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随着我国加入WTO，逐步融入全球化的浪潮，对政府信用行为提出了更高的要求。如何有效地规范政府行为，提高政府信用，是我国打造整个社会诚信体系的重要内容之一。尤其是在社会主义市场经济条件下，政府信用更是市场信用秩序建设的关节点。正如新古典宏观经济学认为：“在传统完全竞争模型之中，每个经济人是如此小的参与者，以至他自己只能采取其他参与者所采取的行动；而当政府作为普通经济人出现在模型中时，它的行动将影响所有的参与者”[1]。研究政府信用在当代社会中的功能，找出我国目前政府信用存在的问题并实施相应对策，是当前理论界应认真探讨的问题。
一、政府信用的功能
信用是由个人信用、企业信用、政府信用等组成，在这些信用中，政府信用是整个社会信用的基石，起着核心与支柱的作用。目前学术界对信用问题的研究，主要集中在个人信用和企业信用问题上，对政府信用还缺乏深入系统的研究。因此，探讨政府信用在当代社会信用体系中的地位和作用非常必要。
信用是一种社会的、历史的现象。它作为人类社会交往的一种道德规范，与人类社会一样久远，其内涵随着人类社会的发展变化而发展变化。信用的本意是指在为人处事方面，要“言而有信”，严格践约，诚实不欺。从最基本和普遍的意义上讲，信用是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感，它既是一种个人品行，又是人们相互间的认同程度，同时也是一种社会普遍的道德要求。[2]
政府，是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。政府信用就是国家行政机关的信用，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。[3]
政府信用的思想来源于近代西方出现的社会契约理论。17、18世纪英国资产阶级思想家霍布斯、卢梭提出的社会契约论，着重说明国家是人们由于理性驱使，为摆脱无序争夺状态而寻求有组织和平生活而相互订立的一种社会契约。在这个契约中，人民交出一部分自然权利，并把它委托给主权者，从而有了政府，政府成为政治代理人，它享有了管理社会的权利，行使行政权；同时主权者也担负保证人民安全、维护社会秩序与公众利益等政治、经济责任与义务。据此，政府实际上是掌权者与人民订约的产物，人民与政府之间存在着政治委托—代理关系：公众将行政权委托给政府行使，同时期望获得能维持其利益的政府产品，这实际上构成了政府的义务或职责。政府代理公众行使行政权，并通过履行职责获得相应的利益：政府作为一个组织，通过履行其职责得以继续存在和发展；政府官员作为真正的利益主体，获得工资、地位、荣誉及其他利益。在委托—代理关系已经发生或已经存在的情况下，政府信用就成为决定这种委托—代理关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任危机，政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任，就会威胁到委托—代理关系的存续，也意味着政府对社会的违约。信任是编织公众和政府之间和谐关系的重要因素，它有利于保持稳定的政治局势。
公众与政府信用的契约关系一经成立，它在社会诚信体系中的功能就凸现出来：
1.政府信用成为整个社会诚信体系的核心与支柱
信用的体现主体是多种多样的，可以将信用分为国家信用、政府信用、政党信用、社会组织信用、企业信用、团体信用、行业协会信用及公民个人信用等。这些不同信用主体所体现的信用相互作用、相互影响，构成一个完整的社会信用系统。在这一社会信用系统中，政府信用处于核心地位，起着支柱作用。
一方面，政府信用的范围最广、内容最复杂。众所周知，政府公共管理的客体，主要体现为两个大的方面：一是国家事务的管理，如军事、国防、外交、法制、公安等；二是社会公共事务的管理，如经济、文化、教育、科技、社会保障、人口控制、环境保护等。[4]从政府与其他社会组织、企业、公民的比较中我们可以看出，社会组织、企业及公民的信用内容较为单一，其范围远不如政府信用的范围广。
