关于深化国有企业改革的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,国有企业改革论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、近年来国有企业改革的进展状况及评析
以中共十四大和十四届三中全会为标志，中国国有企业改革进入了一个新的阶段，从这些年的工作来看，总的来说国有企业改革的方向、目标进一步明确，基本方针逐步确立。另一方面，过去在旧体制下掩盖着的一些深层次矛盾暴露出来。当前我国国有企业改革正处在十分关键的时刻。
（一）1996年以来国有企业改革的进展状况
1996年以来，国家先后出台了一系列新的改革措施，国有企业改革的措施，国有企业改革的力度在明显地日益加大：
1.现代企业制度试点：全面实施、多元为主
从1994年11月国务院召开全国现代企业制度试点工作会议以来，百户现代企业制度的试点工作经历了三段：一是从1994年底到1995年3 月，为试点工作的启动阶段，主要是在思想和组织方面为试点工作打基础；二是从1995年3月到10月， 为组织试点企业制订具体《实施方案》的阶段；三是1995年10月以后的试点操作的实施阶段。据有关部门统计，截止到1996年底，国务院确定的现代企业制度试点，近百户试点企业分别改制为国有独资公司、股份有限公司、有限责任公司，百户试点工作已进入全面实施阶段。各地方确定的2000余户试点企业，也已基本通过了方案制订、论证及审批，正进入全面展开阶段，试点企业新的制度的基本框架正在形成中。
值得注意的是，从1996年下半年至目前，现代企业制度出现新的动态。1995年《试点方案》制订与审批时，一个曾引起广泛争议的问题是：绝大部分企业选择的改制目标模式是国有独资公司的形式，而这种形式实在不能说是很规范的现代企业制度形式。不少人特别是学术中人因此而提出批评，对这种不太符合国际规范的现代企业制度形式在试点中竟占如此大的比例表示担忧，认为如果国有独资公司在全国全面推开，成为主流，将会大大影响现代企业制度的实践效果。已往的统计资料也表明，截止至1996年，仍有近80%的企业改制的目标模式为国有独资企业。但从1996年下半年以来，一些戏剧性的变化开始出现。据了解，截止到1997年3月，60%以上的企业已转向多元投资主体的构架形式。 这说明现代企业制度的改革在动态中已发生新的可喜的变化，展现出更好的势头。
2.“优化资本结构”试点：铺向全国、前景看好
自国务院1994年确立“优化资本结构”试点以来，这项改革越来越显示出其巨大的魅力，已成为企业改革的一个极为重要的内容。以搞活整个国有经济为目标，发挥城市的综合功能，配套改革，统筹治理，从规范破产、鼓励兼并、实施再就业工程等调节面同时努力，可以说已成为搞好国有企业改革、壮大国有经济的根本性措施。正因如此，1996年，国务院企业改革联席会议决定，将原18个“优化资本结构”城市一举扩大到50个大中城市，后又增加8个城市比照试点， 大大扩大了优化资本结构试点的范围，使试点城市的国内生产总值、国有工业销售收入、实现利税分别占到全国的41.8%、55.8%和44.2%。同时又在政策上加大力度，鼓励推进兼并破产，对国有企业兼并、破产中银行资产的损失作出新的规定，首次在呆帐、坏帐准备金中安排了200 亿元的冲销规模（1997年进一步增加到300亿元）。上述决定和政策的效果是很明显的。此外，“分离、分流”的速度大大加快。
3.抓大放小：进入运作、步伐加快
据统计，在1000户国有重点联系企业中，预算内工业企业为878 户，从数量上看仅占预算内工业企业总户数的2.82%，但资产总额，实现利税却都在70%左右，可见如能重点搞好1000户，其意义是十分重大的。在放小方面，有关部门已制定出放开放活小企业的指导性文件，从面上推动这项工作的展开；与此同时各地也加强了对小企业改革的领导，许多省市制定了地方性的国有小型企业改革的有关文件。小型企业改革的步伐正在加快，各地纷纷采取改组、联合、兼并、股份合作、出售和租赁、承包经营等灵活多样的形式，使一大批小企业的产权得到置换，经营机制得到转变，效益得到提高。
4.增资减债：任务繁重、但有进展
