建账建制 规范管理——试论在财政税收方面如何引导个体、私营经济的健康发展，本文主要内容关键词为：健康发展论文,试论论文,税收论文,私营经济论文,个体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.423
[文献标识码]A
[文章编号]1009-3621(2001)01-0010-04
随着经济体制改革的不断深入，个体、私营经济得到了迅猛的发展，经营范围已遍及生产、流通和服务等各个领域，个体户的数量也在成倍增长。个体、私营经济的发展对繁荣社会主义市场经济、扩大就业门路、方便人民生活、增加国家财政收入等发挥了重要的作用。但是由于当前税收管理体制滞后于个体、私营经济的发展，个体、私营经济的税收征管工作尚存在一些漏洞，致使国家税款严重流失，各类市场主体税负不公现象严重，由此破坏了相互间的公平竞争，给国家经济发展带来了负面影响。因此，针对这些问题，如何加强个体、私营经济的税收管理工作，在当前具有十分重要的现实意义，本文拟就这一问题谈谈几点看法。
一、现阶段个体、私营经济在税收管理方面存在的问题及成因
（一）个体、私营经济税收控管机制滞后，造成税收调节功能弱化
个体经济是以生产资料私有制和个体劳动为基础的小生产经济形式，它的特点是经营分散，规模小。工商、税务、财务、物价等这些系统在对个体、私营经济的管理上不同程度存在着管理模式和技术手段上的落后，这些直接影响了各项法律、政策的有效实施。目前个体、私营经济税收在征管中存在的问题主要有：
首先，没有形成一个协税护税网。税务部门在税收工作中常常单兵作战，很少得到其他有关部门的实际支持。其次，个体税收征管人员明显不足。从南宁市的情况来看，在实行征、管、查三分离模式前，负责个体税收征管的人员超过200人，1994年国、地税分设前也超过150人，但稽查和征收分离后，管户人员不足100人。人员不断减少，但个体业户却不断扩大。再次，个体税收征管资料的收集、整理要求过细过严，造成人力物力的浪费，在人员减少，已满负荷工作的情况下，势必造成顾此失彼，使组织收入工作受到一定的影响。第三，征管基础工作薄弱，管理手段、管理方法和程序相对滞后。由于个人管理的幅度过宽，征管员每天忙于催报、催缴和资料整理工作，对法律政策的学习、理解以及对个体户的经营情况不能准确了解，拿不出详细过硬的征管基本材料。
由此造成的结果往往是个体、私营经济之间税负难以公正、公开、公平，严重破坏了相互间的公平竞争。
（二）税务部门擅自越权减、免税造成税款流失
从一个角度说，个体、私营经济是富国强民的补充力量，在改革开放的形势下，其发展速度相当快，已成为各级各地关注的希望和支持的重点。从另一个角度说，税收具有较强的调节功能，若税收政策措施施行不当，会制约和阻碍经济的发展。目前个体经营者一般规模都不会太大，而且账证也不健全，不能达到一般纳税人的要求。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》的规定只能采取简易办法计算应纳税额。即：
应纳税额＝销售额×征收率
而目前的征收率是：销售货物为4%，应税劳务为6%（注：征收率的调整由国务院决定）。部分行业的平均毛利率不高，比如批发家电的毛利率只有3～5%。如果个体工商业者如实早报销售额，如实足额交纳增值税，那么个体工商业户根本无法经营。但在现实中从事经营家电行业的个体工商业户还是越来越多，原因就是没有如实申报。另外，在国税系统内部大部分执法人员认为，国务院制定的征收率太高，个体工商业户根本不可能负担得起，以至于在进行核定营业额时有意定低。这是变相地施行了对增值税的减税权。与《中华人民共和国增值税暂行条例》第十六条的规定“增值税的免税、减税项目由国务院规定。任何地区、部门均不得规定免税、减税项目。”相违背，造成越权和税款的流失。
（三）个体、私营业户经营手法多种多样，使税收工作难度加大