另一方面，政府信用是其他信用得以存在和发展的基础。政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系中。政府的每一项决策，公务员的一言一行，都在显示着政府信用。在社会信用系统中，政府信用是最关键和最基础的信用。另外，政府是整个社会信用的捍卫者。无论是社会团体、组织、企业还是个人，在社会、经济交往中都应遵守信用准则，但信用不是靠单个的组织、团体或个人来维系的，而主要是靠政府通过法令、法规来确立和维护。对破坏信用违反信用规则的社会组织、企业及个人，政府可以对其给予制裁或惩罚，而企业信用、公民信用则不具有这种功能。
2.政府信用是政府职能顺利实现的保障
关于政府职能问题，理论界存在许多争论，转变政府职能也是近几年来我国政府机构改革中必须解决的一个首要问题。一般认为政府的职能可以从两个层面来界定：一是从静态角度将政府职能分为四个基本方面，即政治职能、经济职能、文化职能及社会管理职能；二是从动态角度即从政府行政行为的整个运作过程将政府职能分为计划职能、组织职能、执行职能、调控职能及监督职能等。[5]不论是政府的静态职能还是政府的动态职能，其能否顺利实现，既需要从人、财、物等有形方面提供保障，也需要从制度、规则、信用等无形方面提供精神支持与动力。如果政府信用缺失，政府职能的实现就必然遇到阻碍。如政府信用度低，失信于民，其法令、决策就不可能得到贯彻落实，就必然出现“有令不行”、“有禁不止”的现象，政府行为就得不到社会和民众的支持与配合，甚至还会引起民众与政府的对抗，危及政府自身的生存与发展。
3.政府信用能促进社会主义市场经济的良性发展
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济是一种法制型经济，是一种依靠秩序、规则、信用维系的经济。市场经济离不开竞争，市场中各竞争主体之间的竞争行为既要严格依法进行，也要严格依信用规则进行。但市场竞争中的信用规则的确立、维系单靠竞争者的自身行为往往是无济于事的，而必须依赖于政府和政府信用。其原因在于：一是政府要为市场竞争制定游戏规则、信用规则；二是市场游戏规则、信用规则的遵守与履行离不开政府。政府要通过政府行为，运用法律、行政及经济等手段对不讲游戏规则，不按信用规则办事的当事人给予制裁与惩处；三是政府信用是市场经济信用的表率与楷模。在一个政府信用缺失的社会，不可能建立起诚信的市场经济，没有政府信用的规范引导作用，市场经济不可能良性运行与发展。
4.政府信用建设是我国加入WTO后新形势发展的必然要求
我国已加入WTO，适应WTO规则的基本要求，从政府信用角度看，一方面政府要认真严肃地履行我国在“入世”时所做的一切承诺，认真履行我国政府所应承担的义务；另一方面要根据WTO的规则要求，改革政府的管理方式，规范政府行为，实现政府管理的科学化、法制化。前一个问题直接涉及到我国政府在“入世”后面临的政府信用兑现问题，而后一个问题若解决不好，则我国政府所做的承诺就难以真正实现。
二、政府信用的现状
从总体上讲，我国当前政府信用行为的主流是好的，但是，由于我国体制方面的原因和认识上的偏差，政府信用仍然存在一些严重的问题。具体主要表现在以下几方面：
第一，政府滥用国家的政策。由于我国市场经济发育不够充分，加上受传统权力观念的支配，有相当多的政府人员认为政府权力是无限的和不受制约的，有些人甚至认为政府为了公共利益而行使职权，享有不讲信用的特权。加上中国的经济是政府主导下的经济，政府在制定决策时没有责任约束，即使决策失误政府也没有责任。行政赔偿制度也很不完善，在利益约束软化的条件下，其结果就是政策的滥用和决策的失误。
一是政府政策缺乏稳定性和连续性。最为突出的是“新官不理旧事”，后任政府不对前任政府的执政情况负责。政府成员特别是主要负责人的工作变动，往往会给工作的连续性带来潜在的破坏，时常出现一届政府一朝政策，使政府的公信力在老百姓的心目中大打折扣。二是政府行政决策随意性大，不负责任。行政决策是政府行政活动的起点，也是政府信用的核心。作为公共管理机关和人民利益代言人的政府，其行为必须对广大人民负责。而当前，有些基层政府在决策时不从实际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事，致使决策失误，造成不应有的损失。由于制定政策缺乏规范，使得政策易变，而政策的不确定性使人们对未来缺乏信心，从而使政府的信用在群众心目中遭到削弱。三是行政审批缺乏规范性。政府首先是制度、规则、法律的制定者，如果政府失信，就会直接影响制度、法规的权威和约束作用。