到1996年上半年，已有242亿元的“拨改贷”改为国家资本金， 使131个企业的资产负债率平均下降2.5个百分点，煤炭、水电、军工三个行业的“拨改贷”余额已确定一次性转为国家资本金。由中国人民银行牵头，国家经贸委等部门已选择长春等城市，拟探索运用“当期效益”的办法，进行处理不良资产的试点。
5.国有资产管理体系：积极探索、寻求突破
这方面的改革内容主要是进行国家控股公司试点，包括对大型企业授权经营，把全国性及地方性主管部门改组为国有资产经营公司。目前国务院确定的中国民航工业总公司、中国石化总公司、中国有色金属工业总公司三家控股公司试点的思路已经明确，方案已经确定，正进入实施阶段。同时，国务院确立的57家企业集团中，相继成立了财务公司，已普遍获得融资权和自营进出口权，并进行了国有资产授权经营试点。多数企业集团制定了发展战略，按照建立现代企业制度的要求，研究制定了有关方案，并采取实际行动。1997年企业集团试点已扩大至115家。上海、青岛也结合现代企业制度试点工作，作出了地区性的有益的探索。有关方面正在加紧制订规范控股公司的暂行条例，以进一步推动此项工作。
6.扭亏增盈：搞责任制、打全国牌
1996年各地区贯彻国务院关于扭亏增盈工作的指示，层层落实扭亏增盈目标责任制，扭亏增盈工作取得一定成效。扭亏增盈工作上实现了国务院提出的目标，在消化大量增支减利因素的基础上，遏制了亏损上升的势头。目前有关部门已拟订全国1997年扭亏增盈工作方案，并确定要将煤炭扭亏的经验推广至军工和纺织中去，扭亏增盈工作将在全国范围内更加深入地展开。
（二）对近年来国有企业改革的评析
笔者长期关注国有企业问题，并注重实际考察，曾于1996年8 月深入到长春、四平、吉林海河口市的17家工业企业进行实地考察，得出了一个对国有企业突出问题和状况的分析结论：“要全面看待国有企业目前的形势。一方面我们要看到国有企业面临的形势是严峻的，外有激烈的市场竞争，内有种种矛盾和问题，特别要注重“速度效益型”增长机制已经失灵这一事实，那些无视国有企业深层次的矛盾，盲目乐观的思想，对改革和发展是不利的。另一方面，我们也应注意到有一部分国有企业，特别是一些大型国有企业，已经开始从“改制”和促进发展两方面来再造新优势，并且获得初步成效，夸大或过分渲染国有企业的困难也是错误的。我们既要反对“国企必亡论”，也要反对“速胜论”。”我们对国有企业改革的基本评价是：思路已经摸清，但尚未取得实质性突破。下面作一简要分析。
中国国有企业的改革，从1979年初进行的“扩权”试点开始，迄今已将近18年。18年来，改革取得了不小成绩，在实践中也有一些进展，尤其是近年来，国有企业存在的问题逐渐摸清，思路也渐清晰，实践中国有企业改革呈现出加快的势头，特别是从1997年开始，实施破产兼并和再就业工程，国企改革孕育着突破。对国有企业改革抱悲观态度是没有根据的。
另一方面，我们也应看到，国有企业改革并未取得实质性的突破，国有企业的状况有不断恶化的趋势；对于国有企业存在的问题，应该说已经基本搞清，可是由于这样或那样的原因，许多问题仍然存在，尚未出现非常令人满意的突破，国有企业至今未能摆脱“重围”。
1.从1996年全年来看，国有企业生产经营难度加大，盈利水平低的问题尤为突出
1996年国有企业实现利润总额在上年下降2.7 %的基础上又进一步下降。据国家统计局统计，在全部企业实现利润总额中，国有企业所占比重已从1994年50.5%，1995年41.2%下降到1996年1—11月的24%， 而其他经济类型企业利润所占比重上升到40.4%，其中集体企业利润所占比重上升到35.6%，已大大超过国有企业。这样一个变化不能不引人瞩目，因为从利润指标看，国有企业建国以来首次丧失主体地位。
我们从吉林省了解到的情况与此完全相类似。1996年上半年国有工业稳定增长，但效益下滑。不少企业出现“三高一低现象”即产值高、产量高、销售收入高，但利润却很低。从全省看，1—5月，国有企业亏损额比去年同期增长40.5%，亏损面和亏损额都达到了历史最高点。预算内省直冶金、石化、机械、煤炭、轻工、食品和建材七大行业中，上半年盈亏相抵后仅石化行业盈利，其他全部都是净亏损。
2.国有企业亏损面大，对社会的安定构成巨大的潜在压力
1996年11月末，国家统计局月度统计的国有企业中亏损面为43.7%，比上年同期上升5.7个百分点。
