中国义务教育财政制度改革：进展、问题与建议，本文主要内容关键词为：义务教育论文,制度改革论文,中国论文,进展论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代中期到90年代，中国义务教育财政体制是一个高度分权化的体制，表现在义务教育经费主要来源于县、乡、村以及家庭缴纳的学杂费①。这种体制下义务教育经费的多少以及经费的分配差异主要依赖于学校所在地区政府的财政能力和家庭的富裕程度，结果是在当时地区之间经费差异已经开始逐渐增大，经费短缺也成为许多落后地区面临的主要问题②。2001年，农村税费改革造成的乡和村级财力的削弱促使中央政府对基础教育管理体制进行了重大改革，义务教育的财政投入重心从县、乡级政府以及村提升到县级政府，形成了“以县为主”的体制③。义务教育财政体制也开始呈现集权的特征，并在2005年的“农村义务教育经费保障机制改革”④(以下简称“新机制”)中得到进一步加强。与以前相比，2001年以来的几次改革无论在目标还是内容上都是一个转折，尤其是2006年开始实施的“新机制”，在中国教育财政历史、甚至是教育发展史上都具有里程碑式的意义。本文主要针对我国的义务教育财政制度，分析了2001年以来改革的一些进展、目前面临的问题，在此基础提出了进一步完善我国义务教育财政制度的建议。
一、2001年以来中国义务教育财政制度改革进展
概括近些年我国义务教育财政制度的改革，可以归结为以下五个方面：
(一)初步建立定向于公平的义务教育财政制度
公平是对义务教育财政制度的基本要求，这也是2001年以来义务教育财政制度改革的核心。公平取向的义务教育财政制度首先体现在对具体内容的一系列调整上。2001年“以县为主”的体制，将农村义务教育经费的管理与投入责任上移至县级政府，其核心是保障了农村学校教师工资的发放。在后来的“两免一补”⑤以及2005的“新机制”中，农村义务教育经费投入责任在各级政府之间进一步明确，同时一些弱势地区和群体成为政策倾斜的主要对象，这些对象主要是贫困家庭的学生、农村学校、贫困地区、少数民族地区等等。在分配机制上，中央到省的转移支付资金明确了各类学校的公用经费标准(尽管还在探索中)，对农村与城镇统一对待；2006年开始推行的学校预算改革，使得县内学校正常经费的分配方式逐渐向客观、公平的公式化拨款过渡。在制度具体内容的不断调整中，义务教育财政公平取向的目标逐渐明确。2005年教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”，2006年颁布的新《义务教育法》更是在法律上对此作出了明确规定，使得推进义务教育均衡发展上升到法律层次。至此，定向于公平的义务教育财政制度基本确立。
(二)以县为主、多级政府负担的义务教育财政责任体制不断强化，中央和省级政府的转移支付由主要采取各种工程性的专项转移支付，向主要采取定向于正常经费性质的转移支付过渡
经过近些年一系列的改革措施，我国公共义务教育财政逐渐确立了“以县为主，多级政府负担”的体制。根据“新机制”以及一些相关政策文件看，在多级政府负担义务教育经费的方式上，采取了分项目负担的方式。许多项目对于中央政府和省级政府都有明确的负担标准和比例。从项目的类别来看，属于正常经费性质的公用经费标准最为明确，涉及的资金也最多。这意味着改变以前以“工程”或其他专项的方式作为转移支付的主要方式的特点，而是更多的采取了正常经费性质的转移支付，体现了建立义务教育经费保障长效机制的根本要求。
(三)政府负担的增加和个人负担的降低，学杂费的逐步免除，使得我国义务教育真正实现了由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的转变