有些行政管理部门的行政审批程序过于繁琐，不透明，审批环节不一致，审批标准随意性大；有的自行设置行政许可，或违反法律规定越权审批，或设置审批障碍等，导致政府执政信誉严重下降。四是不规范的行政执行。根据行政管理的实际需要，法律赋予了政府较大的自主管理权。正是因为行政自主管理权较大，政府在行政执行的过程中必须做到谨慎用权，规范用权，使行政执行不偏不倚。而有的政府组织在行政执行上没有统一的规范的标准，缺少必要的程序和步骤；有的在行政执行中自由裁量权过大，根据不同的对象办关系案，根据不同的人给予不同的处理和对待；有的政府人员钻职责分工不明确的空子，在行政执行时，对自己有利的事就积极去办，对自己不利或无利的事则应付了事；有的地方政府在执行上级的方针政策中投机取巧，使群众极为不满。
第二，滥用地方政府职能。一是有的政府机构不恰当地介入经济活动，任意侵犯经营者的合法权力。二是有的政府机构为了创造“政绩”，不惜牺牲国家整体利益，肆意破坏政府信用和金融信用，采取种种非正常的高压手段迫使当地银行给企业项目贷款，以换取地方局部的小利益。一些政府机构招商引资时热情周到，开出许多优惠条件，一旦投资者注入了资金，建起了厂房，开始运营赚钱，就会找各种理由不承认合作协议，分利益，甚至搞吃、拿、卡、要等不光彩行为。诸如此类的地方保护主义如果不加以克服，必定严重破坏国家和政府的信用。
第三，政府公务员职权的滥用。政府的各项行政管理活动最终都要靠行政人员来执行，政府信用的好坏在某种意义上说就是政府行政人员信用的好坏。当前，有部分政府行政人员不讲职业道德，不诚实守信，弄虚作假，欺上瞒下，对国家的方针政策阳奉阴违，对群众欺诈恐吓；有的行政人员徇私枉法，为各种造假行为大开绿灯或实施保护；有的行政人员假公济私，腐化堕落，高高在上，脱离群众，等等。行政人员的不诚信行为导致政府信用丧失，使干群关系恶化。
第四，政府行为缺乏公开性，透明度不高，暗箱操作过多。政府信息渠道的不畅通从某种意义上也导致了人民对政府的不信任。
政府信用缺失是全社会失信中最具破坏力的毒素，它直接导致了全社会诚信体系的失常。目前我国国民的诚信水平总体上有所下降，有些国民的诚信水平甚至已经突破了道德底线。据统计，近些年来，我国因不诚信所造成的经济损失高达5000多亿元。[6]不讲诚信，让我们损失的不只是金钱，更主要的是人们相互之间的信任。国民的信用缺失与我国政府信用缺失有关，因而构筑政府信用已刻不容缓。
三、构建政府信用的策略
政府信用存在的问题表明，有必要进一步推进政府的内部治理，从而推进政府与公众之间的良性互动，提高政府对公众信任的责任感和回应力，构建起政府信用。
第一，实施善政，牢固树立政府信用观。
詹姆斯·福里斯特尔曾经说过：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好。换句话说，能力和表现都是必要的……”[7]政府信用是政府的生命线，也是政府构筑善政的资本。所谓“善政”，实际上就是对契约的依法履行、对代理责任的有效承担、对公众期待的良性回应，增进政府信用的基本途径也就是推进法治行政、责任行政和回应行政。[8]
实行法治行政。法治意味着一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威。把政府行为纳入法治的轨道，有助于增加政府行为的透明度。而透明度的增加，则有利于提升公众对政府的信任感，最终有利于政府信用的建构。
法治行政中，政府和公众之间必须依法平等，依法限制政府的一切行为。通过程序保护推动增加政府行为的透明度。行政程序本身必须全面体现信任关系，否则只会导致相互掣肘、防范和摩擦，而不足以保护和增进相互信任。
建立责任行政。从行政法学的角度而言，责任行政意味着行政主体（主要指政府）必须对自己的行政行为承担责任。也就是说，责任行政意味着某一特定的政府机构及政府职员由于其承担的任务而必须履行一定的职能和义务，并对其行为负责。没有履行或不适当履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，必须承担由此而引起的责任。责任行政从代理人所负责任的角度展现了政府信用的内涵和本质，有利于公众对政府的信任，能极大地增进政府信用。