众所周知，当前个体户经营手法多种多样，千变万化，一些企业承包、租赁改制，使原来的法人终止，化整为零变为由若干个自然人各自独立经营的形式，却不通知税务机关，这就必然造成库存商品作价出让不入账和不作销售申报纳税，税款不能及时足额入库，而那些承包柜台、车间、经销部、门市部等的自然人还以原企业名义经营，千方百计逃避税收监督；个体工商户经营的时效性更明显，一些承包承租户经营期只有几个月或几天，打一枪换一个地方，经常改变地点。由于以上种种原因，使得税源监控难度增大，漏管户的出现不可避免，组织个体税收收入难度加大。
（四）个体、私营业户不按有关规定建账建制，税负偏低
一个时期以来，由于个体、私营经济经营行为不规范、外部监控条件有限等原因的影响，个体、私营经济发展中确实存在税负偏低等问题。这种状况如不改变，势必影响我国市场经济的健康发展。长期以来，由于国有企业财务管理规范、账目健全、偷逃税者较少。这样，从实际税负来看，国有企业就比个体、私营要重，就无法在价格上同个体、私营企业竞争。从税收管理方面分析，造成非公有制经济特别是个体、私营经济税负偏低的重要原因之一就是其财务会议制度不健全，不按税法规定建账建制不能提供准确的会计信息，导致税务机关只能对其采取定期定额征收方式，不能实行查账征收。
（五）乱收费未得到根治，“费挤税”现象严重
管理是企业的生命。非公有制经济企业内部管理先天不足，随着企业规模的不断扩大，原本以为只有国有企业才会存在的种种弊端也悄悄滋生：利益分配不规范、不公平，税收严重“缺位”，税收占GDP的比重逐年下降，社会负担严重“越位”，但部门收费、各方摊派、多元罚款等各种非税形式的制度外分配占GDP的比重却在上升；“税赋轻、费负重、集资摊派无底洞”格局客观存在。例如，南宁市华西路副食品批发零售市场的业户每月负担税费1,5000～2,000元不等，其中增值税120～200元／月，约占负担的七分之一。
由此可见，个体、私营经济税收管理工作必须尽快改进和加强，否则个体、私营经济的不良发展势必影响价格的稳定，国民收入的合理分配，市场主体的公平竞争，国家财政收入以及进一步影响我国经济的高增长、低通货膨胀。
二、建账建制，实现税负公开、公正、公平
要使上述诸多问题得以解决，最重要是使个体、私营业户按法律、法规建账建制，使税负公开、公正、公平。
早在1993年，原国家税务局明确提出：要对个体工商户实行分类、分行业、分层次管理，要抓住大户，建账建制；管好中户，核准定额；稳定小户，简便征收。所谓建账建制，即指：达到一定经营规模的个体工商户和按定额征收税款的私营企业、个人租赁承包经营的企业要按照国家统一的会议制度全面建账，税务机关应对他们实行查账征收。
（一）建账建制的必要性
1.建账建制是实现税负公开、公正、公平，解决当前个体、私营经济管理问题的关键措施。
事实上税收并不是企业创造的，而是人民创造的，人民负担的，最终也是用之于人民的。为了公平税负，营造公平竞争的纳税环境，我们必须加强建账建制、强化查账征收。只有这样，才能保证不同所有制经济之间实现税负公开、公正、公平。
2.建账建制是个体、私营经济上档次、上规模健康发展的需要
目前，从总体上看，我国的非公有制经济仍处于初级水平。首先，家族化就像一个安全而封闭的四合院，是许多个体、私营企业“长不大”的致命弱点，但家族企业又是个体、私营企业与生俱来的自然形态。其次，知识经济的脚步渐近，过去的蛮干苦干开始失灵了，许多非公有制经济的企业家们日益表现出他们对知识、人才的渴求。但如今，日益丰富、成熟的市场对他们不再总是面含微笑。走钢丝般地打政策“擦边球”，低层次地捕捉价格落差，似乎越来越不灵验了。只有建账建制才能加强内部管理，个体、私营经济才能健康发展。
3.国际上也是将建账建制，提高财务会计核算水平作为发展中小企业的重要手段实施的。
（二）建账建制的艰巨性