另据我们实地调查，吉林省1996年前两季度，全省县区级以上工业企业中，停产半停产的企业占14%，其中停产企业占8.2%， 拖欠职工工资累计为4.6亿元，涉及职工28.5万人， 通化矿务局人均月生活费不到65元的困难户已达8000多户，稳定工作难度明显加大。
3.国有中小企业整体亏损，大企业向两极分化方向发展
国有大型企业尚能保持盈亏相抵后的净盈利，但正日益走向“两极化”，形成所谓“一俊遮百丑”现象，即极少数的利润大户与众多亏损大户相并存。据国家统计局对1.8万家大中型工业企业的统计， 盈利额居前10位的企业，其利润合计占到了全部盈利的52.4%，而微利和经营困难的占据了绝大多数。
4.外部挑战不断加剧，深层矛盾日益突出
从外部挑战来看：
——“短缺经济”总体上已经成为过去，“卖方市场”已转向“买方市场”，市场约束大大增强；
——居民消费正由“温饱”迈向“小康”，对消费的选择性增强，对企业的生产提出了更高的要求；
——“开放经济”所带来的国际竞争日益剧烈，实际利用外资已由1990年的103亿美元猛增到1995年的481亿美元，1996年进一步迈上新台阶，达510亿美元左右，进口总额在关税降低作用下达到更大规模， 并将进一步增大，这一切都对国有企业的竞争力提出更高要求；
——宏观改革快速推进：基础产品价格的上调，加强税收征管、“两则”的实施，信贷约束的硬化以及社会保障支出的增加等等，相应地增加了企业的支出。据笔者调查，吉林省国有企业的生产成本普遍呈不断攀升之势。特别是物化成本上升如电费、运费、原材料费用上升较多。1996年1—5月，因电费提价和增加差价电比重，全省工业生产成本增加5亿元。增加幅度大的如吉林铁合金厂，因电价上调， 使该厂平均电价比去年多支付电费7590万元，仅此一项成本的增加就使全年利润消失，上半年全厂亏损额达到4593万元。
一方面国有企业面临的外部挑战在不断加剧，另一方面经济结构失衡、企业经营机制难以适应复杂变化的外部环境等一些长期累积的深层次矛盾更加尖锐。主要体现在三个方面：一是产权关系没有理顺，表现为代表国家行使财产所有权的投资主体模糊，法人财产权缺位，经营权没有完全落实。特别是企业法人财产权缺位问题尤为突出。二是企业资产合理流动机制还未建立起来。三是目前产权运作成本过于高昂，导致企业低效运行，从而与资源优化配置相矛盾。除企业制度有缺陷外，企业的产品结构及更大范围的产业结构也存在问题，与市场需求结构相矛盾。这些问题不是现在才发生的，而是长期以来在传统体制下形成的，近年来由于国有企业改革尚未取得突破性进展，加之结构调整也比较缓慢，在市场形势发生变化的情况下，矛盾逐渐暴露出来。可以说制度性和结构性原因是国企陷于困境的深层原因所在。
5.债务负担沉重，偿债能力低下的问题更加严重
全国工业普查结果表明，1995年末，国有工业企业的资产负债率为65.81%，大大高于工业化国家的水平和国际公认的安全负债水平， 也高于私营企业（58.61%）、联营企业（64.38%）、股份制企业（55.07%）、“三资企业”（59.68%）和其他工业（59.96%）等非国有企业的负债水平。对于我国的老工业基地而言，国企的负债问题还要更为严重。 如吉林省1996 年国有企业的平均资产负债率比全国水平约高出10个百分点，一般为80%以上，有的企业负债率竟高达595%。
与债务负担上升相对应的是，国有企业的偿债能力低下。1995年国有工业流动资产周转次数仅为1.42次，比集体工业和其他经济类型工业分别低0.52次和0.21次。国有工业的资本收益率仅为3.29%，与银行活期储蓄存款的利率相近，大大低于一年期以上存款利率。在目前资金市场尚欠发达的情况下，国有工业的负债率高出工业化国家50%～60%的水平6～15个百分点，显然不良负债严重。
（三）机构改革滞后是最大障碍所在
上述五大问题是客观存在的，但为什么久拖不决呢？是什么东西障碍着问题的解决呢？我们认为：国有企业改革向深度、广度进军，之所以一些重点、难点问题难以解决，从改革的动力机制来看，主要是越来越受到相关的配套改革滞后和有关政策措施不配套等问题的严重制约，其中政企依然不分，机构改革滞后，则已经成为企业难以真正成为独立法人实体和竞争主体的最大障碍。一是政府和管理部门从自身和局部利益出发，对企业的干预太多，寻找各种冠冕堂皇的借口，维护手中的权力，对改革实际上形成阻碍；二是公有部门的投资缺乏有效的约束机制，投资失误的责任无人承担；三是地方保护主义严重，尚未形成公平合理的竞争的统一大市场。在当前重点与难点问题渐已摸清，改革思路渐已清晰的情况下，国有企业改革进展不快，重要原因就是来自其所涉及的各利益主体的阻挠。
