农业保险制度创新研究&以福建省龙岩市“三农”综合保险模式为例_三农论文

农业保险制度创新研究——基于福建龙岩“三农”综合保险模式的案例分析，本文主要内容关键词为：福建论文,三农论文,案例分析论文,制度创新论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、中国农业保险政策演进、发展状况及其面临的挑战

      (一)中国农业保险政策演进

      自改革开放以来，中国农业保险事业随着政策的演进而不断发展。综观自2004年以来中央历次1号文件和2013年颁布实施的《农业保险条例》，中国农业保险政策演进有以下突出特点：

      1.逐渐明确各级政府在建立和完善政策性农业保险工作中的责任。一开始，在中央1号文件中只是泛泛提出加快建立政策性农业保险制度，稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险。2007年中央1号文件则明确提出：“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。”由此明确了各级财政对农业保险的支持责任。2008年2月，财政部印发《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》和《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》，以支持在全国范围内建立养殖业和种植业保险制度。中央财政养殖业和种植业保险保费补贴工作的基本原则是政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进。

      2.中央有关政策对农业保险工作越来越重视，政策越来越具体和细化。2014年中央1号文件专门用一节(第27节)谈农业保险，明确提出，“加大农业保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴，不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险，有条件的地方提供保费补贴，中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险。规范农业保险大灾风险准备金管理，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务”。如此重视程度和支持力度，前所未有。

      3.农业保险范围更宽泛，由农业扩展到农村，由生产扩至生活。《农业保险条例》第一章总则中指出，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”。第五章附则中又特别指出：“保险机构经营有政策支持的涉农保险，参照适用本条例有关规定。涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险。”[1]2014年8月国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》第五条提出，大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式。其中规定，拓展“三农”保险广度和深度。各地根据自身实际，支持保险机构提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。积极发展农村小额信贷保险、农房保险、农机保险、农业基础设施保险、森林保险以及农民养老健康保险、农村小额人身保险等普惠保险业务[2]。

      (二)中国农业保险发展状况

      随着相关政策的演进，中国农业保险事业不断发展。自2004年至2013年，中国农业保险在这十年中平均发展速度达到49%，在全世界绝无仅有。中国农业保险业务规模自2008年以来一直稳居亚洲第一，世界第二，仅次于美国。中国已经成为全球最重要和最活跃的农业保险市场之一[3]。据有关资料显示，中国农业保险主要包括种植业、养殖业和森林三类，承保品种总数约120个。2007-2014年，中国农业保险保费收入从51.8亿元增至325.7亿元，参保农户从4981万户次增至2.47亿户次，分别增长6.3倍和5倍。农业保险提供的风险保障从2007年的1720亿元增加到2014年的1.66万亿元。其中，中央财政保费补贴128.95亿元，杠杆效应近130倍，共计向1.54亿户次农户支付赔款936亿元，积累大灾风险准备金61.5亿元。2013年，全国农业保险保费总收入306.7亿元。其中，中央和地方各级财政补贴234.95亿元，占保费收入的76.6%。全国参保农户2.14亿户次，主要农作物承保面积11.06亿亩，占农作物播种面积的42%；承保森林面积19亿亩，占森林面积的59%；承保能繁母猪3698万只、育肥猪8092万只、奶牛329万头；农业保险保障金额1.39万亿元。

      (三)国外经验

      有关学者通过研究认为，财政提供保费补贴是政策性农业保险的基本特征之一。各国政策性农业保险的实践表明，这种补贴主要由政府支付，一般分为中央财政和省(州)政府两级补贴，例如美国、加拿大等国。国内外的理论研究和大量实践一再证明，除了少数农业保险险种(例如雹灾保险)外，农业保险的商业性经营是不可能成功的。这就是大家熟知的“市场失灵”现象。也就是说，农业保险需要政府干预，特别是需要政府给予保险费、经营管理费和再保险补贴[3]。

