形成又一层次的母子公司关系。通过集团化改革，增强农垦企业的生产经营功能，逐步弱化社会功能（但对某些具有特定意义的企业管理实行特殊政策）。对企业改革，主要是在抓好内部管理的基础上，根据各垦区实际情况，进行现代企业制度的改革试点工作，增强企业的造血功能，增强企业的市场竞争能力。
（三）优化农垦经济结构，向结构优化要效益
农垦的结构优化包括所有制结构和产业结构两个方面的内容。所有制改革属于生产关系的范畴，产业结构优化属于生产力范畴。所有制结构优化主要是在以国有经济为主导的基础上，积极发展非国有经济。国家要制定优惠政策，鼓励职工大力兴办集体企业、股份合作制企业以及个体和私营企业，自费开发荒山荒坡、沿海滩涂等可利用资源，发展自营经济和庭院经济，积极引进外资，发展“三资”企业。同时加强与其它系统的合作，把农垦经济作为一个开放系统来发展。农垦产业结构调整，按照有利于粗放经营向集约经营转变的要求，向结构优化要效益。产业结构优化应包括三个层次：第一层次是农、工、商之间的关系。在这个层面上农垦表现为第三产业发展严重滞后。今后可以通过各种形式，大力发展第三产业。第二层次是农、工、商内部结构关系。农业发展要按照“两高一优”的指导方针，树立大农业意识，处理好种植业、林业、牧业、渔业之间的关系。到2010年左右，我国经济将进入工业化的中期阶段，国民经济综合实力会有很大提高，随着居民收入水平的提高，人们的食物消费结构会发生相应的变化，对粮食的直接消费需求将呈下降趋势，而对粮食的间接消费需求增加，主要是对优质蛋白含量高、营养丰富的动物性食品需求增加引起的。今后要充分利用农垦企业的规模生产优势，大力发展畜牧业、渔业，增加畜产品、水产品的有效供给。在工业内部，结合国有资产的优化重组和技术改造，在搞好工业优势产业布局上，大力构建支柱产业。今后工业的发展项目要与农业的发展紧密联系起来，尤其应在食品加工业上多做文章。美国在八十年代最终食品约占国民生产总值的12%，其中农业比重为1.5%，在其一体化农业中，销售的食品所增加的价值比重，产前约占24%，产后约占64%，而我国的食品加工业产值仅占30%，食品加工业严重落后。农垦的许多企业以农业为基础，有一定的生产经营规模和经济实力，今后应大力发展食品加工业。在第三个层面上，是农垦种植业的结构问题。农村经济系统今后按照粮、经、饲三元结构方向调整种植业结构，逐步将口粮与饲料粮分开，这是根据畜产品的市场需求增加提出的发展战略。