建国后十七年我国人口政策评析，本文主要内容关键词为：政策论文,我国人口论文,后十七年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
新中国成立之际，我国人口已毫无疑义地超过了5亿。1959年联合国经济社会事务部的调查结果表明：我国人口总数1900年为4.43亿，1920、1930、1940、1950年分别为4.76、4.93、5.12、5.56亿。[1]1953年新中国成立后的第一次人口普查数据显示，我国人口总数为580603417人。[2]事实上，从1950年至1957年，我国人口出生率一直保持在30‰以上的高水平，其中1950年到1954年人口出生率更高达37‰；人口自然增长率由9‰上升到25‰,1957年增至29‰。与此同时，我国总人口由1949年的5.42亿，增至1954年的6.03亿，1957年更增至6.47亿，在八年里增加了近1.05亿，即增加了总人口的近1/5。[3]
随着现代公共卫生和医疗技术知识由城市向乡村、由沿海向内陆的普及和提高，自1962年始，我国人口进入了出生率居高不下、死亡率下降、人口自然增长大大加快的人口高增长惯性时期。按照联合国教科文组织统计，上个世纪60年代我国妇女平均生育率为5.96，高于亚洲和拉美的水平，同非洲、南亚、西亚国家的妇女平均生育率水平不相上下。这种人口增长率甚至高于出生率极高的非洲和南亚，只略低于西亚。1964年第二次全国人口普查显示，我国总人口已超过7亿，达到7.05亿。
快速增长的人口和有限的自然资源形成尖锐的矛盾。根据人口社会学环境的人口载量所涵盖的要素推测，我国适度人口为6至7亿左右。[4]1949年新中国刚成立时，全国有耕地15亿亩，人均2.7亩，当时已低于世界平均水平。从1957年到1970年，耕地从人均2.59亩降至1.83亩；与此同时，人均粮食产量则从人均306千克降到293千克。[5]这样导致农业人口的大量过剩和相当一部分人生活水平和生活质量的下降。不仅如此，日渐沉重的就业压力也困扰着各级政府，一方面农村地区的隐性过剩劳动力有增无减；另一方面，城镇地区所能提供的就业机会难以满足不断增长的就业需求。人们在日常生活中已感受到住房日益紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求变得强烈起来。
此期，党和政府领导人及一些求实的学界人士也已察觉到了人口增长过快给社会造成的挑战和压力。从历史文献的记载来看，邓小平、刘少奇、周恩来和毛泽东等都先后发表赞同节育的谈话。1954年5月，邓小平在邓颖超就部分妇女的避孕要求的信件上批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效的措施来解决这个问题。同年12月，鉴于节育问题议论较多，为了表明党中央的态度，刘少奇在主持召开的节制生育问题座谈会上明确表态：“党是赞成节育的”，“如果不节育，人口增长还要快。”“人口增长后困难很多。父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难。”并对堕胎、绝育、避孕药品与器具的供应等问题作了具体的指示。[6]翌年3月，中央在批转卫生部党组关于生育问题的报告上批示：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中（少数民族地区除外），适当地宣传党的这项政策，使人民群众对无限制生育问题有一个正确的认识。”在这里，党中央第一次将和广大人民群众密切相关的节育政策上升到党的政策的高度，表明了党中央对这个问题已有了足够的认识。1956年初，中央又在公布的《1956-1967年全国农业发展纲要（草案）》中明确提出：“除了少数民族地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女，使家庭避免过重的生活负担，使子女受到较好的教育，并且得到充分就业的机会。”同年9月，周恩来在党的八大上作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教育后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。卫生部应该协同有关方面对于节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”[7]节育问题被列入“二五”计划之中，标志着人口政策问题已被提上党和政府具体的议事日程。1957年3月，毛泽东甚至明确提出了“计划生育”的概念和“逐步达到普遍计划生育”的设想。他说；“要提倡节育，要有计划地生育。”他还要求在政府部门中“设一个生育委员会”，“三年试点，三年推广，四年普查实行。”[8]党和国家领导人对节育工作的重视，有力地推动了人口政策的制定和落实。