（四）国有企业目前面临的问题
在存在有关利益主体障碍的同时，一些新的令人担忧的问题在各地显现出来，如在落实企业自主权时相应的监督和约束不能跟上，企业出现较为普遍的“内部人控制”现象（武汉的“于志安事件”是其中的典型案例），这使得现代企业制度改革面临新考验。由于缺乏有效的制约及监督制度，国有资产现在正在以各种形式流失，引发社会的不满。
国有企业改革特别是近年来现代企业制度改革的实践不能不使人们对国企改革的思路作新的反思，其得出的最重要的启示存在于两个互为联系的方面。一是落实经营自主权的改革看来并不能真正解决国有企业的问题，不仅如此，从某种程度上来说，落实完全的经营自主权实际上颇有难度，这是因为国有企业毕竟不同于非国有企业，对于非国有企业来说，国家是企业契约关系的外部因素，而对国有企业来说，国家是契约关系的内在因素，是企业的资本所有者（这一点下文将继续论述），二是在国家拥有剩余索取权的条件下对企业进行股份制改造可能因国有企业难以独立化而使提高国有资产营运效率的初衷得不到充分的实现。
最后，我们还有必要认识到，国有企业宏观环境的变化也已表明，由于速度效益型增长的弱化，一方面就微观而言必须要促使企业迅速转变经营机制，另一方面就国有企业的总体而言，必须立足于盘活现有企业的存量，努力推动存量结构的优化重组，走集约发展和规模经济的道路，形成优胜劣汰的自然调整机制，一句话即是要尽快改变整体经济结构失衡的状况。国有企业的战略性重组问题已经提到工作日程上来——这是一个不同于以往改革思路的思路，也正是本文下面着力要谈的一个问题。
二、从“三个有利于”出发，对现有的国有资本格局进行战略重组
国有企业改革发展到今天，看来确实应该打破一种幻想——认为只要改革到位，所有国有企业的问题就都能迎刃而解的幻想。前文对国有企业改革进展状况的评价告诉我们，迄今为止所设想的改革至多只能解决部分国有企业的搞活问题，而另外一部分国有企业的问题并不能靠改革来解决。按照这样一种思考，不难发现以往国有企业改革的思路存在着一个重要缺陷，即都是试图只进行修修补补，而依旧维持国有经济的既定格局，寄希望于找到一种或几种有效的国有企业的实现形式，一经“改制”，现有的国有企业就都能全部搞活，并未考虑到对国有经济进行结构性的战略调整。这样的改革思路必然导致方向不够明确，改革的余地很小，使改革所致力于达到的国有经济在资产保值增值、资源配置效率等方面的作用不可能取得明显的管理效果。今天是突破以往的改革思路，从更高的层面和更大的范围来研究整个国有经济战略重组的时候了，国有资本的战略重组问题是一个无法绕开的问题。
前边我们已经从改革的实践作出了某种判断，现在让我们再从理论上进行论证。
首先简短地来讨论一下国有经济的性质。考察国有经济的缘起与演变可知，国有经济并不是中国所特有，也不是现在所特有。追究起来，从国家产生起，它就随之而出现，并相伴而发展，其历史不仅比社会主义经济早得多，比资本主义经济也要长远得多，它已经经历的社会形态有奴隶社会、封建社会、资本主义社会，一直到我们今天的社会主义社会。国有经济存在于各种社会经济形态的事实表明它并没有固定不变的属性，其社会性质仅仅取决于它作为占有者和支配者的国家或政府的社会性质。就其自然属性而言，国有经济是社会生产力发展到一定阶段的产物，现代国有企业是社会化大生产的一种组织形式，其经营目标和职能具有公用和公益的性质，需要为整个国家、国民经济服务构成所有国家国有企业的共同特点，国有经济与非国有经济的区别其实就在于这样一个根本区别。所以在研究国有经济合理化布局时，必须考虑到其社会属性和自然属性在不同时期的不同需求——各国经济发展所处的阶段和条件不同，国有经济的存量和结构也会不同；对于同一个国家而言，当不同时期发生不同变化时，国有经济的存量和结构也会随之发生变化。
其次看看中国国有经济的缘起以及今天的家底。中国国有资本的来源有四条渠道：（1）来自于官僚资本的没收；（2）来自于对民族资本的赎买；（3）来自于对集体经济的强行“升级”、 “过渡”而又未能退回去；（4）来自于作为投资者向企业的投入。据我们了解， 截止到1995年底，全国国有资产总额72873亿元，资产负债率平均为71.03%，剔除负债，国家拥有的所有者权益即净资产为2.1万亿元。〔1〕
