法治视野下的政府跨部门协同机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,法治论文,视野论文,机制论文,跨部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.08.06 整体政府与跨部门协同是近年来国际公共管理研究的前沿领域和发达国家政府改革的热门实践。中共十七大报告中提出“健全部门间的协调配合机制”，意味着跨部门协同也是我国行政改革的重要主题。人类已经进入了风险社会，社会转型中的形势越来越复杂，社会问题跨领域、跨部门的特性日益突出。在全面深化改革的大背景下，完善和健全跨部门协同机制显得尤为必要和迫切。 近来，跨部门协同受到了越来越多国内学者的关注。学界的一个共识是中国政府的跨部门协同机制属于高度依赖权威的等级制纵向协同，“人治”色彩比较浓厚。这一模式不仅与党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”、“建设中国特色社会主义法治体系”和“建设社会主义法治国家”的理念要求格格不入，而且在实践中会呈现出信息、责任和效率等诸多问题。[1]本文从法治视角审视当前跨部门协同机制的困境，探索实现跨部门协同法治化和规范化的路径。 一、跨部门协同的权威依赖与人治特征 人治是中国悠久的历史遗产，它不仅反映在治国安邦的宏观方面，也反映在政府管理的中观和微观方面。宋世明曾指出，“部门行政状态下，行使权力的依据按重要性大小先后排序为：领导意见—领导指示—政策—行政命令—法律—宪法。”[2]这从一个侧面反映了行政管理体制和运行中的人治特征。 行政管理的人治特征也体现在跨部门协同机制上。中国跨部门协同的组织载体包括部际联席会议、牵头机构、大部制和领导小组、委员会等议事协调机构。从数量、级别、人员规模等看，中国跨部门协同机构超过了国外的相应机构。但是，与发达国家日益青睐的以自愿、平等和共识决策为特征的横向协同不同，中国的跨部门协同存在对权威的高度依赖，因而被视为等级制纵向协同模式。[3]在遇到跨部门的议题或者职责交叉的事项时，各部门并没有动力自主推动“合作”局面的达成，而是习惯依赖上级组织或上级领导。跨部门协同制度化、规范化不足表现在以下三个方面： 第一，关于跨部门协同机构的设立缺乏相关的法律法规。当前我国对于政府设立跨部门性质的议事协调机构，部际联席会议等都没有对其设立的必备条件或“门槛”、审批标准和程序等设置严格的法律规定，或者有关规定过于笼统。上级机关或领导审批成了唯一的把关机制，其导致的结果就是机构设置的应急被动性和随意性。在大多数情况下，各种领导小组、委员会等跨部门协同机构的设置一般都由各级党委或政府办公厅(室)以“发通知”的形式宣告成立。通过发文件的方式成立机构，既未表明其法律上的依据，也缺少设立机构之前的必要性和科学性论证。这些“机构成立通知”缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明为了应付实际需要而作出的某种决断。这一“机构文定”的方式，有悖于法治政府中“机构法定”的原则。相比而言，国外也有类似的议事协调机构，但其成立或撤销都有严格的法律规定，且必须依靠一定的程序来进行，行政首脑也不能随心所欲。例如即便是在二战这种非常时期，美国总统罗斯福设置的大量临时性机构也是和国会妥协后的结果。各个OECD国家政府如欲设立或撤销某一临时机构也需要经过一个严格的程序：先由有关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨论，最后由政府首脑签署命令发布。美国在设置临时机构的程序方面规定更为严格，它规定除了少数临时机构的负责人由总统直接任命外，多数还需要参议院批准后才可以任命。