      在发达国家(如美国、日本、加拿大等国)和许多发展中国家(如印度、墨西哥、菲律宾等)，农业保险成为国家支持农业发展的一个重要工具，已受到广泛重视。国际上，农业保险拥有多种制度模式，主要可分为公共部门模式、完全私营模式和公私合营模式[4]。在独特的经济社会条件和农业资源禀赋背景下，美国的农业保险政策不断完善，逐渐形成了特色鲜明的模式，成为世界农业保险的重要典型。

      新近相关研究认为，美国农业保险实行的是“私营+政府扶持式”的政府主导型经营模式，以官方制定比较完备的法律法规为依托，利用优惠政策诱导商业性组织介入到此行业中来，最终实现政府淡出、由市场主导农业保险的局面[4]。但美国等发达国家农业保险的经验对中国而言，哪些适用，哪些不能简单照搬呢？

      (四)中国具体国情决定了中国农业保险的特殊性

      1.中国农业经营规模小，地区差异大

      (1)中国农业最大的特点是超小规模经营，但各类新型经营主体也在涌现。根据第二次全国农业普查的数据，2006年末，全国共有农业生产经营户20016万户，农业从业人员34874万人。全国共有耕地面积18.2655亿亩，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地。这样超小规模经营的农业，脆弱性强，抵御自然风险和市场风险的能力低下。但随着中国现代农业加速发展，各地农村涌现出家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类新型农业经营主体，农业保险服务对象呈现出差异性和多样性。

      (2)中国地域辽阔，各地经济社会发展不平衡。不同的地区资源禀赋具有多样性，自然条件差异很大。各地农业的发展也同样处于不同的阶段，并在同一时点并存。在中国，既能看到根基深厚、源远流长的传统农业，也能看到初具雏形的现代农业，甚至在少数地区还能发现原始农业的痕迹，农业经济区域发展很不平衡，农产品市场化程度地区差异很大，农业产业结构也因地区不同而凸显多样化的特点。所以，发展中国农业保险必须考虑这一特点。

      2.中国农民数量大，总体收入偏低，不同地域和不同阶层农民收入分化严重

      (1)中国农民总体上收入依旧较低。2014年，农民人均纯收入9892元。如以2012年和2013年农村居民五等份收入分组的数据为参照，2014年农村居民低收入组的人均纯收入还不到3000元。按照年人均收入2300元(2010年不变价)的农村扶贫标准计算，2014年农村贫困人口比上年减少1232万人，但仍有7017万人。对于低收入和中低收入的广大农民群体来说，首先要解决的还是生存问题，购买农业保险的能力明显不足。

      (2)中国农村居住人多且分散。相比而言，美国仅有220万个农场，中国目前有3.29万多个乡镇，58.6万个行政村，270多万个自然村，在乡镇和村落中生活着6亿多农民群众。所以，在中国农村开展商业性的金融业务和保险业务活动会遇到与众多分散的小农户打交道交易成本过高的问题。也正因此，前些年众多大型商业银行分支机构相继从农村撤离。如何降低与小农户打交道的交易成本，是农业政策性保险能否在商业上可持续的关键问题之一。

      3.中国农村基础设施落后，地域差异导致生态多样性，西部地区和山区生态脆弱地带多，自然灾害频发

      与美国等发达国家仅考虑防止和降低农业的生产风险不同，中国除了要防范农业生产风险，还要防范和降低农民的生存风险及农村的发展风险。这就决定了中国绝不可能照搬发达国家的农业政策保险模式，需要全面考虑不同地区农业、农村和农民问题的特殊性，进行制度和机制创新，走出一条具有中国特色的“三农”保险发展道路。