现在需要研究的是这2.1万亿的国有资本的配置是否合理。 “好钢”是否用到了刀刃上？过去特定的历史时期我们曾经需要大量的国有企业——可以证明不仅是经济上需要，社会政治上也都需要，所以才大规模地发展了国有企业，但今天是否情况还是如此呢？
从我们调查和掌握的情况看，我国国有资本配置在相当程度处于失衡状态，在这里我们将其归结为两个方面的布局失衡。一是有一部分国有资本分布在与国计民生关系不大的一般性产业上，二是在企业布局上失衡，一部分国有资本分布在不适宜的大量中小型企业上。据我们掌握，我国现有国有企业共有30.9 万家（不含金融业）， 其中特大型企业426家，大型企业7033家，中型企业4万余家，小型企业26.2万家；在国有资产中特大型企业资产比重占50.7%，中型企业占27.5%，小型企业占21.8%。〔2〕从生产力水平来看， 这些与国计民生关系不大的一般性产业以及大量的小企业的生产和经营并不需要采取国有经济的组织形式，同时国家也越来越没有财力向其注入所需的资本金。因此没有必要也没有可能继续维持国有资本的现有格局，必须进行战略性重组。
如何进行重组？我们认为需要确立这样两个基本点。
第一个基本点是确立国有资本在国民经济中的主导作用。所谓主导，有以下三层涵义。第一层涵义：控制。控制什么？主要是四大部门：1.自然垄断部门；2.基础产业部门；3.社会公益性部门；4.其他关系国计民生或国家安全的部门如国防工业。第二层涵义：支配。对某些重要的原材料和加工部门，国有资本要通过向大中型企业控股、参股等形式发挥支配作用。所谓“控股”，并不一定采取全资控股（100%）或绝对控股（75%）的方式，可采取优势控股（51%）以及有效控股（50%以下）的方式。第三层涵义：引导。对政府确定需要扶植的新经济增长点和高新技术产业，在一定时间内国有资本要积极主动地进入、进行引导。待成熟后，再逐步退出，然后再投入到新的经济增长点，然后再退出——再进入，这样有进有退，以发挥主导作用。以上是对主导作用的界定，从量上来考虑是否可以是这样一种格局：国有资本占社会总资本的三分之一，集体和其他非国有资本占三分之一，私人、个体及外资占三分之一。这样在整个社会资本中，公有可占到三分之二左右。
第二个基本点：在确保国有资本占主导地位的前提下，使国有资本坚决而有秩序地“退出”，我们的基本观点是：从产业领域来说，国有资本要逐步从竞争性领域撤出（但不是全部）；从企业类型来说，国有资本要逐步从中小型企业撤出，首先从微利和亏损企业撤出。对于中小型企业改革的意义，普遍的看法是：（1 ）这一改革不仅有利于搞活中小型企业本身，而且能为大中型企业改革创造条件。同时这种先易后难，从外围入手的战略安排，也符合“渐进式”改革的规律。（2 ）国有中小型企业的制度创新客观上是我国现代企业制度的重要生长点，它会“倒逼”和“示范”大中型企业。（3）国有中小型企业数量多，分布广，占全部经营性国有资产存量近一半，搞好了这部分的改革，就等于盘活了国有经营资产存量的半壁江山，这对长期困扰我们的政企不分、企业债务链等问题的解决，都将十分有利。
这里涉及我国国有企业改革的方略问题。目前采取的实际上是“双线推进”方略。“第一条线”，在不改变企业所有权的情况下，放活经营权，包括承包经营、租赁经营、委托经营、联合经营等；“第二条线”对企业的所有权进行改革，包括实行股份制、股份合作制、产权出售、合资嫁接等。目前对“第二条线”还有不同争论，我们的意见是，对于竞争性领域的国有企业，对于小型企业，“第二条线”的改革胆子可再大些，步子可再快些、力度可再强些。统计表明，改革开放十几年来，虽然非国有经济的比重迅速上升，但是公有制经济的主体地位并没有动摇；国有经济从一些生产、流通和服务领域退出，但无论从总量上还是从结构上，仍然保持在国民经济中的主导地位。1994年，国有工业企业的户数、资产总额、销售收入、实现税利总额分别占全国工业企业的17.1%、60.1%、52.1%和59.8%，国有工业加集体工业在整个工业领域中占了80%以上。在全国工业总产值的构成中，非国有工业所占比重较高的部门并不多：纺织工业和服装工业为18.08%； 建筑材料及非金属矿制品为12.32%；机械工业为9.53%，金属制品业为6.11%， 其他各种类型的加工业的产值比重大都为0.1%～0.4%之间。