整体政府实践与大部门制改革：契合及差异的比较，本文主要内容关键词为：差异论文,部门论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大部门制改革是中国近年来行政体制改革的主要实践形式。党的十八大对启动新一轮大部门制改革作出了具体部署，明确提出“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”①。认真回顾近年来大部门制改革的实践，积极吸收和借鉴人类政治文明发展的有益成果，对于新一轮大部门制改革的顺利进行是非常必要的。整体政府是继轰轰烈烈的新公共管理运动之后，针对新公共管理运动所造成的政府部门不协调、责任担当不到位、公共服务碎片化、民主价值流失等弊端而展开的政府改革运动。整体政府实践和大部门制改革都是促进政府绩效的一种探索。两者虽然不尽相同，但都需要在技术层面上对政府结构进行一定的调整，存在一定的契合与差异。对之进行认真比较，有利于吸取有益的政府改革经验，对我国新一轮的大部门制改革具有积极的借鉴意义。
一、改革背景与动因的比较
20世纪70年代末和80年代初，西方各国先后推行了新公共管理运动。这一运动旨在解决政府机构庞大、回应迟钝、效率低下等现象，缓解民众由此所产生的各种不满。新公共管理运动主要以“政府再造”为内容。它利用分权化、民营化等引入竞争机制的措施对政府组织进行再造，以提高公共服务质量和政府绩效。新公共管理运动的结果是给政府组织结构带来了分散化、分权化和灵活性，却进一步强化了由于“管理分割”所导致的政府内部的柏林墙，忽视了强化部门之间的协调机制，造成了碎片化的政府结构，带来了碎片化的公共服务。随着经济发展、社会进步以及信息技术的冲击，分割管理的做法与社会发展越来越难以兼容并日益受到人们的质疑。正是在这样的背景下，作为对于新公共管理运动进行反思的成果。西方国家开始了整体政府的实践，并发展成为现阶段政府改革的一种新趋势。
中国的大部门制改革有许多动因。首先，改革开放以来，由计划经济体制转入了社会主义市场经济体制，多年来的经济高速发展，使得我国的经济社会环境发生了前所未有的变化，这种变化对行政管理体制提出了新的要求，我国传统行政管理体制在快速变革中的经济社会里显得力不从心，部门之间的高度专业分工和权力分散导致行政协调更加困难，公共利益部门化、部门利益个人化现象更加严重。我国行政管理体制必须改革，才能适应更加复杂的经济社会的需要，这是大部门制改革之所以必须启动的动力。互联网的普及和信息技术的发展为大部门制改革提供_『环境条件和技术支持，信息传播方式发生了重大变革，信息由慢速传递变为高速传递，由以纵向传递为主转化为横向传递为主，导致政府结构出现了分权化、分散化、多样化，反倒影响了政府绩效。信息化所带来的冲击，使得政府部门没有必要再设置庞杂的机构，政府职能也面临着加速转变的契机。
显然，大部门制改革的背景与整体政府改革有契合之处，但也有很大的不同。契合之处在于，两者都要通过行政技术进行组织调整来提高政府绩效，改善公共服务质量；都是为了克服分工过细所带来的碎片化的弊端。但是，一个根本的不同是我国的大部门制改革是为了适应经济高速发展所带来的变化，是上层建筑对于经济基础的一次适应性调整。整体政府改革虽然与经济基础的变化有一定关联，但缺乏中国经济体制改革的背景，因此，在改革的动力上，远没有中国大部门制改革的动力充分；在与经济基础发生变化的关联度上，整体政府远没有中国的大部门制改革与经济基础联系得更加紧密；大部门制在调整政府架构和职能变革方面是根本性的，而整体政府改革是修补性的；大部门制改革相对于经济体制变化是适应性改革，而整体政府改革是相对于新公共管理运动所造成弊端的一种反思性改革；大部门制改革是针对计划经济环境下所造成的部门过多、职能交叉、权责脱节、推诿扯皮、政出多门来进行的，而整体政府改革是针对新公共管理运动所造成的部门之间的协调机制弱化、碎片化的公共服务所进行的。
二、改革内容与路径的比较
整体政府改革是一种新的政府治理模式，其基本思想是针对部门分割和公共服务碎片化的问题，通过一系列的机制建设，促进政府部门横向关系和纵向关系更加协调，促进政府部门与其他治理主体的合作更加协调，以此来实现更高的政府绩效。改革过程包括，“以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容，以网络信息技术为支撑。变革分割管理模式、实现‘跨部门协作’”②，这些内容基本上是各国进行整体政府改革的通行做法。整体政府改革的路径包括了如下的基本逻辑，即为了达到提高政府绩效，更好地实现公共政策目标，既不通过建立超级管理机构，也不依靠现有的碎片化组织，而是在不消除组织边界实现实质合并的条件下建立相关的协同机制，进行协调的合作。将“不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务”③。在实践过程中，整体政府非常强调通过整合与协调来消除不同公共政策之间的冲突，使公共政策更加系统化，从而充分利用资源，增加政策效能。政策“协调的目的只是提高部门政策之间的内在一致性，而政策整合的产出则是跨越部门职责的‘一体化’或统一政策”④。同时，整体政府更强调增进政策系统内部不同主体之间的合作，向公民提供完整的无缝隙公共服务。