      二、建立在中国国情基础上的农业保险制度创新——福建龙岩“三农”综合保险试验

      (一)福建龙岩“三农”综合保险试验主要特点和经验

      1.龙岩模式以农民的基本需求为导向和根本出发点，提供多种形式和多样化的保险产品，让农民自主选择，满足农民在生产、生活、人身等方面的多样化需求

      2011年，“三农”综合保险写入龙岩市“十二五”规划建议，明确提出，从2011年开始，龙岩市全面启动推进“三农”综合保险工作方案，到2013年实现“三农”综合保险全覆盖。龙岩市围绕农民生产、生活、人身等方面的风险管理需求，推出20项农民“用得着、买得起”的“三农”综合保险项目，为农民提供全方位、多层次的保险服务。为让农民有更多的可选择性，在制定方案时充分考虑及兼顾农民切身利益和现实需要，从而使农民作为受益主体的主体意识得到充分体现。截至2013年9月份，龙岩全市农村123个乡镇、1760个行政村基本实现“三农”综合保险全覆盖。通过政府补贴，根据区域性地域性特点，农民各取所需，自愿参保，为农民提供综合性的保障，在遇到各种天灾人祸时，帮助农民渡过难关。

      

      2.在农业、农村、农民存在多样化风险、而农民自身经济实力偏弱的情况下，中央和省级政府的农业保险补助资金渠道单一、保险项目固定。为此，龙岩市各级地方政府作为促进“三农”保险工作的第一推动力，通过财政补贴来引导农民群众参加各类“三农”综合保险，促进了农村社会的稳定及发展

      根据表1及相关数据，从2009年到2014年，中央财政对龙岩农业保险补贴为1.191065亿元，全部用于猪、水稻和森林综合三项保险上。福建省级财政对龙岩农业保险补贴为1.254359亿元，其中用于猪、水稻和森林综合三项保险的补贴为9728.97万元，用于农房保险的补贴为2814.62万元①。龙岩市级财政对“三农”综合保险各个项目的补贴合计为2171.54万元，其中用于猪、水稻和森林综合三项保险的补贴为287.9万元；余下最大一项补贴款是对新增11项小额保险及烟叶的补贴，为1883.65万元。县级政府补贴合计为1.052602亿元，其中用于猪、水稻和森林综合三项保险的配套补贴为3056.51万元；余下最大的一项补贴款是对新增11项小额保险及烟叶的补贴，为4481.54万元，其次是对自然灾害公众责任险、新农合大病补充医疗保险、见义勇为救助责任险的补贴，为2987.97万元。

      从2009年到2014年，龙岩市全部“三农”保险各级财政补贴款共计3.71518亿元。其中，中央补贴占32.06%，省级补贴占33.76%，市级补贴占5.85%，县级补贴占28.33%。虽然中央财政和省财政对农业保险的补贴占到各级财政补贴的65.82%，但仅用于猪、水稻和森林综合三项补贴及农房补贴，故而当地农民群众急需的防范多样化风险的其他各类险种则由地方尤其是县级财政来补贴。基层政府在财政不宽裕的情况下，依旧提供相当数额的补贴，使全市农民平均每人可获得涉及住房、人身、疾病、农业生产等各类风险保障近20万元，“三农”综合保险由此成为闽西农业发展、农民增收、农村稳定的稳定器和助推器。