非国有工业主要分布在竞争性的加工工业领域，其特点是资本的有机构成低，容纳的劳动力数量大。这说明非国有经济发展的潜力还很大，国有经济调整布局的空间也很大，有必要通过战略性的调整，盘活存量，调整增量，从而不断壮大国有经济的实力，更好地发挥公有制经济的主体作用。据计算，如在今后若干年内，将部分行业约占国有资产总量30%～40%的中小企业的国有资产撤出，转移到基础设施中去，将可以解决今后10年内我国基础设施投资需求的1／3，同时国有资产的亏损面和亏损额将减少一半到2／3，我国国有资产的总体质量和效率将会得到长足的改进，可谓一举两得。
在国有资本的重组问题上，必须实事求是，解放思想。18年来，我们已经历了三次思想解放高潮：“真理标准大讨论”、“联产承包责任制”和“计划与市场关系”大讨论，每次都将我国的改革开放推向一个新的阶段。现在有必要出现一次新的思想解放高潮，将国有企业的改革推向新的阶段。
三、按照社会主义市场经济的内在要求，把国有企业塑造成真正的市场主体
必须承认，这是一个难度很大的问题。
我国原有的国有企业制度是与传统的计划经济体制结合在一起的，应该说，两者能够结合，但结合的效率不如人意。现在中央已经确定要改革计划经济体制。这种变革不是在原有体制框架内枝枝节节的修补和改良，而是一场根本性的变革。这就提出一个尖锐的问题：传统的国有企业制度是否适应社会主义市场经济的内在要求？用社会主义市场经济的眼光来审视，存在着三个深层次的矛盾：1.市场经济的独立性品格与国有企业产权关系不同程度的模糊性之间的矛盾；2.市场经济所要求的生产要素的流动性与国有资产封闭性、凝滞性之间的矛盾；3.市场经济所要求的企业效益最大化与传统国有企业产权运作之间成本高昂之间的矛盾。这三个矛盾不是一般性矛盾，而是深层次矛盾，不是单靠“放权让利”或其他“政策调整型”措施就能解决的，它不可避免地要触及企业制度问题。
那么，要把国有企业塑造成市场主体，应该从哪些方面作出努力呢？
第一，根据市场主体经济独立性的要求，理顺国有企业的产权关系，重点是塑造企业法人产权制度。80年代企业改革的主旨是实行“两权分离”，即将所有权与经营权分离，但并未取得实质进展，我们认为主要在于回避了企业“法人财产权”。根据社会主义市场经济的要求，我们认为，深化改革就要理顺国有企业的产权关系，实行新型的“三权分离”，即将投资者的最终所有权、法人财产权和经营权相分离。这里的关键是要承认并明确法人财产权，建立企业法人财产权制度。法人财产权表现为企业依法享有法人财产的占有、使用、收益和处分权，以独立的财产对自己的经营活动负责。这里需要强调的是这种权利不仅是完整的，而且是独立的。
这里涉及到企业“法人财产权”的定位问题，它到底是一种什么权利？究竟是财产支配权（控制权）还是财产的所有权？我们认为，把握法人财产权需从两个角度看：一是从企业内部财产关系看，即相对于出资者而言，法人财产权的财产的支配权（或称控制权）；二是从企业外部市场关系来看，法人财产权可以说是财产的所有权。在传统体制下，只有一个产权主体，企业不过是政府的附属物。建立法人产权制度，就是要把原来一个法律主体变成“出资者所有权”和“法人”两个并立的法律主体 这样，是否可以满足市场主体独立性的要求呢？我们认为是可以的。
第二，根据市场经济的流动性要求，建立国有资产的流动机制，促使资产向高效的和“瓶颈”部门转移。这就要求培育中国的资本市场。
第三，根据市场经济的高效率要求，降低国有企业的产权运作成本，包括企业组织费用和市场交易费用，提高国有资本的运营效益。
通过以上三方面的努力，克服传统国有企业制度与市场经济要求的矛盾，使国有企业从企业制度上与市场经济相对接。为此我们提出以下对策：
1.尽快建立有效的国有资产管理体制，在明晰产权的基础上重塑国有企业的微观机制。
人们以往对国企改革谈的较多的是改变政企不分的局面，但现在看来政企不分尚有更深层次的原因，即“政资不分”，只要存在着政资不分，则政企永远是分不开的。政资不分已构成现行国有资产管理体制的一个最为突出的问题。由于具体行使国有资产所有者职能的政府部门，既是行政管理者，又代表所有者，家家都兼有行政管理职能；而每个部门只行使所有者职能的一个部分而不是全部，结果许多政府部门都可以行使所有者权利，但又没有一个部门能对国有资产的运营结果负全责。由于国有资产的产权不明确，因而形成所谓“上边多位，下边缺位”的状况，现代企业制度的改革也不能到位。要改变这样一种状况，就必须真正按照十四届五中全会《决定》的精神，首先从转变政府职能入手，实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开。
