论振兴财政的必要性、目标和对策，本文主要内容关键词为：必要性论文,对策论文,财政论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划，以及2010年远景目标的建议》中，规定了振兴国家财政的重任，会碰到许多矛盾和困难，需要认真研究，各方面协调动作。
一、振兴财政是完成现代化建设第二步战略目标之必要
振兴国家财政，是针对我国财政发展状况与社会主义市场经济需要不相适应而提出来的。自改革开放以来，我国的经济和社会发生了深刻变化，国民经济持续高速增长，综合国力得到显著增强，人民生活不断改善，1980-1994年GDP增长10倍多，年均增长水平达17%以上， 居民消费水平也年均增长17%以上，生活质量正由温饱型向小康水平发展。在此期间国家财政经过一系列的重大改革，不断开拓前进，也得到了空前发展，1980-1995年财政年收入（不含债务收入）从1159.93亿元， 增加到5692.4亿元（预算数），年均增长11.2%，特别是“八五”期间更呈加速增长的趋势，1990-1994年年增长分别为12.4%、9.0%、15.0%、22.5%、20.0，无论从15年平均增长水平看，还是从各年增长水平看，都远远超过了世界各国的财政增长速度。可以说我国的国家财政同我国的经济与社会发展的成就一样辉煌。然而国家财政在这辉煌的背后却存在着隐忧，那就是财政运行状态不佳，功能日趋弱化，越来越适应不了快速发展的社会主义市场经济的需要。这突出的表现在：
（1）财政的聚财功能日趋衰弱，大量国家财力漏失于国家预算之外，导致财政总规模相对萎缩，财政收入占GDP 比重直线下降的不良态势。改革前的1978年，当年预算外收入总额占预算内收入的比重为31%，改革以来预算外收入快速增长，到1992年预算外收入已相当于预算内收入的97.7%，预算内外的收入规模已基本持平，而在此同时预算内收入占GDP的比重，却以近1%的速度下滑着，国家预算内收入占GDP的比重，1980年为24%，1985年下降到20.8%，1990年又进一步下降到17.8%，至“八五”期更出现了加速下滑的态势，至1994年已下降到11.6%，估计1995年将进一步下滑至10%。这种状况使财政资源配置能力与市场资源配置之间的矛盾日益加剧，满足不了改革开放的需要，满足不了经济与社会发展的需要，极大地制约着国民经济健康发展，制约着国民经济结构优化和效益的提高。从“八五”时期财政收入与国民经济增长的弹性系数看，如果不采取果断而又有效的措施，预计“九五”时期财政收入占GDP比重将进一步下滑，有可能降到8%左右，财政收入的形势是十分严峻的。
（2）财政供给功能失调，在支出结构上存在严重错位。由于财政收入功能弱化，国家集中财力不足，各级财政都难以保障政府职能运作的基本需要，各方面为解决供给不足的困难，纷纷采取了各种“创收”措施，也助长着乱收费、乱摊派不良现象的发展，由于政府职能转换迟滞，财政供给结构不能有效地调整和转换，导致财政供给上的不足与越位并存，既难满足各项社会共同需要，又承担着市场可以发挥积极供给作用，无需财政供给的各项事业经费的供给，不利于各项事业的发展，极大影响财政资金使用效率的提高。此外，财政供给的刚性日趋增强，财政供给失去弹性也极大地削弱了财政宏观调控的能力，难以配合市场调节实现资源配置的优化。
（3）财政收支矛盾日趋尖锐。由于收入功能弱化，供给功能失调和支出刚性加强，也导致支出增长持续快于收入增长，造成财政赤字连年有增无减，国家债务负担不断加重，“八五”时期年度债务收入（国内债务，不包括向银行借款）从1990年的197亿元增加到1995年的1530 亿元，增长6.8倍，估计1995年债务收入将相当于当年财政收入的27 %左右，已高于公认的20%正常水平，债务总规模占GDP的比重已达2.9%，接近警戒线。如果我们换个口径计算，把全部借债都算上（不含外债），1994年债务额已达1350亿元，占GDP比重已达3%的警戒线。更为严重的是这么高的债务水平，依然满足不了各方面基本需要，不仅中央财政有赤字，地方也困难重重，不能按期发放工资的地方逐渐增加。
五中全会提出了“九五”计划及2010年远景规划，实现这一宏伟规划，将为财政发展带来许多有利条件和机遇，但同时也向财政提出更多要求，需要财政在更大规模上对经济及社会发展提供财力支持。如果财政收入功能衰弱，供给功能失调的状态得不到解决，财政收支矛盾还将进一步激化，财政赤字将进一步扩大，估计到2000年财政赤字有可能达到2000亿元之巨，为了弥补巨额赤字及偿还旧债的本息，估算当年需要发行新债6000亿元才能满足需要。如果发生这种情况，势必严重地制约现代化建设第二步战略布置的实现。因此，理顺财政分配关系，强化财政功能，“振兴财政”就成了实现“九五”计划和2010年宏伟目标的关键一环。