      3.龙岩模式注重处理好商业保险机构、政府和农民之间的关系，处理好商业保险机构的市场运作和政府的公共资源动员能力，以及农民群众民主参与意识之间的关系

      (1)“三农”综合保险属于政策性保险，在推行的起步阶段政府应起到主导作用。中国农业保险是由政府政策支持，在保监会的监督管理下，有关部门共同协助推进，实行“横向上多部门协同推进”和“纵向上多层级政府共同引导”相结合的管理体制。政府介入农业保险的制度建构和运行体系，政策支持是政策性农业保险最重要的条件和标志之一[4]。《农业保险条例》第一章总则中提出，“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”。政府在农业保险工作中应起到引导作用，已成为一种主流观点。但笔者却认为，在“三农”综合保险推行的起步阶段，政府要起到主导作用而非仅仅引导，而这也是“三农”综合保险成功与否的关键因素。在保险的承保、遭灾查勘、定损和赔付三个重要环节上，保险公司希望降低运营成本，防止骗保，减少亏损；农户则希望能尽快赔付。由于农业和农村的特殊性，农村点多面广，这几个环节的人力成本和时间成本往往较高，迫切需要创新机制。中国行政体制的特点和优势是各级政府完备系统的组织架构及强大的社会动员能力。因而，地方政府可与保险公司密切配合，将政府的工作系统、农村基层村民自治组织与商业保险的市场运作有效对接。政府具有公信力和强有力的工作机构，可以整合基层组织资源，一方面降低“三农”综合保险在各个环节的运营成本，另一方面协调保险公司与农户之间的关系。而这些仅靠引导是做不到的，这就是在起步阶段政府应起到主导作用的必然性。

      (2)“三农”综合保险的推行需要充分利用基层政府和农民自治组织的组织资源，发育新的载体和平台。龙岩地方政府与人保财险公司在推行“三农”综合保险时，首先搭建乡村保险服务网点。现仅用龙岩市永定区城郊乡一个案例②来具体阐述。

      该乡3930户，13100人，14个行政村，2014年100%完成保费任务。保费任务的完成取决于多方面因素，但政府的强有力扶持和组织资源起到了决定性作用。汲取2013年经验，保险公司在乡政府成立“三农”综合保险工作站，进一步完善健全组织机构，由分管副乡长任站长，乡农业站站长任副站长，配备一名内勤人员。副站长工资1400元/月、内勤人员1000元/月，他们的五险共缴673.46元，其中企业负担487.18元，个人出166.28元。为方便农民群众办理各项保险业务，保险公司在各乡镇的工作站设置“三农”综合保险打单点，并办理理赔手续，实现就近服务客户。协保员从各村村干部或在当地比较有影响力、热心公益事业、身体健康的群众中选聘，津贴标准为每人每月100元。

      “三农”综合保险工作站独立核算，保费足额按时上交。2013年工作人员的工资由乡政府、人保财险公司按各自负担50%的比例分摊，薪酬全额发放。人保财险公司每月按工作站实际业务量(保费总额)的10%提取费用资金。其中，政府保费补贴部分提取的10%，作为工作站的办公经费；农民缴费部分提取的10%，作为村协保员的工作费用和补贴。工作站的办公费用于列支茶叶、纸张、水电、办公用品等等，政府仅提供办公场所。2014年10月，根据龙岩市人民政府办公室《关于进一步做好“三农”综合保险工作的通知》，工作站人员及协保员薪酬全部由保险公司发放。全区薪酬发放近100万元，其中协保员薪酬30多万元。

      政府介入“三农”保险具体落实的措施有：①将完成“三农”保险任务列入目标考核，通过开会布置任务；②政府财政补贴；以给予农民保费补贴的方式，间接支持公司；③为保险站提供办公场所，政府通过庞大机构，进行宣传。通过这些措施，地方政府把商业保险公司的市场运作纳入政府工作的系统中，整合基层组织资源，将乡镇保险站及村协管员与村委会、村民小组结合，一方面降低成本，另一方面协调保险公司与农民双方关系。据保险公司工作人员介绍，如果没有政府的一系列支持政策，仅靠保险公司自己去做，承保率超不过30%。“三农”综合保险试验改变了保险传统的营销模式，建立了政府搭台、公司运作、便利群众的政企合作新模式。

      (3)“三农”综合保险试验为厘清市场、政府和农民之间的关系以及市场运作、商业保险与政府扶持之间的关系提供了宝贵经验。在推行政策性“三农”综合保险时，什么该政府做，什么该公司做；什么该政府做，公司帮一把；什么该公司做，政府扶一把，在这些问题上“三农”综合保险试验作出有益的探索。