国有资产监督管理职能与国有资产经营职能分开的具体方式是构建“国有资产运营机构”，国有资产运营机构是企业中国有资产的所有者代表，直接承担着国有资产保值增值的责任。如何从现实出发，构建行为规范的国有资产运营机构，是国有资产管理改革的难点之一。从已有的实践看，国有资产运营机构可能通过以下三种方式来构建。
一是将企业集团的母公司改组为以控股为主要形式的国有资产经营机构。鉴于这类集团中母子公司关系已经具备了雏形，可以减少委托代理层次和代理成本，有利于提高决策效率和国有资产的运营效率。
二是将全国性的行业总公司改组为控股公司。这是十四届三中全会决议提出的。从我国行业总公司的情况看，必须逐步将其行业管理职能和少量的行政职能分离，解决企业结构调整问题。
三是省级以下的政府所管辖的市、县企业中的国有资产，由于数量不多，规模有限，可以考虑由有关的政府负责组建运营机构。这样既有利于处理各级政府之间的关系，也有利于形成机构之间相互竞争的局面。
2.改革“一元化”领导体制，完善公司法人治理结构
所谓公司法人治理结构，是指以经济效益和股东权益最优化和持续化为目标，对公司的法人财产进行有益使用和管理的组织机构及其运行机制。
我国的公司法人治理结构是在厂长（经理）负责制和党委领导下的厂长负责制的基础上建立起来的。公司法人治理结构与党委领导下的厂长负责制有许多本质的区别。
首先，无论是党委领导下的厂长负责制，还是厂长负责制都是强调“一元化”领导，而公司法人治理结构的领导体制强调的是董事会的集体领导。“一元化”领导体制，由于决策时受个人意愿影响较大，容易造成决策失误，影响公司的正常运营和发展。董事会集体决策，则能够避免由于个人意志导致的失误，对公司的长期稳定发展很有好处。
其次，“一元化”领导体制是政企合一的产物，而公司法人治理结构却能使政企分开。“一元化”体制下的企业，实质上是政府这个大企业的一个分车间，它没有经营权，更谈不上自主经营、自负盈亏、企业的重大问题完全由政府决定。如重大建设项目的投资由政府计划部门决定，企业的财务预算由政府财政部门决定，企业的劳动分配由政府的劳动部门决定，企业的人事任免由组织部门决定。政府机构实际行使企业董事会的职能，这种管理方式是政企不分的基本表现，是国有企业运营低效的重要原因。
公司治理结构的建立，使所有者代表由政府部门进入企业，构成企业的股东会、董事会，作为权力结构。经营决策机构，在企业内部行使所有者的职权，公司董事会有权决定公司的重大事项，包括投资、预算和人事任免。从而使政府部门不再管理属于企业内部的事务，企业成为独立的市场主体，在市场竞争中，自担风险，优胜劣汰。
再次，“一元化”领导体制缺乏约束机制，公司治理结构有利于公司制衡机制的形成，在“一元化”领导体制下，厂长（经理）的行为缺乏约束，使厂长（经理）的行为失控。公司治理结构将公司权利结构、决策机构和监督机构分开，彼此相互制约，形成公司的制衡机制。公司领导人（董事、董事长、经理等）的个人行为受到约束，从而，在机制上保证了公司的健康发展。
如何建立科学、有效的公司法人治理结构？应注意以下几个方面：
第一，国有及其他种类出资者代表到位，要形成来自所有者的硬约束。企业产权关系要清晰，企业中的国有资产产权代表机构要明确，并且真正关心所属资产的保值增值。这是端正企业行为，形成新机制和公司治理结构得以发挥作用的一项基本条件。如果所有者是假的，那么公司治理结构也就徒有虚名，要按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，经营性国有资产管理、监督职能和经营职能分开的原则，规范国有资产产权代表机构的行为，明确国有资产产权，明确国有资产产权代表机构承担国有资产保值增值的法律责任。其中的关键是使国有老板具体化，国有老板要尽可能拥有“真老板”的自负盈亏意识和责任。