[4] 第二，在管理运作方面跨部门协同机制规范化不足。以联席会议为例，按照规定联席会议一般实行轮流牵头的制度，按周期召开会议，各参与方在会议中通报本部门的工作情况，共同探讨跨部门合作的议题。会后就合作达成的协议或一致意见积极开展本部门的工作。但是，在实际运行过程中，联席会议的召开具有相当程度的随机性，遇事才启动；由于缺乏制度约束，对于以各种借口推脱，不参与会议的情况无能为力；而且即使会上签署了共同协议，也很容易出现“会下各打各的算盘”的情况，联席会议的作用仍然有待检验。松散的会议协商机制缺乏强有力的组织结构和制度化的运行机制的支撑。[5]对于议事协调机构也存在同样的问题，由于缺乏对议事协调机构日常工作程序的法律规定，我国大部分议事协调机构的运行通常是按照惯例或经验来操作，也具有较大的随意性。尤其是在当前的情况下，法律并未明确议事协调机构与正式序列机构之间的权责关系，大多数议事协调机构由于不是行政主体，因此不需要承担法律责任，但是“高级别领导挂帅”的人员配置，使得各种议事协调机构实际上发展成为正常序列部门之上的一个管理层次，而拥有了实质性的权力，经常“越界”干预日常机构的行政事务，客观上削弱和影响了正式序列机构作用的发挥。 第三，跨部门协同的责任机制不健全。协调机构的工作目标有哪些？协调效果如何评价？协调失灵又承担什么责任？在这些核心问题上也缺乏相应规范。责任不清，直接影响了横向协作的有效性。关于责任与横向协同治理的关系，Tom Fitzpatrick(2000)认为责任指的是按照所同意的期望展示并承担绩效责任，同时回答问题：“谁向谁负责？又负责什么？”而分配性治理与责任是在执行权力和权限过程和结构被分配的时候出现，需要在政策制定、项目涉及或项目执行领域委托或共享展示和承担绩效责任的义务。明确部门责任和有效的奖惩措施有助于激励相关部门为实现合作目标而持续努力。[6]目前我国的问责机制在主体、要件、程序、层次等方面存在诸多问题，但核心的是问责缺乏刚性，即选择性问责和形式主义问责。在这一环境下，部门获取的权力恒久而又实实在在，出了问题被问责相对具有偶然性和随意性，且可以化解。同时，我国的绩效评估是基于部门职责分工，忽视了多部门合作下的绩效，且同样存在奖惩缺乏刚性的问题，而当代发达国家问责的主要形式是就目标完成和绩效状况向公众负责。 英、美等西方国家在推动跨部门协同关系时，十分重视组织部门自身的目标和绩效考评体系同整体的跨部门协同目标之间的联系。不仅颁发了指令性文件指示各相关组织努力的总体方向，为确立组织新的使命提供总的目标框架，更明确要求各部门围绕整合的、跨部门协作的目标确立自身的指标评价体系。以英国公交运输系统的公共服务协议为例，1998年英国政府在“交通运作白皮书”中明确了，采取一种跨部门的绩效评价体系。这个体系确立了未来交通运输系统的五个主要的指标：环境，安全，经济，获得服务的便利性和整合度。后者不仅包括不同的交通运输部门之间的整合，也包括交通运输同其他的政策领域，涉及环境、土地使用规划、教育、卫生等。在跨部门指标设计的过程中，研究者对照指标上所涉及的领域，分别比较了环境、安全、经济领域内各指标体系中涉及交通部门的部分，发现交通部门设计的指标体系中涉及环境、安全、经济的部分，与环境、安全、经济的政策部门设计的指标体系中关系到交通部门的部分有许多不一致之处。举例而言，环境部门将道路的能源效率和不同交通工具对能源的耗损度列为资源使用的两项重要的评价指标，但是在交通系统的指标内，对能源利用和耗损却丝毫没有考虑。针对类似这样的问题，研究者逐一进行了修正，设计出一套结合多个部门内部指标的、同其他部门的指标体系较为统一的交通运输指标体系，并在一个地方作了试点。