      4.有效利用财政资金，解决农民群众最迫切的民生问题，真正做到雪中送炭

      全国人大预算工委曾提出：“财政的主要任务是保障基本、守住底线、促进公平、雪中送炭。”但在项目的下达上，往往多的是锦上添花，少的是雪中送炭。而恰恰是雪中送炭的事情马上能见效，边际效益最高。龙岩“三农”综合保险试验做的就是雪中送炭之事。

      据人保财险龙岩分公司的统计数据，“十一五”期间，龙岩人保财险涉农保险保费总收入中，各级财政保费补贴金额为1.4189亿元，占总保费的84.19%，农民自缴保费2664万元，占总保费的15.81%，累计承担风险责任金额为6823亿元，农业保险财政投入与农业风险保障之比为1∶4809，每个龙岩农民年均获得超过20万元风险保障，这是其他任何农业财政投入效率和政府资源配置效率所不可比拟的。通过市场化、商业化的运作，保证了保险理赔资金及时准确到位，财政支农“四两拨千斤”，实现了财政资金乘数放大效应，改变了政府强农惠农富农资金的使用方式与效果，促进了政府惠农保障政策的“三个转变”，即由“事后救济”变为“事前投保”，由“财政民生”变为“社会民生”。通过运用保险机制作用，开辟了一条稳定而重要的救灾资金筹集渠道，政府财政补贴实实在在惠及广大农民群众，有效解决了灾后恢复生产、家园重建资金短缺和因灾返贫等问题，增强了农村防御自然灾害的能力，明显促进了农业生产和农村社会稳定。

      (二)福建龙岩“三农”综合保险试验面临严峻的挑战

      1.基层政府对于“三农”综合保险项目补贴的可持续性面临挑战

      在“三农”综合保险的19个保险项目中，国家和省级补贴是定向专补，只用于能繁母猪、水稻和森林综合三项补贴及农房补贴，其他“三农”保险项目的补贴多是市、县两级政府财政补贴。根据上表1的数据，从2009年到2014年，龙岩市全部“三农”保险各级财政补贴款共累计3.71518亿元，其中县级补贴达到1.052602亿元，占28.33%。作为老区和贫困地区，市县财政对自设的“三农”保险项目的补贴如何做到可持续是关键性问题。龙岩市在政策扶持上规定，市、县两级财政对11项小额险种采用递减式补贴模式，第一年保费市、县两级财政补贴50%，农民自主承担50%；第二年市、县两财政补贴递减到30%，农民自主承担70%；第三年及以后农业产业险按30%补贴，其余险种按20%补贴，农民自主承担70%和80%。我们在调研时了解到，上杭县这几年一直保持财政补贴占50%的比例；但有的县市补贴比例已降至20%。在保费政府财政补贴方面，实行逐年递减下降的幅度较大。龙岩属于欠发达地区，2012年农民人均纯收入9396元，比2012年全国农民人均纯收入7917元略高；下属的长汀、连城、武平三个县现在还是国定贫困县。对于目前龙岩农村绝大多数收入不高、小农经济意识根深蒂固的老百姓来说，他们能否在短期内接受这种变化并继续投保，是一个大问题。而如果不降低财政补贴比例，对于不宽裕的县级财政来说，可持续性也是一个大问题。

      2.商业保险机构在承担政策性“三农”保险业务时能否实现经济上的可持续性正在面临挑战

      据人保财险龙岩分公司的统计数据，2009-2014年，龙岩市累计财政补贴型涉农保险保费收入5.55亿元，支付赔款3.53亿元，受益农户113962户，农民210043人。其中，2012年财政补贴型涉农保险保费收入1.06亿元，支付赔款6898.33万元。2013年，全市财政补贴型涉农保险保费收入1.37亿元，同比增长29.25%；支付赔款9210万元，同比增长33.51%；其中，市县财政补贴的11项小额“三农”综合险种保费收入4658.5万元，同比增长43.68%；赔款2786.02万元，同比增长43.95%。上杭县自2011年到2013年的统计，农险保费收入合计6448.15万元，赔付合计3587.88万元。但2014年永定区涉农保费2020.39万元，赔付2048.29万元，已处于亏损状态。从总体上看，龙岩的“三农”综合保险基本实现总公司提出的“支农惠农、量力而行、风险可控、规范经营”的要求。

