从长兴教育券制度看财政教育经费使用效率，本文主要内容关键词为：长兴论文,教育经费论文,效率论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、长兴县实施教育券制度的基本情况
教育券(Education voucher)制度也即学券制，最早由美国经济学家米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)在20世纪50年代提出，指政府为每个学龄儿童(青少年)提供一张只可用于购买教育服务的有价证券，学生以此可部分或全部冲抵学校要求的学杂费，学校则将从学生那里收取的全部凭证从政府那里换取与凭证数额相当的货币。
长兴县推行教育券的初衷是扶持民办学校和职业学校的发展，促进教育均衡发展。但从深层次分析，我们认为，长兴县教育券制度创新可归结于财政压力引致的制度变迁。该县过去每年对教育的投入近9000万元，但教育发展仍滞后于经济发展，现有的公办教育资源在数量上仍无法满足人民群众对教育的需求，在质量上更难满足人民群众对优质教育的需求。长兴要普及从学前到高中段15年教育，实现教育均衡发展和教育多元化，如果单靠政府投入，难度较大。在这种情况下，制度创新成为可能。推行教育券的第一年，长兴县共发放教育券18445张，合计金额65万元，占当年财政教育经费8702万元的7‰。2002年，长兴县发放教育券94万元，占当年财政教育经费10799万元的9‰。然而就是这不到1％的金额，折射了一种全新观念，带来了一些积极变化，起到了“四两拨千斤”的作用。
(一)调节了社会公平。主要体现在三个方面：首先，促进民办学校与公办学校的公平竞争。在现行教育投入体制下，政府对教育的投入基本都流向了公办学校，民办学校获取政府资助的可能很少，他们只能通过收取较高的学费来保证学校的正常运转。由于收费、师资等的不同，民办学校与公立学校的竞争是不公平的。通过教育券的发放，政府引导学生选择民办学校，并通过教育券给予民办学校一定的财政资助，使之享有“国民待遇”。其次，民办学校的学生公平地享有政府提供的教育福利。由于政府对民办学校没有政府投入，在民办学校义务教育阶段就学的学生不但没有享受到政府的教育福利，而且要缴纳比在公办学校就读高得多的学费。向他们发放教育券，体现了义务教育公平的原则。第三，使贫困学生享有平等受教育权。对长兴县贫困学生来说，这几百元的教育券是保证他们平等接受教育的关键。政府通过发放教育券，承担起自己在调节社会公平方面的责任，这是长兴教育券的又一作用。
(二)促进了高中段教育均衡发展。实施教育券制度后，长兴县初中毕业生升高中段比例大幅度上升，由2000年的68.26％提高到2003年的83％；职教招生形势大为好转，招生人数由2000年的1403人增加到今年的3620人；民办学校湖州清泉武校在校生由2000年的341人增加到今年的1171人。对就读民办普通高中新生和就读公办薄弱普通高中新生发放教育券，进一步鼓励了民办教育的发展，对改善薄弱高中的办学条件，提高办学水平，促进高中段教育的均衡发展起到了积极的政策导向作用，增加了教育资源。
(三)吸引了外来教育投资。教育券的推广，使民办学校开始享受国民待遇，民办学校的信誉得到了权威部门的承认，促成了老百姓观念的转变，增强了投资者的信心，吸引了民间资金对教育的投入。2001年，长兴成功引进外来资金4500万元，县教育局出资500万元与浙江华盛建设有限公司联合新建了股份制形式的华盛虹溪中学。浙江花海国际有限公司投资1.3亿元正在新建大云昆中学校。这些投资规模远远超过了长兴自身的财政能力。
(四)有效减轻了农民负担。不论是哪种类型的教育券，不论群众子女是到民办学校还是到公办学校去就读，也不论是到普通高中还是到职业学校就读，凭教育券就可以少缴一部分费用，特别是扶贫助学教育券，使贫困家庭子女有书读，读得起。长兴实施教育券制度三年，最大的受益者是群众，从这方面来讲，教育券是政府的一种补助，体现了党和政府对弱势群众的关怀，是减轻农民负担的另一种措施。
二、教育券制度实施的体制障碍与内在缺陷