[7]事实证明，当部门内部的绩效评价指标体系具有整合性和跨部门性时，就能有效促进跨部门网络的实现，使得部门主管不仅关心本部门的绩效同时激发内在的动力为共同的目标而努力，同时清晰的责任划分也为问责机制的落实提供了基础。 二、人治协同面临的风险 以上分析可知，中国当前的跨部门协同机制存在着制度化不足，法治缺失的问题，目前的协同更多的是依靠上级权威的“人治协同”。这种协同模式虽然在短期内十分有效，在面对突发事件时也能够游刃有余，但是从制度化建设的角度来说，“人治协同”与依靠规则与制度的“法治协同”相比，存在着很多潜在的风险： 一是公平、公正缺失的风险。不可否认“人治”协同有其独特的优势，它能够在短期内集中整合相关人力、物力资源，使得很多积重难返的复杂问题得到快速解决。因此，很多人为“人治”辩护，认为人治效率高，不用花费商议的时间，避免了无休止的争论。但是，仔细揣摩可以发现，人治管理的效率是虚假的效率。因为人治协同的高效建立在两个基础上：一是“只要结果不计成本”；二是“只问结果不问过程(程序)”。显然任何一个社会问题的解决，如果成本、程序及方式方法都不需要考虑，集中各种资源，自然非常容易。[8]但是，人治管理在获取效率的同时，却忽略了公平。公平是人们对公共行政的一种基本诉求，公平必须是看得见的公平，但是“人治”却因为其非透明及非程序化的特点损害了公平。领导就个案作批示或裁决，前提是有关个案必须被呈上领导的案头。这对个案选择机制的科学性提出很高的要求，否则会出现“渠道压倒质量”的结果，即呈上领导案头的，不一定是那些最重要、最急迫或最有价值的个案，而仅仅是那些恰好被领导注意到的问题。例如，2006年9月，北京市民姜海程在北京到武汉的列车餐车花30元吃了一顿饭却没有吃饱，不满之下随即写信给铁道部部长反映情况。部长收到信后即对此事作出了“批示”。接到铁道部长的“批示”后，武汉客运段的相关领导专程到姜海程家登门道歉，并退还了多收的餐费。此事导致了餐车长被解职，并促成了铁路系统的广泛自查。[9]该案例可能会让我们为“平民的胜利”而欢呼，但是这种胜利背后隐藏着“人治”的劣根，通过领导干预实现的“个案正义”并不能带来社会的“整体正义”。在中国的政治文化下，如果某一个案获得领导批示成为督办案件，下级部门往往会不遗余力、不惜代价求得迅速解决，超标准“花钱买平安、买稳定”等成为可能的选择，而对更严重、更急迫但没有领导批示的个案，则置之不理或采用双重标准处理。[10]事实上，只有那些得到领导关注的事项才有可能得到良好的解决，如果领导不关注或是有关社会问题因为渠道障碍无法进入领导视野，那么问题的解决可能也就遥遥无期了。这样一来协调问题的解决就具有了极大的随机性，应该看到在一个全面追求公平正义的新社会里，人民需要的不仅仅是个案的正义，更需要的是整体的正义与公平。 二是协同的不稳定性的风险。现代官僚制的权威基础不是领导者个人的魅力，也不是世袭特权，而是依照一定理性准则建立的法律规章。然而，在我国官僚制体系内大多数协同机制制度化、组织化程度低，部门之间有关跨部门协同的共识只是停留在领导人的承诺层面，而不是以具有强制力和约束力的部门间契约为主。“相互口头保证将采取合作的策略，也并不真正保证他们能够遵守自己的诺言，因为建立在个体理性(特别是近视的、短期的个体理性)之上的思维，是滋生机会主义的土壤”。[11]这种承诺与领导人的任期密切相关，缺乏法律效力和违约责任的划定。一旦领导调动会使得已经建立起来的跨部门协同机制被架空或虚置。领导人为了尽快解决问题，可能会有意无意地忘记相关法律的规定，越过常规的办事程序，损害法律的权威。此外，协同的不稳定性还体现在，由于领导者通常都没有足够的时间了解事情的来龙去脉，在有限的信息和时间下，协调的结果具有很大的随意性，即相同事项不同领导者协调会产生完全不同的解决方案。 