      如果光算保费收入和赔付款两个指标，应该说龙岩“三农”综合保险的探索交出了一份非常漂亮的成绩单。但如果把运营成本计算在内，情况可能就不一样了。农业保险的经营成本主要包括产品设计成本、宣传和展业成本、查勘理赔成本以及日常管理成本四大块。HaZell(1992)把商业性保险公司持续发展的条件界定为(A+I)/P＜1。其中，A为平均管理费用，I为平均赔款支出，P为平均保费收入。该条件的含义为：保费收入必须大于赔款支出和管理费用之和，保险公司才能盈利，否则就会亏损[5]。

      由于保险公司的一些业务是由行政行为推动的，相关成本由行政部门支付，没有表现为农业保险的费用和成本。龙岩“三农”综合保险包括各项成本在内的经营总成本的具体数据有待进一步了解。但人保财险龙岩分公司的总结已指出，“三农”综合保险工作涉及面广，需要大量人力物力财力，如各推广乡镇工作站筹建费用、工作人员和村协保员的工资以及宣传费用、培训费用、推进费用、设备运转费用等。2013年，人保财险龙岩市分公司已支出1500多万元，对公司的经营成本和经营管理造成巨大压力。目前推进的保险项目都是以“低保额、低费率、低保费、低赔付”四低的标准收取保费，工作成本非常大。“三农”保险存在高风险、高成本、低收益的经营特点，况且国家目前没有实施巨灾风险准备金制度，全部风险由经营公司自己承担，大面积拓展“三农”保险业务，人保财险公司将承受巨大的风险管控和保障责任压力[5]。

      3.政府主导的政企合作模式要在时机成熟时及时转化为政府引导

      在资源配置中市场要起决定性作用，保险公司的运作中也同样要遵照这一基本原则。中国的各级政府对当地经济发展和保障民生起到十分重要的作用。但“成也政府，败也政府”，地方政府对农业保险的支持力度直接决定农业保险的发展水平和覆盖面。如何充分发挥政府在促进“三农”保险、保障民生中的积极作用，抑制政府干预市场经济活动的负面影响？在“三农”综合保险试验中，如何在时机成熟时将政府主导转化为政府引导？在运行机制上如何进一步完善“政府搭台，公司运作”的政企合作模式以及“政府引导，群众自愿”的新型保障模式？如何真正建立农民群众参与保险决策和制度管理的有效机制？这些方面尚缺乏现成的经验，只能在探索中前行。已有的相关研究指出，一些地方政府对公司行为渗透过度，政府部门干涉保险机构的业务活动，行政推动已经带来诸多负面影响[4]。通过龙岩市永定区城郊乡“三农”综合保险在基层试验的具体案例，我们也可以看到浓重的行政介入色彩。为了完成任务，永定区出台奖惩政策，对完成承保任务倒数三名的乡政府分管领导进行约谈。为调动各村承保积极性，乡政府也出台奖惩政策，对承保率达到规定要求的进行奖励，每日通报各村的工作进展情况，乡主要领导定期或不定期督促检查各村投保缴费工作完成情况，对无法按时间节点完成任务的村主要干部进行约谈，确保有效推进承保工作，动员村组干部率先交保费。

      在“三农”综合保险工作站的运行管理机制上，也有不少新问题和新矛盾。如工作站的机制管理问题，目前的定位是双重管理，即政府管机构和人员，公司管业务和服务，但政府的职能与公司的性质存在很大的不同，在机构管理、服务延伸、人员管控等方面存在一定的差异，需要进一步融合、互动和协调，同时也包括条款报批、业务流程、合规监管等问题[5]，机制创新尚需完善。