推进回应行政。回应行政意味着政府对公众的期待和要求作出及时、负责、高效的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公众征求意见、解释政策和回答问题，推进公众参与政府运营、增进公众与政府之间的良性互动。回应行政本质上是一种服务型行政。不同于压制型行政和管理型行政，它是培植公众对政府的信任感、提高公众对政府的信任度的重要行政模式。
第二，建立有限政府，使政府的行为有所为，有所不为。[9]
建立有限政府就要做到：（1）政府职能应合理定位。如前面所说，政府是“有限”的，政府必须明确自己的职能和作用，从而选择一定的行为及行为方式。如，在市场经济领域中，政府经济管理行为要与市场发展规律相适应，即在市场经济条件下，政府对其经济职能的行使，尤其是对经济过程的调控管理必须以不破坏市场机制的正常运行为前提，任何与市场竞争机制相冲突的政府职能必然会导致其行为有失信用的本质要求。（2）政府行为不能越出其职能范围。其一，政府干预在市场经济活动中是不可缺少的，但在干预范围上应有度，政府的经济活动不能进入属于其他主体的活动领域，更不能取代企业、个人的经济行为；其二，政府在政策的实施、操作上，要把握好适度原则，针对不同经济运行状态，宏观调控政策或紧或松都要适度，以防止经济运行中的大起大落现象发生，保证经济发展和人民利益的实现，以取信于民；其三，各政府行为的委托代理人对自身行为也有一个权限的认识，即应在自身职责范围内活动，明确行为对象，规范行为方式。
总之，政府必须坚持“有所为有所不为”的原则，并在其“可为”上发挥最大效用。
第三，建立透明政府。
构筑政府信用的关键是建立透明政府。政府工作缺乏公开性，透明度不够，暗箱操作过多，这是近年来政府公信力缺失的重要原因。虽然近年来各级政府相应出台了政务、厂务、村务公开政策，对涉及群众切身利益的收费等各类敏感事项也进行公开，但由于缺乏有效的制度保障，假公开、半公开现象屡见不鲜，公开变得名不符实。实行政务公开，提高信息的透明度，这既是民主政治下公民和消费者信息获知权的具体体现，也是WTO规则对政府的一个基本要求，更是树立信用政府形象的要求。
目前专家们比较一致地认为，可以从三个层面来理解透明政府，即：政府组织的公开、政府决策的公开和政府管理的公开。但所有这些归根到底是信息的公开。从实质上看，透明政府就是指政府掌握的个人与公共信息向社会公开，公民有权接触并使用这些信息，而涉及到个人隐私、商业秘密及国家安全法规定的不能公开的除外。这样政府机关的绝大部分活动，从立法、执法、提供资讯、社会服务等诸多方面的信息都将向全体公民开放，供全体公民使用，而不必问公民需要这些信息有何用途。只要公民有这方面的需求，政府机关就有义务提供，而公民也有权利获取。政府机关有义务在规定的时间、地点将这些信息公布于众，以供公众索取。
第四，加强政策法规的科学合理性和稳定连续性。
政府通过制定政策、法规来调整人们的行为，体现在政府的经济管理行为上，就是要给市场提供一种规则，然后通过引导、规范、监督、奖惩等措施，使市场上的经济主体按照规则进行活动，保证市场有序运转。这对政府信用提出了更高的要求。政策出台必须具有科学性、稳定性和连续性。政策是政府决策行为的体现，是指导人们经济活动的指挥棒。政策也是一个合约，政府每出台一项政策，就意味着与社会立下一个约定，这个约定必须得到政府本身的遵守，这样政府才有信用可言。事实上，政府制定一个政策就是给市场经济主体设定一种规则，这种规则影响市场所有经济行为。政策的科学性、稳定性会给人以信心，使人们在经济活动中做出理性预期并遵守约定。
其一，政策的科学性。政府和部门重要的政策、重大项目建设应该事前进行充分论证，认真听取各方面的意见，事后要进行绩效调查或审计，明确领导的政绩或应负的责任，完善民主和科学决策的程序；其二，政策的稳定性。政府行为的随机性越大，政策越变化无端，社会公众对政府的信心与信任就越弱，政府信用度就越低。因此，应通过立法形式规范和约束政府行政行为，促进政策的公正、透明和相对稳定，这是社会信用建设不可缺少的重要环节；其三，政策使用的连续性。在横向上，在同等条件下，政策对甲适用，对乙也应适用，这就要求政策使用时必须是公正的。纵向上，在政策有效期内，昨天适用、今天、明天也应适用，这就要求在时限内政策要具有延续性。政府信用是对全社会而言的，政策使用的覆盖面越广，延续的时间越长，政策的信用度就越高，社会对政府的信任和信心就越强。
第五，对政治代理人进行行政伦理教育，使政治权力代理者的行为具有规范性。[10]
