论加强人力资本投资的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,人力资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会里，与其说是劳动和资金共同决定经济成长，不如说首先是人才，其次才是资金决定经济成长；而人才问题，归根到底是一个有关人力资本投资的问题，因此，从理论和实践上说明和论证人力资本投资对中国经济成长的意义及其为促进人力资本投资采取的相关政策，就成了一个亟待解决的重大理论和实践问题。要加强人力资本投资，当然需要方方面面的努力，但国家财政在加强人力资本投资的作用上却有着不可替代的功能，因此，本文拟从财政的角度来探讨如何加强人力资本投资。
一、财政界入人力资本投资的理论依据
在传统的经济学概念里，资本是物，只有厂房、设备、存货等有形资本才算资本，但到了本世纪60年代，在人类科学技术的巨大进步和社会生产结构急剧变化的总体态势下，西方经济学迅速崛起了一种经济理论——人力资本理论。这种理论认为，资本应包括人和物两个方面，即人力资本和物质资本。“人力资本”这一概念首先是由美国经济学家西奥多·W·舒尔茨1960年提出的，他系统地阐述了人力资本投资的成本及教育经济效益的核算，从而完整地创立了人力资本理论。在经济发展过程中，人力资本形成的作用越来越重要。这已是经济学家的共识。舒尔茨在研究美国经济增长时指出，美国在1926～1956年间，“没有解释的”增长为60%，其中30～50%是提高教育程度的结果。丹尼森的研究也表明，1922～1957年间，美国的教育投资对实际收入总额增长的贡献为23%，对人均实际国民收入的增长贡献为42%。新增长理论的主要代表人物保罗·罗默也认为，各国人力资本的水平差异是导致增长率的国际差异的主要原因，一个国家或地区人均人力资本存量太少或人力资本积累的速度太慢，则它不仅难以实现经济的持续增长，甚至连摆脱经济停滞的厄运都是很难的。国外著名学者关于人力资本投资对经济增长作用的研究无疑对于我国政府制定经济政策有着重要的借鉴意义。
在现代市场经济社会里，几乎所有国家的公共部门（财政）在为全社会提供教育服务和公共卫生保健方面都起着主导作用。由公共部门开办教育事业和卫生保健服务，为它们提供基本的经费来源的主要原因在于四个方面：(1)教育与保健服务既具有公共产品的属性，又具有私人产品的属性，即属于混合产品。受教育者学到知识和技能，得到优良保健服务后，增加了获得收入与享受生活的能力，从这一个角度来看，它具有排他性和消费上的竞争性；但是，个人受了教育后，有助于提高企业的劳动生产率，有助于提高全社会文化水平和文明程度，从这一角度来看，教育是具有外部经济性的。因此，对于教育、卫生保健这样的混合产品，只能既向私人收一部分费，又靠政府拨一点款。(2)教育和公共卫生投入周期长、产出效益又具有滞后性和外溢性，私人和企业一般不愿意主动承担教育和公共卫生投入。(3)政府从再分配的角度出发，积极参与教育事业，使人们接受教育的机会不受财富多少的制约，使社会成员均可以享受到最基本的受教育机会和权利，这有助于社会公平与正义的实现，也有助于社会经济的持续发展。(4)资本市场不尽完善。教育作为一项长期投资，其收益率大小受个人性格、机遇、健康等不确定因素影响，而学生也很难拿出可以接受的担保品，私营信贷机构一般不愿意冒风险为他们提供贷款。此时，现实的选择就是由政府出面通过免费教育、补贴和教育贷款的方式，来资助学生们完成自己的学业。
在我国，国家财政界入人力资本投资特别是教育投资尤为重要。一般地，家长在决定是否送孩子上学时通常考虑的因素：家庭收入、上学的费用、上学的机会成本以及对家庭经济可能作出的长期潜在贡献。在贫困地区，家庭的收入水平极低，学费低对于居民来讲是较重的负担，尽管劳动力的边际生产率较低，但上学的机会成本总是大于零，而上学后为家庭的长期潜在贡献一般远不及对社会的贡献。这些都是贫困地区儿童入学率低而辍学率高的重要原因。只要政府对于贫困地区的儿童提供少量的学习费用，就可以解决贫困地区的儿童的上学问题。根据世界银行的估算，在我国普及6年制初等教育和基本的公共保健及卫生服务体系，在整个90年代中央和省级财政每年只需要增加20多亿元的经费。应该说，这样的支出，中央和地方财政是承受得了的。总之，对人力资本投资是国家财政责无旁贷的任务。而且，政府从中得到的长期潜在收益将是巨大的。更何况，中国经济不可能在大部分地区贫困的情况下持续高速增长，贫困地区也不可能靠自己的力量打破贫困的恶性循环。
二、我国人力资本投资的现状与问题
人力资本的主要内容包括五个方面：保健设备和服务的开支、教育支出、劳动力再培训的支出、用于劳动力国内流动的支出以及用于移民入境的支出等。在上述人力资本投资中，教育投资在人力资本形成中的作用以及教育可能在将来作出的贡献尤为突出。为了集中地分析问题，我们以教育为例来探讨人力资本投资的财政政策。
1、我国财政性教育投资严重不足。先进行横向对比。从表1可以看出，我国财政性教育投资即使比发展中国家的平均水平还要低，更不用说与发达国家相比。造成这种现象最有说服力的解释是80年代以来我国基本上走了一条放权让利的改革道路，使得财政收入在GNP中的份额越来越小，财政性教育投资即便不断增加，也无法提高它在GNP中的份额。