      三、深化改革，创新体制，走出一条具有中国特色的“三农”综合保险道路

      龙岩“三农”综合保险的试验经过七年的探索，已经取得了巨大成效，积累了宝贵经验，但也面临严峻的挑战，有些问题不是在龙岩层面、甚至福建省层面上能够解决的，迫切需要在国家层面上政策、体制和机制的进一步创新。

      (一)创新农业保险的体制和机制，使国家财政补贴“三农”的资金使用更有效率，让农民群众得到更多实惠

      虽然中央财政和省财政对农业保险的补贴占到各级财政补贴的70%，但仅用于三项补贴和农房补贴。如以广大农民群众多样化以及最迫切的需求为导向和出发点，应该创新农业保险的体制和机制，将中央财政和省级财政对农业保险的补贴打包拨付到市县级政府，由地方政府根据当地实际情况和农民的实际需求以及服务对象的多样性，在符合大数法则的前提下，确立应补贴的保险险种和补贴数额，由保险公司提供差异化的保险供给服务。对各地涌现出来的各类农业新型经营主体，可在政策性保险基础上补充商业化的保险产品。对于传统小农户，可进行开展农村互助保险的试验。

      (二)加大政府对农业和农村保险的补贴支持力度，转变补贴方式

      在利用两种资源、两个市场的指导方针下，如何在补贴的天花板和价格的天花板双碰头、仓储费用高企的形势下保护中国农业生产者的利益和确保粮食安全，这是一个必须解答的问题。农业保险与价格支持、直接支付等农业支持政策之间存在一定的替代性。通过增加农业保险的支付，使1990年代以来的农业自然灾害救济项目大幅减少，强化对农业保险的政策支持也与减少直接补贴项目有一定关系。按照WTO的规则，农业保险属于“绿箱”政策，应予以充分利用。我们应完善和加强符合中国国情的农业保险制度，调整中国支持和保护农业的政策，改进中国农业保护体系。

      此外，应研究将农业风险保障水平逐渐由以产量为基础向以收入为基础转变，这方面美国的经验值得借鉴。美国农业保险品种繁多，但大体可分为以产量为基础和以价格为基础两类。到2010年，若以保单数量计算，美国以收入为基础的保单占56%；若以保费为基础计算，农业保险保费的75%来自以收入为基础的保单。以收入为基础的保险品种已经占据了主导地位。中国尚无美国那样健全的农产品期货市场，但也应根据中国具体国情探索以保障农民收入为导向创新农业保险制度。

      (三)通过行政系统与人保系统的有效对接，进一步创新农村社会管理机制，建立政府、市场与农民之间以及政策执行机构、商业保险机构与农村自治组织之间的良性互动机制

      美国在联邦政府、私营保险公司和农场之间构建了可持续的良性循环机制，并充分调动了保险公司和农场主的积极性。为此，我们也可以通过制度创新，建立一种新机制，进一步厘清政府扶持的边界，保险公司为农民提供的服务越多越好，则获得的政策支持力度就越大。使农民群众不仅是“三农”保险的受益者，而且成为保险决策和制度管理的主动积极的参与者。

      (四)在《农业保险条例》的基础上，应加快制定《农业保险法》

      建议结合国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》的最新精神，将农业保险扩展为“三农”保险，将龙岩市等开展农业保险创新探索的地区列为全国“三农”综合保险的试点示范区，系统总结龙岩和其他农村地区创新农业保险体制机制的经验，加快建立促进农业农村发展的综合性“三农”保险体系，为中国《农业保险法》的出台，提供必要的理论、政策和实践支撑。

      有关福建龙岩“三农”综合保险的相关数据皆由人保财险龙岩市分公司提供，但本文观点仅由作者负责。

      ①2006年3月，龙岩市政府全额出资，把全市67万户农房全部纳入统保范围，在全国首创全市农村住房统一保险。2006年8月23日起，福建省实行农房统保，市级补贴款全部由省级财政补贴。

      ②引自2014年12月5日的现场调研。

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