三是制度化规范化不足导致对人治的依赖。人治虽然会短期见效，但会在不同程度上对制度化、规范化建设形成掣肘或制约，从而陷入一种恶性循环：凡事只有在高级行政官员介入的情况下，协调才有可能达成。在这种发展模式下，跨部门协同的达成将完全依赖某个领袖的个人意志和其领导能力，缺乏协同的自发的和内在的发展动力。 相比之下，以制度化管理著称的美国就不存在这样的问题，以美国海洋政策协同框架为例。为了应对海洋、海岸和大湖管理领域纷繁复杂的法律、权限和治理结构的碎片化问题，2009年6月，美国总统奥巴马签署了一个备忘录，责成环境质量委员会主席牵头，成立一个由24个高级行政官员组成的跨部门海洋政策任务小组，研究解决海洋政策领域的跨界协同治理问题。在任务小组的建议下，美国政府在中央层面设立了由27个部委、机构和办公室组成的国家海洋委员会(National Ocean Council)负责制定统一、整合的国家海洋政策。美国的国家海洋委员会是一个“首长—副职”委员会，组成人员包括联邦各部和职能部门的首长以及相关副手，由环境质量委员会主席和科技政策办公室主任担任联合主席。联合主席轮流主持海洋委员会会议。[12]美国海洋政策跨部门协同主体框架的一个明显特征是，架构设计清晰，职责明确。与中国依靠上级领导权威协同不同，美国海洋政策跨部门协同框架的主要领导是兼职且行政级别低，但是依然能领导和协调包括副总统代表、总审计长、国务卿等在内实权人物，原因就在于有清晰明确的职责规定和详细的运作管理细节。美国海洋政策协调框架，逐条列举了联合主席、第一层次(部长级)会议、第二层次(副手级)会议、各职能机构的具体职能；在责任明确化方面，框架明确了各主体(包括人员和机构)的责任以及汇报负责的对象；在运作管理方面，明确了各委员会以及职能部门召开会议的次数，以及临时召集会议的条件等。[13]而大多数情况下，我国主管部门与相关配合部门之间，并没有就协同关系的职责、运作程序等做出详细的规定，因此，主管部门必然会遭遇“协同无力”的瓶颈，“部门行政级别低无法有效协调”往往成了主管部门最有力的托词。很多部门都希望通过“升级”来提高部门间协调与合作的力度。然而，一个现实的问题是不可能所有的部门都被列为国务院组成部门序列。提高行政级别在短期内可能会起到一定的作用，但如果所有部门都成为同样级别，行政逻辑自身就会面临更深层次的权力危机。 三、跨部门协同法治化的路径选择 (一)以法律法规的形式明确部门职责权限 职责不清，管理权限交叉是阻碍跨部门协同法治化的重要因素。因此，探寻跨部门协同的法治化路径首先就需要以法律法规的形式明确政府部门的职责权限。职能和责任明晰是确保部门有效协同的重要前提。界定组织职能，搞好运行前的职能协调，是对行政组织不协调的预防，也是一种积极的协调机制，它可以将不协调因素减少到最低限度。[14]在我国，明确部门职责最根本和首要的任务是制定相关职能界定的法律法规，增强部门职责界定权威性、约束性。各级政府部门及其公务员必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，同时相关法律部门和机构编制部门应逐步捋顺现存的职能边界模糊，责权不清的现象。具体来说可以从三个方面着手：首先，我们可以对现有职能进行归纳分类，综合分析，确定哪些职能应该保留，哪些职能需要在相关部门间转移，哪些职能需要取消，在职能分析的基础上，确定某个部门应该承担的基本职能。其次，根据法律规定，对于政府部门职责相同或者相近的，原则上由一个部门承担，逐步消除部门间职能重叠、交叉等问题，从根本上减少部门间职能冲突的可能。最后，对于一些难以划清范围，确实需要相关部门共同承担的交叉职能，必须明确职能履行时主办部门与协办部门、牵头部门与配合部门的关系，使其能够各负其责，分工协作。