再进行纵向对比，从表2可以看出，我国预算内教育经费的绝对值（不计价格上涨因素和在校生的增加）是逐年增加的，占财政支出的比重也基本上呈上升态势，1995年已达1193亿元，占财政支出的比重上升到17.1%，成为仅次于经济建设支出的第二大项目，但其占GNP的比重近年呈逐年下降趋势，即便按1994、1995年国家教委、国家统计局的宽口径统计（把城乡教育附加、企业办小学支出及校办产业减免税等都计入财政性教育经费），仍未改变距离《中国教育改革和发展纲要》规定的到世纪末达到占GNP的目标越来越远的势头。
2、教育投资结构不合理。我国现阶段教育结构问题主要表现在两个方面：一是三级教育结构不合理。高等教育投入的比重相对偏高，而对初、中等教育特别是职业教育的投入严重不足。在教育经费极其有限的情况下，应把重点放在初中等教育和职业教育上，这是绝大多数发展中国家的共同作法和经验。而且从理论上讲，高等教育是混合产品，可以在一定程度上推向市场，由民间投资或向学生收费，因此，不必以国家财政投入为主。美国著名经济学家舒尔茨的研究表明，发展中国家对小学、初中等的教育投资比对高等教育投资更有效率。因此，我们现在对高等教育投资的偏爱，对初中等教育和职业教育投资的忽略既违背了公平，又损害了效率。二是教育投入的地区结构不合理。从近几年的变化来看，地区间各教育阶段生均经费差异的基尼系数都在增大，也就是说，教育经费的投入在地区间趋向更加不平衡。这种差距扩大是发达地区和落后地区经济发展差距不断拉大的必然反映。
三、强化和完善我国人力资本投资的财政对策
在所有人力资本投资活动中，最能够增进人力资本质量的因素，莫过于教育的作用。因此，在这里我们仍以教育为例说明财政投资的方法。在相当长的时期内，政府即国家财政继续充当主要的教育投资者角色，是由教育这个特殊产业的性质决定的。教育周期长，产出的效益又具有间接性和滞后性，企业、私人一般不会主动介入教育事业，承担教育投入。为了有效地扭转教育投入占国民生产总值比重逐年下降的趋势，切实做到教育投入的增长快于财政收入的增长，可采取以下政策措施：
1、调整财政收支结构，加大财政支持教育的力度。中央和地方政府在社会主义市场经济体制建立过程中，要率先转变职能，加强社会管理者职能，强化国有资产所有者职能，弱化对国有企业的直接经营、干预、包办的办法。俗话说“有所不为才有所为”，当前的主要任务是搞好国民经济和国有企业进行战略改组，收缩国有经济战线，国家财政从竞争性领域退出来，转换财政职能，调整支出结构，力求解决财政支出中“越位”与“缺位”问题，把有限的财力用在“刀刃上”，切实履行社会管理职能和促进社会、经济发展的职能诸如教育和社会保险职能等。
2、可以考虑征收教育税和教育公债，以保证国家财政对教育的稳定支出。从理论上讲，教育特别是基础教育提供公共物品，每个人、每个企业受益，教育对GNP增长的贡献，政府应该以税收形式集腋成裘，然后以财政支出形式投入教育，以维持教育自身的生存和发展。教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同，它不但是一种消费，同时也是一种投资活动，特别是政府的教育基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点完全适合通过发行建设性公债来为教育特别是教育的基本建设开辟财源。这也许是在我国目前财政性教育经费回旋余地不大的情况下的一种可行选择。本来，教育经费的筹集主要应由地方政府来承担，由地方政府在行政辖区内发行“地方教育公债”，但在我国目前还不允许地方政府发行公债的情况下，教育公债还必须由中央政府统一发行，然后按一定比例将所募集到的资金与效应的债务同时划拨给各地方政府。教育公债的发行规模可由中央政府根据需要和可能动态平衡的原则并结合当年国债发行计划综合考虑。其期限结构应以中长期为主，适当辅以短期券种。期限结构的选择，一方面要考虑专募资金的平稳性，同时还要结合其他券种的期限结构，以平衡财政偿付压力。
3、适当强调教育财政的中央集权。在美国那样的发达国家小学和中学教育经费主要由州政府和地方政府负责，联邦政府对教育的拨款在教育支出的比重一直不大，但美国的这一作法不一定适合我国。在我国这样一个幅员辽阔、差异很大的国家，单靠地方政府各自的财力，不能保证对义务教育的足够投入，而且日益扩大的地区经济发展差距只会使教育机会的地区差距不断拉大。地方政府具有义务教育办学的直接责任，而中央政府也具有保证所有国民享有基本教育机会的责任，因此，中央政府具有教育财政负担的最终责任，应拥有用于平衡教育条件特别是义务教育条件的财政能力。中央政府平衡各地教育条件差异的手段应以教育补助金为主。中央对地方的教育补助金可以具体根据教师工资、学校维持正常教学以及基本建设的经费列支设定补助标准。这些都可以只靠增加中央财政中的教育支出来解决，而无须去与地方重新分配现有的教育资源。当然，所有这些都要在合理界定中央和地方分配格局、充实中央财政的整体框架中得到解决。
4、争取国际财力援助，加强教育建设。我国是一个发展中国家，经济还不太发达，能为教育提供的经费十分有限。目前我国采用的是以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制，另外，还鼓励社会各方面和个人捐资办学、集资办学。但这些都满足不了日益增加的教育经费的需要。因此，除了增加国内教育经费的投入，还应争取国际上一切可能的支持与援助。十多年来，我国与联合国教科文组织、儿童基金会、人口基金、开发计划署、世界银行等国际组织和许多国家进行了卓有成效的合作，有效地促进了我国教育事业的发展。为了加速教育事业的发展，我们应继续进一步扩大和加强这种国际合作。