开展反腐防腐审计的思考与建议，本文主要内容关键词为：建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了加大反腐败力度，完善反腐防腐监督体系，充分发挥审计反腐倡廉的职能和作用，我们建议：尽快开展与国际接轨且具有中国特色的反腐防腐审计。
反腐防腐审计是以反腐防腐为目标，由独立的特定审计主体，运用专门的方略、手段和规程，对国家公职人员的违纪违法犯罪行为进行审查、监督和防范的特种审计。它采用腐败风险导向审计模式，即以具有审计价值（发生贪污腐败可能性较高）的疑点线索或移交的案件为起点，确立审计项目，安排特种审计查证，实施以审计机关为主，纪检监察、检察等其他监督部门全程紧密配合协作的审计查处，最后进行制度分析评价，提出完善内控机制建议。
一、强化反腐防腐审计的效能
（一）开展反腐防腐审计有利于充分履行审计反腐倡廉职能
反腐倡廉是《审计法》赋予国家审计的基本职责。世界各国审计实践经验也表明，打击和防范国家公职人员的腐败行为是审计的重要职能和内容。尽管我国审计反腐败已取得了很大成绩，但也存在明显的问题，影响了审计在反腐防腐作用中的充分发挥，如：认识上，把查处腐败和经济犯罪案件当作审计的基本职责的意识，还比较薄弱；组织上，没有专门的机构人员；工作上，缺乏有效的方略和手段，造成一些本可以受到审计揭露打击的腐败行为却“漏网”，一些本可以被审计发现和遏制的腐败苗头却被放任。因此，国家审计机关要充分履行审计反腐倡廉的基本职能，必须将散存于各审计类型（财政财务审计、任期经济责任审计、经济效益审计等）中类似于国际“舞弊审计”的监督职能加以集成优化，创建反腐防腐审计的专门类型，设立专门反腐防腐审计机构，组织专门力量，研究有效方法，采取专门的审计方略，有计划、有重点地开展工作。否则，审计的反腐防腐职能只能仍然是其他类型审计可有可无的附带，其工作不可能规范到位，也不可能告别审计检查的尴尬和无奈。
（二）开展反腐防腐审计有利于提升反腐防腐监督体系的整体效能
反腐防腐监督体系主要包括人大监督、政党监督、行政监督、审计监督、专业部门监督、社会监督、舆论监督等方面，但每种监督都存在各自的特点和局限性。客观上需要各种监督主体在监督职权、监督责任和监督效果上有机匹配，方可达到有效反腐防腐的目的。比如，我国的执纪、司法部门等办案机关对国家公职人员进行监督，一般必须要有确凿证据，方可立案、审查。否则，即使有疑点线索也不予立案检查，形成监督“盲区”。再如，人大监督、社会监督、舆论监督等监督形式因缺乏日常的规范性监督以及专业技能的局限，也会出现监督“盲区”。而消除“盲区”的重要举措之一便是有赖于开展反腐防腐审计。这是因为，反腐防腐审计作为审计的一个基本分支，对审计范围内的一切事项，不论有无问题，有什么性质的问题，都应该而且可以进行审计。同时作为审计反腐败的专门种类，又运用专门方略、手段和规程，既可对有确凿证据的腐败风险较高的事项立项进行特种审计，充分发挥审计机关的专业知识和技能优势、经常性审计积累的信息优势以及审计环境优势，又能有效开展其他监督形式力所不及的疑点线索审查和案件查证工作，从而大大提升反腐防腐监督体系的整体功能和效果。
二、开展反腐防腐审计的可行性
反腐防腐审计的开展，是社会经济与审计理论和实践发展的必然结果。它对财经法纪的审计实现了反腐败效能的创新及反防结合的飞跃；它与财政财务审计、经济效益审计的区别和联系显而易见；它与任期经济责任审计（对有关领导者受托责任履行情况及结果进行认定评价）在目的、性质、手段上也相去甚远。它与近些年国际上出现的“舞弊审计”相似，是反腐防腐的特种审计劲旅。
《审计法》关于审计反腐倡廉基本职责的明确规定，为开展反腐防腐审计提供了法律基础。党的十五大关于加强审计监督的精神，以及朱镕基总理关于“全面审计，突出重点，注意发现大案要案线索”、“要进一步突出重点、改进工作方法、集中力量揭露和查处重大违法违纪问题和经济案件”的指示精神，为反腐防腐审计提供了有力的政策依据。
我国审计机关自1983年成立起，一直注重发挥审计在反腐倡廉中的作用。特别是自1999年来，查处重大违法违纪问题和经济案件成为我国审计机关的主要任务后，审计工作反腐败的力度进一步加大，全国各级审计机关发现和查处了一大批重大违法违纪问题和经济案件。尤以国家审计署的查处工作力度和成效最为突出，受到各级领导和广大人民群众的充分肯定和高度赞誉。据统计，1999年全国审计机关共审计发现（或查处）各种违法犯罪案件线索1458件，而1994年到1998年间，5年合计仅为2144件。如果开展反腐防腐审计，力度必会更大，效果必会更加明显。可见，开展反腐防腐审计势在必行，行必有效。