职权法定是依法行政的原则，如果行政法律规范将各部门的职责权限划分得很清楚，政府部门之间的冲突就会大大减少。 (二)注重制度设计的精细化 从级别较高的议事协调机构、跨部门专项政策或工作组到部际联席会议，我国实践与发达国家相比，在协同机制的类型和主要方式上并不存在大的区别，差别主要体现在协调的实际效果上，特别是政策法规不一致、执行力低下等。其中一个重要原因，就是管理精细化不足。我们国家的制度和政策具有“模糊文化”的明显特征，笼统、原则、抽象，更多是目标、方向或意图的宣示，“考虑问题多停留在‘应该如此’的层面上，多半着眼于大方向、大原则而不大措意于‘怎样才能必然如此’的细节层面、操作层面或中观、微观层面，导致价值判断盛行，理性工具阙如，在制度涉及上顾此失彼，进退失据”。[15]在实际执行过程中，原则性的概念往往存在着大量可以解释的空间，因此一旦涉及利益就会演变为部门冲突。跨部门协同法治化需要在制度设计上朝着精细化的方向发展。精细化管理是一种与传统的粗放型管理完全相悖的管理理念和管理技术，它要求把“精、准、细、严”的要求落实到每个工作流程和工作岗位当中，将目标细化、标准细化、任务分解、流程细分、量化考核，实施精确决策、精确控制、精确考核，把管理的对象逐一分解，量化为具体的数字、程序、责任，使每一项工作内容都能看得见、摸得着、说得准。[16]具体到跨部门协调机构的管理上，就是要明确协调机构设立、分工及运行的制度标准，同时确保政府工作的各个流程、各个环节、各个工作部门之间都有良好的衔接、协调与配合。通过充足而具体的法律制度规范供给，尽量减少跨部门协同过程中领导主观意志的影响。 (三)建立整体性的法律制度协调机制 目前，我国政府组织的法律制度建设中存在着有悖于系统论的“碎片化”现象，“部门立法”盛行，致使各种棘手问题的产生，影响法律制度的效力、合法性和权威性。建立整体性的法律制度协调机制就是要从顶层设计上对权力机关和行政机关的相关法律规则和规范性文件进行协调与整合。具体来说，应该从立法、执法与司法协调机制三个方面对整体性法律制度协调机制进行构建。首先，在立法层面，应该强化人大的立法职能，消除体制和机制性障碍，强化人大的立法职能，将现在实际上由政府部门掌控的一些公共政策制定职能收归人大；强化人大对政府职能、机构设置与人员编制的审定职能，使“三定”方案法制化；强化人大对政府重大决策(发展规划、年度计划、预算及其执行情况等)的审批职能与对政府行为的监督职能。长期以来在“一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统的机器说”[17]的执政理念的影响下，人民代表大会的立法职能一定程度上被弱化，整个国家的公共权力系统呈现出高度行政化的特征。过度依赖政府部门，只会陷入“行政体制陷阱”，在过分集权、上级领导者决定一切的体制下，必然是人治，下级必然“唯上”是从，依法行政的法治原则不可能真正落实。[18]其次，在执法层面，实行联合执法与建立行政协助制度。所谓联合执法就是由多个执法部门联合组成的执法机构，统一对相对人进行监督检查。联合执法模式有利于各职能部门的行政执法活动相互协调与配合，克服各自为政的弊病，形成执法的整体合力。同时还应借鉴国际经验，建立和完善行政协助制度，即在强调职能划分清晰准确的同时，以法律的形式对机构之间的协助行为作出明确的说明，使得各部门相互支持配合的责任和义务法定化。最后，在司法层面，整体性的法律制度协调机制就是要构建出司法协调机制，加强各地司法机关之间的关系协调，具体而言包括统一司法标准，做到标准一致、结论互认、信息互通；加强司法协调与协助，建立起在案件调查取证、管辖及法律服务方面的协调与协助机制；排除地方保护等。