第二，董事会作为所有者的受托人要拥有充分的公司经营管理决策权，董事会在公司法人治理中处于中心地位，起着关键的作用。董事会是对股东的所有权和公司的法人财产权相分离又相依存的纽带，集股东权益和公司发展安危于一身。其自身能否正常履行职权，是公司法人治理结构能否发挥作用的关键。因此，必须确定董事会作为股东的受托人，在公司经营管理决策机构的法律地位。董事会对股东责任的前提条件是，董事会必须有对经理的任免权。如果董事会不能制约经理，公司治理结构就形同虚设。
第三，必须确立经理对董事会负责的体制。公司经理只能由董事会聘任、不能上级党政部门直接任免。经理对董事会负责，必须贯彻、执行董事会做出的各项决议和确定的任务、并向董事会报告工作。董事会和经理之间是决策和执行的关系，是领导和被领导的关系。经理行使职权必须以实施董事会决议为基础，不能超越职权和董事会授权擅自行事。
第四，明确界定董事会、董事长、经理的职责权限。正确认识和划分董事会、董事长和经理的职责权限，使其正确定位，对公司法人治理结构的有效运作具有重要意义。按照《公司法》的规定，董事长的职权是主持股东大会和召集、主持董事会会议；检查董事会授权，行使董事会的部分职权。这些规定表明，董事长行使职权主要是在董事会之内，未得到董事会授权，董事长不能全权行使董事会的职权，更不能超越董事会自行其事，以“老板”、“产权代表”或“一把手”自居。必须明确，董事长并不等同于董事会；董事长和经理之间也不是领导和被领导的关系；经理要对董事会负责，而不是对董事长个人负责；日常经营管理工作由经理负责；董事长不能越位直接指挥。如果董事长兼经理，必须明确和制订其履行不同岗位的管理办法，做到岗位职责分明。要防止出现董事长个人决定代替董事会决议，董事会领导经理工作变成董事长领导经理等现象出现。
第五，切实发挥监事会的作用。监事会在公司法人治理结构中处于监督地位，监事会正常履行职责，对公司法人治理结构形成有效制衡机制具有重要作用。首先是按《公司法》规定，公司董事、经理和财务负责人不得兼任监事，确保监事会对公司决策和执行形成有效监督，二是监事会要依据《公司法》、公司章程和国家有关法律法规，忠实履行职责，检查公司财务，监督和纠正董事和经理行为。当董事和经理行为损害公司的利益时，及时行使监督职权。对董事长、经理一人兼的公司，要特别注意发挥监事会的监督作用，形成有效的制约。
3.引入存量调整手段，加快兼并、破产步伐
近两年来，兼并破产已明显在国企改革中扮演起越来越重要角色，但看法并未完全统一，一是多兼并少破产问题，在一些地区和一些人当中，就变成了讳言破产，只论兼并的问题，破产工作不敢往前推动。我们认为兼并与破产并不是矛盾的、不相容的关系。只要条件允许，又有实际需要，不仅兼并要加大力度。破产也同样要加大力度。破产是破谁的产？这是在推进兼并工作中经常会遇到的另一个问题，有人认为是国有企业破产使国家或银行遭受损失，所以认为破产是破银行的产，或者是破国家的产。实际上，在破产时表现出来的资产损失在企业破产之前就已经形成，破产不过是把已有的损失搞清楚。从积极的意义上来说，破产不仅没有造成损失，而且防止了新的损失。因为濒临破产境地的企业，各项开支仍要发生，在没有有效产出的情况下，几乎都是“吃了资产吃土地”，“吃了财政吃贷款”，这样的企业根本是不结果实的花，多维持一天，劳动力和生产资料就闲置一天，资产就流失一天，这些损失归根到底都是国家的损失，是国有资产的“坐”失。因此对符合破产条件的企业实施破产，并不是一种消极的办法，而是一种积极的防止继续发生新损失的办法。1996年底中央经济工作会议已将结构调整纳入重要任务之列，这也需要通过加快兼并破产来实施。因为结构调整不能光靠增量调整，更需要存量的调整。我们现在面临的不合理结构是多年积累的结果。现行的经济结构中，基础产业、加工工业不平衡，生产布局不合理，专业化生产水平不高，地区割据，行业壁垒，低档次的产品遍布市场，而名优产品和高附加价值的产品不能充分占有市场。其中重要原因就是因为国有企业难以走上兼并破产之路，众多长期亏损，资不抵债，扭亏无望的企业不能及时“清仓处理”。所以必须加大兼并、破产的力度，积极尝试运用存量调整的办法来解决问题。
注释：
〔1〕〔2〕参见 常修泽：《推进国有资本的战略性重组》，《经济日报》1997年1月20日
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