三、开展反腐防腐审计的若干实施建议
（一）设立合理的反腐防腐审计目标
根据反腐败的形势需要，将反腐防腐审计的目标分为现期目标和长期目标。现期目标是运用审计手段，检查和揭露国家公职人员重大违纪和违法犯罪行为，打击腐败。特别是当前反腐败形势严峻，有必要配合反腐败特别行动，启动反腐防腐审计，对涉嫌重大违纪和违法犯罪行为疑点线索或移交案件，予以审计深挖、揭露和严惩，促使重大违纪违法人员醒悟、清退、自首，借助特别政策和行动消化腐败“呆帐”。
长期目标是通过常规性的反腐防腐审计，使人“不敢贪”和“不能贪”，遏制腐败的蔓延，防范新的经济违纪和经济犯罪，促进国家政府的廉洁高效。反腐防腐审计，立足于反防结合，以防为主的原则，一方面通过对每件违纪违法案件的内部控制原因的深层分析，提出改进和完善措施，切断违纪违法行为的制度根源。另一方面通过对专门的内部控制例行检查和评价，及时发现和处理内部控制缺陷，防范新的社会经济犯罪。再者，反腐防腐审计一旦形成机制，成为一支反腐防腐的威慑力量，就会强化国家公职人员的谨慎感、责任性和危机意识，从而使之自觉按照国家法律法规和公职规则的要求，行使各种权力。
（二）确立适当的反腐防腐审计对象
应将国家政府部门、重点企事业单位的国家公职人员，特别是握有相当权力的、具备高腐败风险水平的部门及其人员确定为反腐防腐审计的实体对象。其内容主要包括：（一）高腐败风险的事项。包括政府采购，基建工程，税收征管，政府专项资金管理，特许权审批，大额资金运作，大宗购销业务，国有企业公司化改造等；（二）内部控制薄弱点。一切违纪违法行为都有其特定的内部控制原因，内部控制方面的问题便成为腐败行为的基础和根源。经济领域违纪和犯罪活动总是以一定形式与财务造假相关联，所以应特别关注：(1)“小金库”；(2)异常的购建、应付款和支出；(3)异常的销售、应收款和收入；(4)改制中资产评估，重组疑点；(5)异常的长期投资。同时，要加强风险意识，广开渠道，为反腐防腐审计提供疑点案件线索来源，包括：(1)财政财务审计、任期经济责任审计、经济效益审计等工作中发现的疑点线索；(2)群众举报的疑点线索；(3)纪检监察、检察等机关移送的专案；(4)其他。
（三）建立科学的反腐防腐审计规划
与反腐防腐审计的现期目标和长期目标相适应，反腐防腐审计可以规划为两个大的时期，即特别行动期审计和正常期审计。
1、特别行动期审计，立足于现期目标，以揭露打击为主，解决腐败“存量”问题。具体可确定为三个阶段的工作：
第一阶段，审计启动阶段。发动各方举报案件线索和信息，由国家审计机关接受和收集来自各方面的线索，排查出有审计价值的疑点和信息，确立审计项目。同时，国家审计机关还应采取审计调查的方式，对那些腐败行为高发、多发的领域、重点部门、重点项目、重点资金组织必要的专项审计调查。
第二阶段，审计检查阶段。国家审计机关根据腐败嫌疑和疑点线索，集中组织部门、单位内部审计机构进行异地交叉审计，并将审计结果向国家审计机关报告。而后，国家审计机关集中力量进行重点抽查（也可委托社会审计组织），其抽查面不少于50%。
第三阶段，审计终结阶段。对查实腐败行为，区别不同情况进行处理。在特别行动期间，审计的多是大要案件，凡是按照审计法和其他有关法律规定，在审计机关处理权限内可以处理的，则以下达审计决定的方式进行处理。需要移送纪检、监察或司法机关处理的，则办理移送手续。对于所有立案或立项的审查项目，终结时都要将审计资料（工作底稿）立卷归档，并建立审计单位、疑点线索及查处结果数据库。
2、正常期审计是立足长期目标，以防范为主，遏制腐败“增量”。因此，正常期审计除了对疑点案件线索进行专项审计外，重点要实施三个方面的工作。
(1)重点内部控制的例行审计与评价。任何腐败行为都有其内部控制原因，好的内部控制可以防止和避免腐败行为的发生，所以，防范腐败行为的最根本途径是正本清源，对内部控制进行例行审查和评价，及时发现和完善可能导致腐败行为的内部控制薄弱点。在实际操作中，一是要注意抓关键，根据有关内部控制的情况和相关信息，编制年度计划，对重要领域、部门、项目、资金、环节等，施行内部控制的审计和评价；二是要注意抓焦点，对违纪违法等腐败现象严重包括立案立项审计的部门、单位的内部控制进行针对性的评价和分析，出具管理建议书。
(2)重要的专项经济管理政策及制度的执行情况审计。国家重大的经济决策和改革措施，都有相应的专项经济管理政策及制度来保证，对此类政策和制度的执行情况和效果进行审计也是防范腐败行为的重要途径。对重要的专项经济管理政策和制度，如重大经济事项集体审批制、重要经济项目决策专家评审制、项目法人责任制、政府采购制、公开招投标制、项目稽核制、行政性收费及罚款的“收支两条线”等的执行情况和效果进行专项审计。