与此同时，学术界一些有识之士也在关注着我国的人口问题。面对我国人口发展的超量趋势，早在上个世纪三四十年代，他们便在从事建立适应中国国情“适度人口论”的研究工作。马寅初在《经济学概论》中指出：“适度人口论”区别于马尔萨斯的“人口论”，“今日论坛之重心，在寻求一最适宜数之人口。”[9]在这批学者理论的影响下，面对我国人口问题的现状，新中国成立初期，就有人大代表建议节育且以提案正式提出。马寅初通过实地调查人口增长情况，觉察到了人口快速增长的危害性。他认为：“中国人口如继续这样无限制发展下去，就一定要成为生产力发展的障碍。”[10]并带来以下诸多问题：一是同加快资金积累有矛盾，二是同提高劳动生产率有矛盾，三是同提高人民生活水平有矛盾，四是同发展科学事业有矛盾。[11]他说：“人多固然是一个极大的资源，但也是一个极大的负担。我的新人口论主张保留它的好处，去掉它的坏处；保存这个大资源，去掉这个大负担。方法是提高人口的质量，控制人口的数量。”[12]面对我国高达30‰的人口增长率，他认为一定要把人口计划列入国家计划之内，“我们社会主义经济是计划经济，如果不把人口列入计划之内，不能控制人，不能实行计划生育，那就不成其计划经济。”[13]
当时还有不少学者如陶行知、乔启明、吴景超、邵力子等也就人口问题，提出了他们自己的看法，主张实行计划生育，控制人口增长。
正当我国人口政策逐渐走上健康发展轨道时，1957年夏，在整风“鸣放”高潮中突然开展的反右派斗争以及随后的大跃进运动中止了人口政策前进的步伐。马寅初的“新人口论”被贴上了“马尔萨斯主义”的标签，一些主张制定和实施人口政策的学者被打成右派分子，他们控制人口增长的主张成了反党反社会主义的右派言论。人口政策工作一时陷入真空状态。大跃进过后，居高不下的人口自然增长率，特别是三年困难时期过后的补偿性生育（1963年全国人口出生率为43.3‰，几乎是世界最高水平）使人口对经济、社会的多方面压力进一步加大。客观存在的人口问题又凸现出来。为了缓解这些矛盾，1963年12月以中共中央和国务院名义发出的关于认真提倡计划生育的批示提出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态。”并要求各级党委加强对节制生育和计划生育的领导，做好宣传工作和技术指导。在一年之后召开的第二次全国城市工作会议上，党中央和国务院再次强调，要积极认真地开展计划生育工作，应长期坚持下去。[14]为了落实限制人口增殖生育政策，1963年10月中央和国务院决定成立计划生育机构，并要求“中央和地方，都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。1964年国务院成立了由国务院秘书长任主任的计划生育委员会，接着各省、市、自治区也相继成立了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内已开始展开。尽管当时主要是在城市，农村大约只有1/5的地区不同程度地开展了计划生育工作，但节制生育工作的成效还是明显的。反映在人口控制的实际工作中是人口出生率的大幅度下降：1968年城市的人口出生率比1963年降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48个千分点。[15]
“文化大革命”前期的无政府状态严重冲击了中央和地方政府人口生育政策的落实。这种情况一直持续到1970年2月周恩来在全国计划会议上提出要实行“计划生育工作”之时。
二