从1993年原国家税务局提出个体、私营经济建账建制以来，个体、私营经济虽然取得了较大发展，但其建账建制工作还存在不少问题，主要是：一些业户无账可查，财务管理混乱，还有一些虽然建账，但建账质量差，可信度低，甚至有些还设有两本账，对付税务机关一本、自己一本，假账真做，真账假做。这种现状导致偷税、逃税问题比较突出。由此可见，个体、私营经济建账建制工作步履艰难。究其原因，主要是目前对定期定额户的定额太低而建账后，这些个体、私营业户账上反映的应纳税比双定税要多得多这样就造成了“建账的不如双定的，双定的不如不办证的”，由于个体、私营经济是市场利益主体，追求利益的最大化是基本性，定额的税负与建账的税负相关悬殊，使它们不愿建账或建假账，以达到偷税、逃税的目的。
（三）建账建制的途径和方法
1.根据十五大对个体、私营经济一方面要“鼓励”其发展，另一方面要“引导”，“使之健康发展”的精神，对个体、私营业户做好建账建制宣传工作，使它们懂得依法纳税是纳税人应尽的义务。通过建账建制个体、私营业户可以提高其经营管理水平、财务管理和核算水平，并严格其财务会计核算，从而增强其竞争力，促进其健康快速发展，建账建制不是限制个体、私营经济的发展。
2.对于个体、私营业户不愿建账、不会建账、建假账、建了真账但因其综合负担过重难以据实征收的问题，我们要加大工作力度，采取各种得力措施积极推进问题的解决。第一，对于不愿建账的个体、私营业户，要做到耐心引导和严惩重罚相结合，不听劝导的要采取吊销其营业执照，取消其营业资格等措施。第二，对于不会建账的个体、私营业户，税务部门要搞好培训和逐步过渡相结合，使之学会建账并在此基础上提高建账水平。第三，解决建假账问题，可采取税务稽查和综合治理相结合的办法。第四，要整顿乱收费和调整税负相结合，与有关部门研究解决业户负担过重的问题，支持个体、私营经济发展。
三、规范管理、建立和完善税收控管机制
解决目前个体、私营经济在控管方面存在的问题，仅靠个体、私营业户建账建制还不够，要使这些问题得全面、根本解决，还必须在控管方面建立一套行之有效的控管机制。
（一）规范中央与地方之间对税收收入及税收管理权限划分和规范转移支付制度
首先，是要规范中央与地方之间对税收收入及税收管理权限的划分和规范转移支付制度。划清税收收入界限，改变既按税种划分，又按企业行政隶属关系划分的格局，避免造成税种划分与收入归属不一致，共享税比重很大，真正属于地方的税种很少的结果；其次，要相对缩小中央政府的税收管理权限，适当扩大地方政府的税收管理权限，适当扩大地方政府的税收管理权限，建立起一套科学规范的转移支付制度，使地方政府的事权、税权和财权高度统一。
（二）统一执法标准、规范执法行为，坚持依法治税，维护税法刚性
一要严格执行《中华人民共和国税收征收管理法》及各种税收法律条例，坚决杜绝擅自变通税法、超越权限减免税的做法。在法律、法规规定的范围内结合实际研究制定相对统一的执法标准，逐步解决由于同一种情况、同一类案件，执法标准不一的问题。首先要提高执法队伍素质；其次要改革目前的人事目标考核制度。
二要科学配置征管力量，各有关部门要相互支持、密切配合。加强个体、私营经济税收征管、强化查账征收的工作。
三对建账建制工作要常抓不懈，防止税款流失。
此外，还要改革和完善税收征管模式，改进税收征管方法，提高税收征管水平和效率，提高税收征管人员的政治、业务素质，防止税收流失。并进一步完善税收法律制度，减少税法漏洞，尽量杜绝或减少税收流失。
综上所述，我们以建账查账征收以及建立和不断完善控管机制工作为突破口，开创个体、私营经济税收征管工作新局面，使个体、私营经济与财政税收二者之间关系进一步协调。以使税收积累国家资金、调节社会经济、监督社会经济活动三个职能充分发挥，相互促进。只有这样，个体、私营经济才能健康发展，才能为国企改革尽快走出困境铺平道路，才能为加入WTO（世界贸易组织）做好准备。
收稿日期：2000-04-28