从目前来看，大部制改革的基本内容集中在组织机构整合和政府职能调整两个方面。具体做法是把原来职能相近的政府职能部门合并为一个大的政府职能部门。原来政府职能部门拥有的行政职能根据事先的界定，要么转移给市场或社会，要么转变为大的政府部门拥有的行政职能。所以，从改革的逻辑上看，大部门制首先需要考虑对于政府职能进行合理界定，然后再进行适度的调整和尽可能的优化，最终优化组合形成职能有机统一的“大部门”。然后，再致力于健全大部门内部以及大部门之间的协调机制建设。大部门制改革遵循自上而下的路径：即从中央政府开始，按照职能有机统一的原则对政府相关部委进行重组和整合，然后地方政府再根据各自的实际进行与中央政府类似的大部门制改革。从实践结果来看，我国大部门制改革的重点是组织机构整合，在这方面取得了很大的成功。在改革中也强调了政府职能调整，但职能调整并不十分到位，“政府职能仍然没有从根本上得到转变，需要经过长期的艰苦工作才能实现”⑤。此外，部际的协调机制和部内协调机制的建设很不完善，协调机制的建设尤其是部际协调机制的建设已经成为未来新一轮大部门制改革中亟待解决的问题之一。
大部门制改革与整体政府实践相比较，在整合政府职能、实现政府内部更加协调、提高政府绩效等方面的目标是一致的。但实现的路径有很大的不同。大部门制主要是通过机构整合组建新的大部门来实现，整体政府主要是通过建立相关协调机制来实现。在政府职能部门组织边界的处理方面，大部门制改革是打破原有的组织边界重新进行整合，而整体政府虽然也关注政府部门的整合，但并不强调打破政府部门原有的组织边界实现实质合并。在协调机制的建立方面，大部门制改革的重点是在大部门制内部进行协调机制建设，以满足新建的大部门内部的平稳运转，而整体政府改革中建立协调机制的重点是在政府部门之间或政府部门与非政府部门之间进行建设。之所以在改革内容与路径方面出现如此之大的不同，与政府的现状不同有很大关系。由于历史的原因，我国存在政府职能部门过多的现象，因此必须减少政府部门；而西方国家在经过与多年的市场经济相适应的过程之后，其政府职能部门本来就不多，因此其改革的重点不可能放在减少政府职能部门方面。在内部协调机制的建设方面，任何新组建机构都需要首当其冲的进行考虑，我国的大部门制改革也是如此，不然难以实现大部门的正常运行；而西方的整体政府实践由于没有打破原有的政府职能部门的组织边界，因此协调机制的建设自然是放在政府部门之间。
三、组织模式与信息传递的比较
组织模式是影响甚至决定组织绩效的重要因素之一。新型的政府理念往往伴随着政府组织模式的变化。关于整体政府的组织模式，汤姆·林在总结各国整体政府实践后将其归纳为“内外上下”四个字。⑥“内”指利用新的组织文化、信息管理、人员培训等途径来对组织内部进行改造，使其在新的组织文化和信息系统的约束下形成一种新的组织模式；“外”指通过共同预算、分享领导权、联合团队等形式来实现同其他组织之间的合作，形成一种跨组织的协同工作方式；“上”指组织目标的设定来自于上级，下级对上级负责。组织将以任务为导向的工作目标与其他组织进行分享，并通过绩效评估、公共服务协议等来获得以任务为导向的工作激励，从而实现全新的激励机制；“下”指顾客导向的公共服务提供方式，通过顾客参与等形式，来实现无缝隙的公共服务提供。如果说“内外上下”的有机结合是整体政府的组织模式特征，是其外在的表现形式，那么，组织整合与革新则是整体政府的本质，是其内在的表现形式。为了跨部门协同，整体政府致力于信息资源共享平台的建设，为服务流程再造提供信息资源条件。同时，运用信息技术打破了官僚制结构的按照政府层级进行信息传递的模式，而代之以横向的、网状的信息传递方式，从而促进了传统官僚制结构走向无中心的扁平化网络结构。基于信息传递所带来的服务流程再造实现了不同治理主体之间、组织结构和职能之间的整合，强化了建立在服务流程基础上的业务协同，强化了政府与其他治理主体如非营利组织之间的伙伴关系。