二、振兴财政应以完备职能、健全功能为主要目标
基于上面分析可以看出，振兴财政的内涵，决不是一个简单的解决增收节支问题，而是要复壮财政功能，健全职能，建立一个与市场经济发展相适应的新财政体系。因此振兴财政目标的确定必须以此为依据，切不可把眼光仅仅局限在收收支支上，必须把重点放在深化改革上，否则很难实现振兴财政的目的。关于这一点，我们是有过历史经验的。振兴财政问题的提出并不是自今日始，早在90年代初，人们针对财政运行状态不佳，就已提出这个问题，并反复探索了振兴财政的目标和实现途径，在实践上也曾以提高财政收入占国民收入比重为振兴财政目标，进行了多方面的努力，采取了许多旨在增收节支的措施，虽然财政收入有了显著增加，可是财政收入占国民收入的比重不但没有得到提高，反而出现进一步下滑的态势，支出快速增长势头也没有得到扼制，结果财政收支矛盾反而进一步尖锐化。为什么会出现这种情况，原因故然很多，可是认真总结一下经验就会发现，关键在于仅仅把振兴财政目标局限在增加财政收入上，而没有针对造成财政困难的根本原因确定目标所致。当然这并不是说增加财政收入不重要，而是说制定振兴财政目标的着眼点，不能就财政收支论收支，而应当把着力点放在造成财政运行状态不佳的根本原因上。
造成财政运作状态不佳的根本原因是什么，那就是国家财政分配机制不顺。自改革开放以来，为克服旧财政体制统得过死、集中过多的弊端，进行了以放权让利为基本思路的多层次、多环节的改革。改革的实践表明，财政放权让利是完全必要的，方向是正确的，成绩巨大，功不可没。但当我们用社会主义市场经济要求的标准，冷静地回顾和分析往日的改革时，也不能否认，由于各时期的条件所限，以及没有经验，在放权让利的各种具体办法上和各种收支策略上，也存在诸多的扭曲及与社会主义市场经济发展不适应之处。这主要表现在：（1）在财政收入分配体制方面，无论是纵向的放权让利改革或是横向的放权让利改革，都采取了“包”字当头和保存量让增量的体制办法，这种办法虽然适应了当时改革的需要，有利于稳定国家财政与企业之间、财政与部门之间、中央财政与地方财政之间等分配关系，发挥了保障各方面的自主权落实的积极作用，但在此同时，也“包”死了国家财政收入，使国家财力增量分配上，形成一个国家财政收入随经济发展而累退的不良机制，极大地抑制了财政收入增长。1994年实行的财税改革三大举措，虽然在很大程度上纠正了这一偏向，但并没有完全解决，这不仅因为三项举措尚不完善，更因为它并没涉及各部门实行的投入产出包干制及各种为保障重点建设和某些事业发展而实行的各种基金制。这些基金制就发展这些副业来说，都是无可非议的，愿望都是好的，也的确取得了积极效果。但由于这些基金自收自支流于国家预算之外，不仅给财政收入造成累退状态，而且肢解了财政职能，形成大大小小诸多独立的小财政的不正常状态，分散了本应集中的国家财力，导致国家财政的宏观调控能力的极大削弱，背离社会主义市场经济发展的要求。（2）在改革收入分配体制同时，没有相应地调整国家财政供给范围，致使财政继续承担着不应承担的支出，这就不能不影响本应财政支援的各项事业的供给力度。并且为了缓解这一矛盾，又采取了鼓励各行政事业单位“创收”，实行自收自支的办法，这虽然有利于增加行政事业单位可支配的财力，缓解经费不足的矛盾，对各项事业发展也有一定积极作用，但也引发了社会财力分配上的无秩序化，滥收费、滥摊派现象泛滥，致使大量财政性收入流落到国家预算外而灰色化，成了国家财力大量漏失的黑洞。从而形成一个财政供给不足，各个方面就“创收”、“摊派”、收费等等，而各方面努力“创收”，又直接或间接不断地挤挖了国家财力，结果又进一步导致财政供给不足的不良循环机制。
总之，改革以来财政困难是体制性的，是由于国有财力分配机制扭曲，导致财政职能肢解，财政功能衰退，国家财力严重分散的结果。因此，振兴财政必须重在理顺国家财力分配关系，转换机制方能成功。基于这一认识，看来振兴财政目标至少要包括以下几点：
一是强化财政收入功能，理顺国家财力分配秩序，杜绝财力漏失，凡属政府行为取得的收入，一律纳入国家预算运行轨道，从而达到财政收入增长与经济增长同步状态；
二是健全供给功能，达到国家财政支出的负担范围既不缺位也不越位，能保障各方正常需要的供给力度；
三是完善宏观调控功能，建立起统一的、运用自如的财政调控体系；
四是恢复平衡功能，实现收支协调，举债只为实施政策，而不是为了弥补赤字。
实现了以上四项目标，也就实现了财政的振兴。
三、深化改革是实现振兴财政目标的根本举措
实现振兴财政目标的政策措施，其着力点应放在深化改革，转换机制上，放在依照社会主义市场经济需要，全面调整和规范国家财力分配和管理关系，实现国家财政体制及管理方式的根本转变上，为此采取以下一些举措是必要的。