从新中国成立至“文化大革命”爆发之前的十七年时间里，虽然党和政府已经认识到了人口问题对社会经济发展的重要性，并把控制人口数量的节育政策上升到国家计划和政策的高度。但我国人口增长率、妇女平均生育率居高不下，人口总数从1950年的5.56亿上升到1964年的7.05亿，15年时间内增长了1/3。之所以会出现这种情况，主要由于以下几个原因。
第一，我国传统人口意识、多子多福生育价值观的惯性作用，是该时期人口迅增的深层次历史文化心理。我国社会传统结构模式基本上是以自耕自给小农经济为主体的个体家庭，生产单位和生育单位也是以个体家庭为基本单元。由于以个体家庭为基本核算单位条件下劳动生产率的低下，人口再生产便成为人类生存和繁衍所需要的新的生产要素的基本前提。一方面，“多子多福”、“不孝有三，无后为大”等生育价值观成了社会各阶层历来恪守的道德规范，并随着传统文化的承接潜移默化到具有民族共性的深层文化心理结构中，同时随着平民教育的诠释和发挥，具有了某种神圣的成份，积淀为中华民族基本的心理定势，在中华民族的人口生育行为中有着重要的影响。这种极具韧性的生育文化在华夏民族整部文明史中始终是塑造我国人口增长机制的催化剂，至今仍在相当一部分贫穷、落后以及相当的农村地区得以维系继承。另一方面，即使在新中国成立后的二十多年时间里，我国传统农耕方式依旧属于刀耕火种粗放型耕作方式，农业产量的增加除了倚重自然条件外，还有赖于劳动力不断的追加投入。这样，反映在农户生育观念上，就是最大限度地压缩下一代劳动力人口再生产的生产周期，从而形成了普婚、早婚、早育、多育的社会风尚。这种社会风尚是我国人口自然增长率居高不下的一个重要原因。
第二，集体劳动方式以及大跃进运动等表面现象掩盖了过剩劳动力日益积累的事实，产生了劳动力供不应求的虚假表象，致使人口政策实施的紧迫性迟迟无法在最高决策中得到充分表现。新中国成立后不久，全国各地开始掀起一场对农业的社会主义改造运动，各级农业合作组织相继建立。据1954年底统计，农村互助合作组从1951年底的四百几十万个增加到近一千万个，初级社由1951年的三百多个增加到1953年的一万四千个，再到1954年秋的十万个和1954年底的四十八万个，参加互助合作的农户由1952年的二千一百万户增加到1954年底的七千万户，在全国农产总数中的比重由19.2%增加到60.3%。[16]大跃进和人民公社运动，生产上的高指标和浮夸风，推动着生产关系向更高级的形式过渡。1958年4月，各地试办了一些一千户以至几千户的大社。到年底，全国七十四万个农业合作社合并为二万六千个人民公社，全国农户的99%以上参加了人民公社。人民公社大力推行组织军事化、行动战斗化、生活集体化，将成百上千的劳动力按军队编制起来，采取大兵团作战的方法。集体劳动方式规模的急速膨胀，虽然在内部消化了一定的劳动力，但同时也掩盖了人口过剩与资源紧张的矛盾。实际上，在此期间，大多数农业合作社的劳动力已经过剩。1955年对全国26000多个农业社的调查表明，平均每年每个劳动力只有96个劳动日，劳动时间剩余现象严重。河北省香河等地，1955年至1956年，农业劳动力过剩约为26%，山西省阳高、灵丘等五县18个农业社大约有30%的劳动力没有活干，四川省内江县18个农业社的剩余劳动力更占总劳动人数的35%。[17]又由于此期大量的基础设施、交通运输、工厂、农田等基本建设工程仓促上马，反而使劳动力供给捉襟见肘。同时，过渡时期高速经济增长在某种程度上也掩盖了人口迅增所潜伏的危险。当时有人认为：“随着我国经济建设，特别是社会主义成分的发展，我国人口将得到大的增加。而我国的巨大人口资源，也正是我国进行大规模经济建设的有利条件之一。”[18]还有人认为：“社会主义国家把人口的增长看作加速社会主义建设及共产主义建设，推动社会进步的伟大力量，因此，社会主义国家不惧怕人口的高速度增长，而是为人口高速度增长创设一切有利条件。”[19]文献资料记载也都表明当时人口不断增长被视为社会主义的人口发展规律，是社会主义优越性的具体体现。
另一方面，我国农业经济发展基本上承袭的以资源扩张为主要特征的粗放经营方式，在一定程度上也掩盖了劳动力日益过剩的事实。1952年至1957年，我国出现了建国后第一个人口增长高峰，年人口自然增长率达到20‰，并且持续了6年之久，农业劳动力增加了2000余万，而同期耕地面积只增了2100万亩。因此，这使得粮食增产与人口增长之间维系着一种脆弱的平衡，而且这种平衡还掩盖在粮食总产量增加的光环中，使人们失去了人口压力的忧患感。