“十一五”规划要求“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”⑦。十七大报告更是明确指出：要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。作为一种组织模式，大部门制的行政职能宽阔，其深刻的内涵特征在于权力相互制约、职能有机统一、运转相互协调。其组建的过程就是合并政府部门、调整政府职能、强化协调机制的过程。政府部门繁多、职能交叉，势必增加政府内部的协调困难。为了改变这种困境，大部门制改革通过减少政府部门数量的办法来降低政府职能部门之间的协调困难，实现职能部门整合，增加政府运行效率，更好地打造服务政府、责任政府和法治政府。改革开放以来，中国共进行了五次行政体制改革，但惟有“大部门制”改革中赋予了“决策、执行、监督”的内涵。显然，大部门制改革不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同的部门合并或拆减，而是体现了现代政府的制约原则。在信息资源的传递方面，大部制依然没有摆脱官僚制的传统影响，依然实行分割管理模式。在这种政府结构中，各大部门之间存在着各自为政的弊端，因此信息资源孤岛化现象并没有从根本上得到消除。在大部门制的政府内部，信息的纵向传递畅达，但横向传递阻滞。由于信息资源的条块分割没有得到根本改观，所以信息资源在“块块”间的横向协同传递状况依然不容乐观。
从组织模式上比较，整体政府是平面的网络结构，大部门制是传统的金字塔型结构，因此大部门制仍然属于传统的政府结构类型。作为渐进式改革，中国的大部门制改革在方法论上是正确的。整体政府以任务为导向，大部门制以职能为导向，这只是由于政府结构的差别所带来的治理功能的不同表现形式。前者更有利于实现资源共享，是大部门制在改革中值得借鉴的一面。在增加部门间的协调程度方面，整体政府改革与大部门制改革的出发点是契合的，即降低协调中的张力或者说是降低协作难度。整体政府是依靠在部门间建立一种虚拟结构或机制来降低协调难度，而大部门制则依靠将部分职能相近的机构合并，这样可使部际协调转化为部内协调，降低了协调的难度。作为组织模式的整合，整体政府主张通过新的组织文化、信息管理、人员培训等途径塑造一种新的组织模式。大部门形成之后，首先面临的问题也是如何利用新的组织文化、信息管理、人员培训等形式去约束原有的组织，否则难以真正形成一个有机结合的大部门。因此，组织模式的整合，既是整体政府的必由之路，也是合并之后大部门的必由之路，在这方面大部门制与整体政府无异。大部门制在改革之初就考虑到制约因素，因此有利于实现权力制约，整体政府则不利于实现权力制约。在组织模式内的信息传递上，大部门制是依靠传统路径，整体政府则是网状路径。在传递方向上，大部门制以纵向的上下传递模式为主，是收敛性的传递；而整体政府以全方位的传递模式为主，是发散性的传递。在信息传递的范围方面，大部门制以在政府内部的信息传递为主，整体政府则以在伙伴关系范围内的信息传递为主，这种方式既包括政府组织间的传递，也包括政府组织与非营利组织之间的传递。从建立服务型政府的意义上说，整体政府的信息传递方式有利于实现信息公开，这是值得大部门制改革借鉴的另一个方面。
四、改革阻力与问题的比较
整体政府改革不可避免地存在多种阻力。最大的阻力是在整体政府实践中，由于亚文化不同、组织目标各异、利益基础很难统一，导致形形色色的组织冲突时有发生。为了实现跨部门的整合与协调，整体政府实践把各种与待解决问题相关的政府组织或非政府组织连成一个庞大的任务群，在这个任务群里，政府组织与非政府组织之间存在天然的缝隙，由于组织性质迥异、利益导向不尽一致，加上运行惯性、组织结构、决策程序与风格等的差别，不同政府部门之间的功能整合也更为困难。正是由于严重的组织冲突的存在，整体政府以虚拟形式的整合往往难以持久，一旦发生较大的不协调，仍然存在重新整合的风险。此外，从技术层面而言，整体政府实践强调通过功能整合来解决公共服务碎片化问题，但从结果来看，虚拟的整合并没有解决碎片化的根本问题。碎片化公共服务的根本原因在于，传统的政府职能部门是按照专业化分工思想来设置的，当公众需要综合性的机构来解决实际问题时，这种专业化的部门设计就显得力不从心。但目前将所有的政府职能部门通过功能整合变为一个部门，是完全不可能的，也是不合理的，因为专业化的分工依然是当前维持政府绩效的一个不可或缺的保障因素。在技术层面不大可能实现完全的功能整合。同时，整体政府存在的另一个尤为明显的阻力是问责主体不明确。整体政府是靠不同组织的功能整合来发挥作用的，因此被整合的各方虽然在形式上应该责任共享，但在实质上经常出现责任担当难以清晰界定，最后无人负责的局面。问责制度得以实施的基本条件是责任主体明确。由于责任主体不明确，整体政府的问责制度也就难以落实。