行政伦理，也就是关于治国的伦理。它是执政党、国家机构和全体公职人员所应遵循的伦理道德要求的总称，融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中。[11]
行政伦理在本质上是一种政治道德。在中国的传统道德中，政治道德曾居于核心地位。其内涵可以概括为六个方面，即克明俊德、以民为本、立身为正、明道善策、举贤任能、教而后刑。“三个代表”的重要思想，深刻地揭示了行政伦理观的内涵，也为行政伦理建设和“以德治国”提出了价值目标。
行政伦理建设是一个系统工程，它既要有外在的制度保证，也要有内心的道德保证，也就是说，不但要构筑制度的堤防，更要构筑道德的堤防。基于行政伦理具有他律性和自律性相统一的特点，当前行政伦理建设应着重从两个方面入手。
一是加强公共监督，开展制度创新，规范国家公务人员的道德行为。要进一步完善权力制衡机制和民主监督，引入竞争机制改革干部考核、晋升制度，使“立党为公、执政为民”落实到可操作的程序监督上来。从他律性特点分析，行政伦理建设需要加强监督机制建设，如立法监督、司法监督、行政监督、政党监督、群众监督、舆论监督等。其中立法监督和群众监督是重点。加强法制监督，逐步使公职人员道德要求法规化，这是加强行政伦理建设的重要方面。二是加强自律养成，促使国家公务人员人格的升华。从自律性特点分析，行政伦理建设需要加强养成机制建设，即要加强行政伦理教育与修养。行政伦理学的研究表明，只有在自律主导之下的他律与自律的统一，才能实现人格的升华。因此，培养和完善国家公职人员特别是领导干部的道德人格，需要从他律和自律，即从道德教育与道德修养两方面着手。道德教育应是一个帮助国家公务人员提高道德认识、陶冶道德情感、锻炼道德意志、确立道德信念并最后养成道德习惯的过程。而道德修养则是培养和完善国家公务人员道德人格的重要过程。它是国家公务人员在道德素质诸方面进行的自觉的自我改造、自我陶冶、自我锻炼和自我培养过程。
第六，加快建立政府信用管理体系。
政府信用建设不单是政府自身的信用振兴问题，而且在整个社会信用体系建设中起着重要作用。我国社会主义市场经济发展时间不长，市场发育状况和社会信用环境都不理想，不能单靠市场的力量来推动社会信用体系的建设。政府应借鉴各国建立政府信用体系的经验，采取有效措施，争取在不长的时期内，以较低的成本初步建立政府信用管理体系，为社会信用体系自行运营和发展奠定基础，提供制度保障。各级政府的负债应该视同财政赤字纳入监管范畴，举债的建设项目、负债资金数量、偿还期应送同级人大、政协讨论，并交人代会批准后方可实施。对政府来说应做好以下几个方面的工作：一是建立信用资料数据库和实现信用资料的开放，并对信用资料的公开、合法、正当的收集与使用通过立法形式明确界定。二是加快建立和完善信用法律体系，如制定颁布《信用法》、《公平交易法》等。三是大力发展信用服务中介机构，通过信用服务机构，一方面通过向客户提供所需的信用报告帮助客户防范信用风险；另一方面通过它们特有的信用信息传递机制，促进有效的社会惩罚机制的形成，使失信者的失信成本远高于其失信所获得的“收益”与“好处”，以此弥补法律惩罚的不足，以促进社会信用功能的有效发挥和社会信用秩序的根本好转。四是引导企业强化信用管理。在社会主义市场经济条件下，企业是信用风险的主要承担者之一，政府引导企业强化信用管理就成为有效发挥信用功能、防范信用风险的必然要求。特别是在加入WTO后，企业的信用管理水平更是决定其竞争力的重要因素之一。
第七，加快政治文明建设和政治体制改革步伐，为政府信用建设提供制度与体制保障。
目前政府信用的缺失与我国正处在新旧体制的转轨时期有密切的关系，因而必须加快政治体制改革步伐。政治体制改革应体现在四个方面：一是加强社会主义民主建设，推进民主化进程，切实体现人民当家作主的宪法原则。二是构建权力制约机制，确保国家权力尤其是政府行政权力行使的有序性、科学性、公益性。三是推进依法治国战略的实施、加强社会主义法制建设，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，以保证政府行政权力行使的法制化，为振兴政府信用提供强有力的法制保障。四是加强政治文明建设，使政府的行为体现社会主义政治文明。
政府信用在社会诚信体系中起着核心与支柱的作用，只有政府信用建设好了，整个社会诚信体系才能建立起来。
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