(3)内部审计的监督和评价。内部审计的基本职能是对本系统、本部门、本单位的管理和内部控制进行监督，所以内部审计工作的好坏，直接制约和影响到腐败行为的发生。可见，通过对内部审计的监督和评价，也可成为防范腐败行为的途径。
（四）提供反腐防腐审计所需要的制度安排
为了确保反腐防腐审计的有效进行，应当做好必要的制度安排。主要包括完善的法律法规制度、独立的审计主体体制、有效的审计组织体系、协同的查处力量等。
其一，健全、完善有关法律制度。
1、制定确保政府和公务员廉洁高效性的法律制度。国家公职人员在权力运用过程中，需要有一套完整、具体、实用的行为法规，作为公职规则，以规范国家公职人员的行为，依法行政。我们近些年来，也陆续制定了有关领导干部收入申报、礼品登记、廉洁自律等方面的制度和规定，但缺乏系统性、协调性和法定性。因此要实行反腐防腐审计，必须完善和健全公职规则，尽快制定《公务员法》、《公务员行为准则》等，将公职规则系统化、法律化。
2、健全反腐防腐审计法规和制度。首先，需要国家法律对反腐防腐审计的职责进行明确规定。我国《审计法》规定国家实行审计监督制度，要促进廉政建设，但对于反腐防腐方面的职责有待于进一步明确和完善。其次，需要建立健全反腐防腐审计的工作制度，包括目标责任制、违纪违法案件报告制度、审计举报制度、群众来信来访接待制度、大案错案遗漏责任追究制度、审计质量保证和控制制度等。
3、建立反腐防腐审计执业规范。制定反腐防腐审计专业标准和操作规范是反腐防腐审计的基础性工作，要建立一套审计执业规范体系，包括审计过程、审计方法、审计疑点线索价值评估、审计证据、审计工作底稿、审计结论和报告、审计决定和处理、审计配合、审计疑点线索和案件移交、内部控制评价等。
其二，改革审计领导体制。
反腐防腐审计由于其审计目标和审计对象的极其特殊性，要充分发挥其效能，必须建立独立科学的审计主体体制。我国最高国家审计机关隶属于国务院、地方审计机构隶属地方政府，属于行政型管理模式，其最大的缺陷是独立性受到影响，审计决定执行的难度大。因此，有必要改革审计领导体制，近期而言，对地方各级审计机关，实行垂直管理体制，即在行政上和业务上统一由上一级审计机关领导和管理，以特派或分支机构的形式工作，最高审计机关的隶属关系不动；长期的改革目标模式是独立的立法型或司法型管理模式，即审计机关独立于行政权力中心之外，形成独立的立法型或司法型模式，以保持其客观性、公正性和独立性。
其三，建立有效的审计组织体系。
在不同审计主体的组织中，由国家审计机关主持，以系统内部审计为基础，以委托社会审计为补充力量。反腐防腐审计任务艰巨而繁重，单靠国家审计机关的力量是远远不够的。国家审计机关代表国家意志，是反腐防腐审计的主力军，在反腐防腐审计工作的组织和业务方面是主导者。国家审计机关要设置专门的反腐防腐审计机构，配备专职人员，专司反腐防腐审计职能。内部审计机构对内部情况熟悉，监督和防范腐败行为针对性强、时效性高，构成反腐防腐审计最经常、最普遍的工作“基础”。社会审计机构可以接受国家审计机关的委托开展审计查证工作，成为反腐防腐审计的重要补充力量。
在反腐防腐审计中，需要不同审计主体及审计准则规范的协调和配合。一方面要建立起以国家审计为主，以内部审计为基础，以委托社会审计为补充的三者之间的良好工作成果利用关系。在制定各自审计准则和审计规范时，应进行很好地协调，将反腐防腐审计的要求融入其中。
其四，整合反腐防腐监督力量。
在反腐防腐审计中，需要建立起以国家审计机关为主，纪检、监察和检察等其他监督部门全程（审前、审中、审后）紧密配合协作的审计查处系统。既能充分发挥审计专业知识技能和审计资源优势，又能克服审计职权和手段等方面的限制，增强审计力度，审深审透，获得充分有效的审计证据。同时，由于纪检监察、检察机关配合参与审计过程，也可使审计向其移交的需要追究有关责任人党纪、政纪和刑事责任的案件得到及时严肃地处理。主要包括：(1)审计过程中超审计手段运用，如封存财产、扣审相关人员等，借助纪检、监察、检察、公安等部门的配合支持。(2)超越审计权限的处罚，对被审计单位的直接责任在尚未明确和强化审计监督直接处理权的情况下，对于超越审计处罚的应予追究有关责任人党纪、政纪处分或刑事责任的案件，必须向外移送进行处理，为确保处理的落实和审计成果的确认，应有审计参与处理过程。(3)审计结果的社会公开，需要舆论监督的配合。
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