1.加快完善1994年1月1日推出的新财税体制的步伐。1994年推出的财税改革三大举措，乃是为振兴财政迈出的重要步伐，三大举措的实施，为中央与地方之间、财政与企业之间的两方面分配关系，与社会主义市场经济接轨提供了良好条件，也为理顺社会分配秩序，全面调整和规范国家财力分配关系，打开了通道。当前各个地方正在积极开展的调整财源建设结构，强化税收征管，杜绝财力流失和集中财力的措施等等事实，已证明了这一点。因此，在全面展开振兴财政的工作中，依然要完善和巩固新的财税体制，以期全面理顺中央财政与地方财政关系，和全面理顺财政与企业之间的关系。
2.清理和规范各级政府部门的财务行为，将部门的一切财政性收支全部纳入国家预算监督管理轨道，废止财政性收支在预算外自收自支的做法。为此要：（1）在清理和规范各种行政性收费基础上， 取消各种摊派，将一些合理的摊派转化为特定税种，纳入国家税收管理体系，同时将规范后的行政性收费纳入国家预算，实行收支两条线管理；（2）清理和规范各事业单位的收费与“创收”事业，彻底与政府部门脱钩，推向市场经营轨道，纳入国有资产经营管理体系。对那些需要由国家财政供给基本经费和人员经费的事业单位的收支，则全部纳入国家公共经费预算，实行严格的全额预算管理；（3）改革现行的各类体现政府职能的基金管理制度，按不同性质，分别将其纳入国有资产经营预算或国家建设预算，实行专项管理。此外，地方财政的预算外资金也要纳入预算内，以利于最终建立与社会主义市场经济相适应的、统一的国家预算制度体系。
3.按照政府职能转变的需要，调整和优化财政支出结构，转换和调整财政职能范围，实行财政职能全面与社会主义市场经济相对接。为此要以社会共同需要为原则尺度，重新界定国家财政在经济与社会发展过程中所应当承担的供给范围，逐步从市场可以发挥积极作用的资源配置领域中退出去，强化必须由财政供给的各项事业的支援力度。
4.健全财政宏观调控政策赖以实现的物质基础和运作手段。为此要规范和协调货币政策与财政政策的分工与运作，在以货币政策着力于总量管理，财政政策着力于结构管理的原则分工基础上，改变现行的财政信用与政策银行分立，两条线运作的办法，将其归并为统一的政策投融资体系，以强化财政宏观调控功能。此外，还要改革税收政策运作方式和进一步完善税收制度，逐步取消运用税收减免办法实施政策的方式，按照国民待遇原则调整各项税收的优惠政策，以便于公平税负，促进平等竞争，促进社会主义市场经济发展。
5.深化复式预算改革，建立完整的、具有中国特色的适应社会主义市场经济发展需要的复式预算体系，这个体系包括：（1）政府公共经费预算，由政府的经常经费预算和建设经费预算两部分组成，公共预算坚持收支平衡、略有结合原则，其结余留做储备基金，用以弥补公共预算发生特殊情况时的不足之需。（2）国有资产经营预算， 主要是由资产负债总表及各种附表组成，借以全面反映国有经营性资产的增减、运营、收益分配以及债权、债务等情况，以便于监督国有经营性资产保值增值，防止国有资产流失。（3）政府的政策投融资预算， 用以反映和监督政府融资的来源与政策性运用，诸如，政府的各项政策性投资、放款、认购债券，以及对商业性金融机构实行放款、贴息、担保报失、担保债务等各种反映国家产业政策和发展战略的各项政策优惠活动。（4）社会保障预算，主要是反映国家公共预算向社会保障基金注入资金状况及各项社会基金形成、保值增值及使用状况等等。（5）国家债务管理特别预算，主要是综合反映内外债的借、用、还等情况，以便于实行国家统一的债务监督，提高效益。
6.改善财政管理，强化财政监督，提高财政效益。五中全会提出要实现经济增长方式的转变，这对振兴财政十分重要，从根本上说，财政的振兴归根结底在于经济效益的提高，财政必须在促进这一转变方面做出最大努力。然而仅此还不够，还必须看到财政运作本身也有一个从粗放向集约转化的问题。多年来在粗放经营的经济增长方式制约下，财政增长方式也存在着明显的粗放式痕迹，这主要表现在，收入上重视绝对量的增加，而轻成本的节省；支出上重量的增减，而轻效果监督。当然，财政收入的增加固然要表现为外延性增长，但财政收入外延性增长，并不就是收入的真正增加，即并不等于有效收入的增长。所谓有效收入的增加，乃是名义收入增长量扣除收入成本后的余额。有效收入的增加，才是财政收入真正增长。为此在组织收入方面，建立收入成本考核制度，既看名义收入的增长，又要考核有效收入增长，实行收入与成本比较核算责任制，促进各方面节省成本，增加有效收入；在支出管理方面，则需要改基数法为零基预算和绩效预算法，推行跟踪问效考核制度，以促进各方面节约经费，不断提高财政支出效果。
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