教育券制度对促进公平和提高效率无疑具有积极而深远的意义，作为一种新生事物，长兴的教育券很快就得到了许多地方的呼应。浙江省从2003年秋季开始对贫困家庭子女接受义务教育实行免费入学政策，实行的也是教育券制度。
由于受目前财政拨款机制、人事管理制度、分配制度、教育资源不均衡等因素的制约，大范围全面实施教育券制度的条件尚不具备，教育券制度本身还有一些有待解决的问题。
(一)教育券的量化标准问题。在原先的机制下，教育资源调配由政府统一完成。实行教育券制度后，教育券要量化到各个学生的身上，并通过市场化的竞争进行分配。怎样确定每个学生的教育券金额，怎样在新的条件下核算教育成本、确定新的收费标准，没有科学合理的依据。长兴县目前对指定的民办中小学就读的长兴籍义务教育阶段的中小学生，每人发放500元的教育券。而长兴县财政每年花在义务教育阶段公办学校每个学生身上的补贴大约是1000元，与到民办学校就读的学生9年可享受一次性补贴500元相比，两者差距显然较为明显。补贴过多，民办学校的性质无法保证；如过低，则达不到应有的导向作用。如何科学合理地制订教育券标准，在公平与效率之间寻找一个均衡点，是急需解决的问题。
(二)经费来源缺少制度化、规范化保证。长兴县教育券经费拨款将原来的直接划拨方式改为按教育拨款，对义务教育阶段，教育局将每年划拨给学校搞建设的统筹经费以教育券发给学生，学校通过多招收学生获得更多的建设资金。教育券经费依赖政府安排的学校建设经费，资金来源缺少制度上、法制上的保证。同时，因为学校的选择权在学生，教育券的分散使用将导致教育建设资金的分散，对政府集中财力调整教育资源配置带来一定影响，有可能造成另一种财政资金使用的低效率。
(三)有效竞争并未完全形成。一般认为，教育券最关键、最核心的东西是公平和效率。公平体现在教育公平上，而效率则主要体现在引入竞争机制上。但由于目前长兴教育券在学校经费来源中所占份额较小，很难对学校决策，特别是很难对强势学校决策产生重要影响。由于数额较小，也不足以影响家庭在教育质量差异方面的择校选择。因此，长兴教育券在制度设计上内在地决定了它对弱势群体、弱势学校的影响大于强势群体和强势学校的影响。同时，长兴教育券制度是政府选定若干学校，政府认定的学校才有可能获得学生缴纳的教育券和相应的教育经费。由于范围小、校际间质量差异明显，竞争是不充分的。
(四)教师人事管理制度尚未配套。教育券制度实施后，学生可以自主选择学校，但在现行教师管理制度下，教师的任免、聘用、学校人事调整等权力不在学校，这对于学校提高办学质量，增强竞争力是一个体制上的障碍。
(五)公办薄弱学校难以维持生存。由于校际间在基础设施、办学水平、教育质量、师资力量等方面存在明显差距，统一发放教育券后，可能会造成两极分化，条件好的学校人满为患，而条件相对较差的学校却招不到学生。
三、提高财政教育经费使用效率的有效途径
由于地区间财力差异、民办学校市场发育程度不同以及制度本身的限制等，教育券只能是一种局部的、过渡性的制度安排。要提高财政教育经费的使用效率，应按照公共财政制度的要求，坚持“有所为、有所不为”，进一步优化财政支出结构，加强支出管理，提高教育经费使用效益。
(一)改革和完善教育投资体制，实现多元教育投资体制。
教育投资体制是为解决教育经费的来源和负担主体，教育经费的筹措，有效配置与管理使用的制度规范，是为保证教育事业发展，教育和社会经济协调发展的一项重要制度。它既是教育体制，也是财政体制的重要组成部分。我国教育投资已大体形成了多元化的投资格局，企业单位投资、个人投资以及其他社会投资在整个教育投资中已占有一定的份额和地位，但政府投资在整个教育投资来源中所占的比重仍占主导地位，不仅高于发达国家，也高于一些发展中国家。这种状况，在国民收入分配格局已向个人、企业倾斜，尤其是在进行市场取向改革的过程中，不仅不利于充分利用和发挥社会各方面、尤其是单位和私人对教育投资的力量及其投资积极性，也会因政府财力的相对缩小而无法进一步扩大政府对教育的总量投资，从而使教育投资的来源逐步陷入供给不足的困境中。我国目前对教育投资不足，而政府又无力扩大教育投资，与这种局面的形成有直接关系。