第三，该时期的人口思想、人口政策大多是领导者个人意志的体现，没有上升到国家法律法规的层面，因而政策的制定和实施随意性大，缺乏连贯性和可操作性。虽然毛泽东主张实行有节制的人口生育政策，但他的思路并不是前后连贯的。1957年，他说要“逐步达到普遍的计划生育”，并要求设立节育委员会，把节育工作上升到了党和国家重大政策的高度；但1958年1月，他在最高国务会议上却说“人多好还是人少好？现在还是人多好”。另外，由于此期不正常的社会政治气氛，领导者的人口思想没有在人口政策中充分体现出来，制定出来的人口政策也没有得到有效实施。1956年9月，“二五”计划及1963年国务院工作会议制定了有关人口方面的政策，都被随后的反右派斗争和文化大革命所冲击。
三
尽管由于种种原因，该时期人口政策在控制人口数量的实际工作中没有取得明显的成效，但它在我国人口政策发展史上却具有非常重要的作用。
第一，该时期限制生育的人口思想和人口政策是20世纪50年代党和政府以及学界人士关于人口问题理论及初步实践顺其自然地继承和发展，又为20世纪70年代以后在全国范围内全面推行限制生育人口政策作了理论和实践上的准备工作。1953年第一次人口普查后，面对人口增长过快的挑战和压力，邓小平、刘少奇、周恩来等国家领导人都先后发表过赞同节制生育的谈话，表明了对节制生育的肯定态度。当时的学界有识之士也主张控制人口过快增长，提高人口质量。邵力子、吴景超、陈长蘅、孙本文、陈达等都主张实行有计划地节制生育政策；马寅初在《新人口论》中更提出适合我国国情的节制人口的具体措施。这些都成为20世纪70年代全国推行有节制生育人口政策理论和实践的前提条件。另外，该时期无论是在生育政策上，还是在微观的具体家庭生育上，诸如“一个不少、两个正好、三个多了”口号以及上海规定的“少、稀、晚”生育原则和具体要求，都成为20世纪70年代以后“晚婚、晚育、少生、优生”人口政策的雏形。
第二，1960年4月，全国人大二届二次会议通过的《1956-1967年全国农业发展纲要》第29条规定：“除少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”1962年12月，中共中央和国务院共同发布的《关于认真提倡计划生育的指示》指出，“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设既定的政策。”《纲要》是在最困难的1960年制定的，《指示》发布的时间也是在三年困难时期刚过的1962年，这说明即使是在非常时期，党和政府还是在关注着我国的人口问题。特别的，由于这是以党中央、国务院名义发布的文件，又是专门针对计划生育工作所作出的指示，因此对计划生育工作及人口政策有着非常重要的指导意义。同时，它们又是在刚刚经过20世纪50年代中后期有关人口理论的争鸣、马寅初《新人口论》批判和三年困难时期实践检验后，国家最高领导层首次以正式文件对节制生育的人口政策的表态，这一点，无论是在理论上或是在实践中，都有着非常重要的意义，它标志着我国有计划生育的人口政策开始起步。如果我们再仔细审视20世纪70年代以后所实行的人口政策，无论是宏观的生育政策方面，或是微观的具体家庭生育问题上，都可以从《纲要》和《指示》中找到源头。因此，我们可以说，该时期所发布的关于有计划生育人口政策的《纲要》和《指示》在我国人口政策史上具有里程碑式地位。这也是该时期人口政策的地位之所在。
第三，我国传统多子多孙、多子多福生育观念在平民教育的诠释和发挥下，已沉淀为中华民族基本的心理定势，影响并作用于人们的生育观念和行为。在这样一种崇尚早生、多生、生男的生育文化氛围中，国家要推行计划生育的人口政策，面临的困难是非常巨大的。复杂、顽固的社会历史习性以及传统观念，政府只能通过做长期、艰苦的宣传教育工作，争取广大群众的理解和支持，在自愿的基础上，推广节育措施。也只有这样，制定出来的人口政策才可能最大限度地被广大人民群众认可，落实在具体行动中；否则不顾具体情况，而一味地强行推行计划生育的人口政策，那么在贯彻落实的过程中所遇到的阻力和困难就可想而知。因此，从历史发展的大视野来看，正是因为有这一时期一直不遗余力地在城市和农村宣传、推广节育观念，提倡计划生育，从而提高了广大群众的心理承受能力，为以后开展大规模的、带有指令性色彩的计划生育工作准备了舆论条件。