大部门制改革最为明显的外部特征是部门的合并与调整。这种合并在带来一体化的同时，也加大了大部门制内部的协调难度。首先是组织文化的冲突，作为大部门来说，虽然合并之后组织目标的冲突减少了，但由于合并之前不同的政府部门都有不尽相同的组织文化，合并中组织文化的冲突在所难免。政府部门合并中的组织文化冲突主要体现在服务理念、治理模式、政策过程、亚行政文化等方面。组织文化的冲突如不能得到很好地整合，必然会对大部门制带来长久的不良影响。在缺乏新的大部门文化形成的条件下，大部门制可能矛盾迭出，难以顺利前行。“成功的合并过程必然是组织文化成功的整合过程”⑧，因此改革中组织文化的冲突将是改革的显著阻力。改革后，由于政府部门增大、行政权力增大、议价力量增强，行政运行过程更加复杂，部门内部的黑箱操作机会也可能增大，这些因素无疑会大大增加外部环境对大部门进行行政监督的困难。大部门制改革中人员的安排问题也是困扰大部门制改革的一个重大的阻力。大部门制改革是行政管理体制的一次革命，也是对部门利益和个人利益的一次重新调整，在改革的过程中，一些部门或个人将会增加利益，一些部门或个人将会失去原有的一些利益。失去利益的过程也往往是大部门制改革遇到阻力的过程。所以，解决好大部门制改革中的利益调整问题，是大部门制改革不容忽视的重要环节，也是保障大部门制改革能够获得多数人拥护的重要条件。在大部门制改革的过程中，如何设计新的行政理念；如何再造新的权力运行流程，将会涉及政府职能重组、部门利益调整、行政技术的支持以及如何公开信息并动员广泛的公众参与等，必然面临复杂的技术问题和政治方面的考虑，这些都将成为大部门制改革的阻力。
相比较而言，在改革的阻力方面组织文化冲突现象无论是在大部门制还是在整体政府中都存在，这是一个比较明显的契合之处。但整体政府实践与大部门制改革的组织文化冲突程度却存在根本不同。作为大部门制，由于把职能相近的不同的政府部门整合到一个实体性的部门中，组织冲突将转化为发生在大部门内部的冲突，而整体政府的组织文化冲突更经常发生在政府组织之间、发生在政府组织与非政府组织之间。如果说，部门内部的冲突还容易通过各种措施来减缓或改造，但发生在政府组织与非政府组织之间的组织文化冲突就比较难以减缓或改造。由此可以推出，就组织文化冲突的严重程度来说，整体政府实践中的冲突远比大部门制改革中的冲突严重。大部门制改革中的人员安排问题是一个由中国国情决定并遗留下来的，因此在大部门制改革中不可避免。职务的升降、人员的分流、岗位的变化等，如果安排不当，无一不可以成为引发改革阻力的诱因，在大部门制改革中如何安排人员是一个慎重而突出的问题。由于整体政府实践并不强调组织的合并，因此整体政府实践过程中的人员安排问题并不十分突出，这是整体政府实践与大部门制改革的又一个明显的不同。在行政问责方面，由于大部门是一个责任主体，并不是虚拟的组织，因此行政问责主体明确。而整体政府实践中，由于以问题为导向的组织往往是虚拟的或临时的，表面上看不同的组织被整合在了一个以任务为导向的框架内，但实际上在解决问题的过程中，不同组织之间经常出现职责不清、权限不明的现象，这必然导致责任主体不明确的直接后果。如果出了问题，也必然出现互相推诿、无人负责的局面。政府实践中，行政问责的关键要素之一是责任主体明确，否则必然是徒有虚名的问责制度。从这个意义上理解，大部门制改革远比整体政府实践更有利于行政问责制度的建设。
注释：
①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载于2012年11月9日《人民日报》。
②蔡立辉、龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，载于《学术研究》2010年第5期。
③曾维和：《整体政府论——西方政府改革的新趋向》，载于《学术界》2008年第3期。
④周志忍、蒋敏娟：《整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践》，载于《国家行政学院学报》2010年第6期。
⑤傅广宛：《大部门制改革后的完善路径探析——兼以重庆市大部门制改革为研究个案》，载于《北京行政学院学报》2010年第3期。
⑥Tom Ling,"Delivering Joined-up Government in the UK:Dimensions,Issues and Problems",in Public Administration,Vol.80,Issue 4,2002,pp.625~642.
⑦《中华人民共和国经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，载于2006年3月17日《人民日报》。
⑧傅广宛、任淑华：《论高校合并后异质组织文化的整合》，载于《现代大学教育》2003年第1期。