因此，要充分运用各种财政政策及财政资金的导向作用，调动企业单位和个人及其他方面投资办学的积极性，以形成一种多渠道筹集资金、多种力量投资办学的新体制和新格局。长兴教育券制度的成功之处也在于调动了社会投资主体投资办学的积极性。
(二)加大对基础教育经费投入力度。
为保证基础教育的财政收入，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确规定，农村义务教育管理实行在国务院领导下，由地方政府负责、以县为主的体制。当前，要继续完善以财政拨款为主的多元的基础教育投入体制。财政预算内拨款是教育经费的主渠道。要加大财政预算在教育供给方面的比重，严格按照法律、法规的规定来安排教育经费预算，确保预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，明确中央、省、县本级财政支出中教育经费所占的比例。另外，各级财政在预算执行过程中，对超收收入和预算外收入应按不低于年初确定的教育经费占财政支出的比例用于教育，教育经费向义务教育倾斜。进一步强化政府在义务教育经费负担方面的责任和行为，由于县乡财政普遍比较困难，中央财政要加大对农村义务教育的扶持力度。各地要在继续确保教育支出“法定增长”的同时，按照公共财政的要求，逐步调整教育支出结构，既要提高义务教育在总教育经费的比例，也要提高生均经费水平，确保义务教育生均经费标准进一步提高。
(三)加大对民办学校、职业学校的扶持力度。
对公立学校和非公立学校财政给予不对等的公共教育经费(财政性教育经费)支持是中国教育财政的现实，也是世界各国教育财政的惯例。但是，现实和惯例都不是判断公共政策合理性与合法性的先验依据。教育作为国家的事业，关乎国运盛衰、人民福祉，无论由政府提供还是民间操作，其社会效益并无二致。私立学校教育成本偏低，学生负担偏高，政府应给予较目前更多的补助，同时严格监督补助的有效运用，提升私立学校教育的质量。
(四)优化教育资源配置。
教育资源优化配置，是提高教育经费使用效益的重要途径。要加强宏观调控，合理规划，调整大学、中学、小学的规模、布局和教育结构，建立规模适当、布局合理，层次结构、专业比例合理的教育组织系统，走内涵式发展道路。要积极协同教育部门合理调整布局，统筹安排预算内外资金，努力盘活教育资源。在此基础上，进一步规范财政资金的供给范围和标准，明确支出重点，对不同阶段、不同类型的教育支出进行合理分类，采取相应的财政投入政策，努力发挥财政投入增量对教育存量资源优化配置的积极作用。同时，要千方百计缩小地区间、校际间基础设施、办学水平、教育质量、师资力量等方面的差距，尽可能向国民提供相对均衡的基础教育服务。
(五)强化教育经费支出管理。
为提高教育经费的使用效率，应继续改革教育经费的预算编制、分配和管理、监督制度。我国教育经费不仅面临短缺，同时使用效率较低。应制定相应的制度，规范和约束教育经费的分配与管理使用行为，提高配置效率和使用效率。
按照公共财政理论，基础教育经费管理要按照人权、财权、事权相统一的原则，加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。目前，要着重落实好基础教育经费的部门预算制度、投资性支出的实行集中支付等制度。教育经费部门预算制度，是指一地政府性教育支出的总规模，落实到具体的“类、款、项、目、节”五级，经财政和计划部门审核并提交同级人民代表大会审批后，财政部门按标准拨付给同级教育主管部门，由教育主管部门统筹安排、调度。基础教育投资性支出实行集中支付，具体运作中，主要把握一个原则即“资金跟着项目走，拨款跟着进度走”，确保投资效益的正常发挥。编制与部门预算相衔接的政府采购预算，扩大教育设备的政府采购范围，强化预算约束。建立健全教育经费的监督机构，强化监督职能，杜绝教育经费的挪用、浪费，并对仪器设备使用情况进行检查，使教育经费财尽其用，物尽其功。进一步加强学校的财务管理，合理编制预算和科学配置学校资源。