从2001年的“以县为主”，到随后几年逐步实施的“两免一补”，再到2005年底的“新机制”，调整的不仅是对义务教育的管理方式(事权)，而且更为重要的是提高政府对义务教育、尤其是农村义务教育投入的努力程度与负担责任，在义务教育经费中政府负担的增加和个人负担的降低是其具体体现。以全国教育事业费中预算内支出占总支出比重为例⑥，自2001-2006年以来，表现出几个明显的特征。首先，在教育事业性经费支出中，预算内教育支出所占的比重自2001年以来呈现了稳步增长的趋势，在小学，2001年这一比重不到70％，到2006年增长到接近80％，农村小学更是从72％增长到84％；在初中，由2001年的63％增长到2006年的75％，农村初中则由68％增长到81％。此外，2001-2002年、2005-2006年这两个阶段是增长最明显的时期，农村初中和农村小学尤其如此。2003-2004年间则缓慢增长，变化比较平稳。这反映了2001年的“以县为主”与2005年底的“新机制”政策的影响和效果。
(四)义务教育经费投入，特别是农村义务教育经费投入明显增长
义务教育财政制度不断改革使得义务教育经费投入有了明显的增长。从2001年到2006年，以各种指标衡量的小学和初中的生均经费均增长了一倍左右(当年价格)，特别是农村学校的增长超过了一倍。以生均教育事业费为例，农村小学由768元增长到1803元，农村初中由968元增长到2110元；在生均公用经费方面，农村小学由159元增长到401元；农村初中由268元增长到601元。对比农村与城镇义务教育阶段学校的生均教育经费的增长率，更能够说明农村义务教育经费投入的增长情况。在2001-2006年间，农村学校生均教育经费的增长率均快于城镇学校的增长率。在生均教育事业费的增长率方面，农村小学和初中均比城镇学校高出了4个百分点，而生均预算内的教育事业费增长率更是高出近7个百分点。此外，政府预算内生均教育经费不论在小学还是初中，其增长率都要高于总生均教育事业费的增长率，在农村学校高出4％左右，在城镇高出2％以上。
(五)生均教育经费省际间相对差异在缩小
在义务教育经费投入不断增长的情况下，小学与初中的生均教育经费的省际差异也在不断地缩小，这尤其体现在2004年之后。这里用Gini系数计算了2001-2006年间的小学与初中的各类生均教育经费的省际差异。生均教育事业费、生均公用经费和生均预算内教育事业费的省际差异在2001-2003年间经历了一个上升，但2004年之后，在逐渐下降。小学生均教育事业费在2003年达到最高值0.233，之后2006年下降到0.217；生均预算内事业费则由0.213下降到0.201。在初中，生均教育事业费由2004年的0.243下降到2006年的0.227，生均预算内教育事业费则由0.223下降到0.206。
与此同时，农村学校与城镇学校生均经费的相对差异也在不断缩小。在2001年，农村小学与城镇小学生均教育事业费之比为55％，到2006年提高到66％；农村初中则由54％提高到64％，均提高了10个百分点。这一点在预算内支出中表现得更为明显，如小学的生均预算内教育事业费由2001年的60％提高到2006年76％，初中的则由61％提高到78％，提高了16个百分点以上。农村与城镇学校生均经费、特别是预算内支出的相对差异的不断缩小，反映了自2001年来我国政府经费投入逐渐向农村义务教育倾斜的政策效果。
二、现阶段中国义务教育财政制度面临的主要问题
尽管我国义务教育财政体制经过近些年的改革已经取得了比较大的进展和成就，但是，当前还面临着一些从体制上需要解决的问题，这些问题概括起来就是：体制与政策还不够完善、投入总量还不足、分配上的不均衡现象还比较突出。
(一)各级政府的负担责任，特别是省级政府和中央政府的负担责任与负担方式还有待完善和加强
在一个分权化的财政体制中，财政转移支付是上级政府负担义务教育经费的主要方式，转移支付制度对各级政府的义务教育财政责任或者对义务教育经费由哪级政府提供和提供多少做出了规定。2005年的“新机制”对中央政府的负担责任给予了明确的规定，主要目的在于平衡各省财政能力之间的差异。根据大概的估算，到2005年，中央政府负担的义务教育经费大概占总量的5％左右，到2008年后，大概能提高到8％以上⑦。但是按照目前中央和地方财政收入的比例(2006年中央财政收入占全国财政收入的52.8％)，中央财政负担义务教育财政性经费的比例是否合适，以及能否发挥平衡地区差距的作用仍存有疑问。
再从中央转移支付来看，其瞄准的对象是省级政府，在省级以下，瞄准的则是县级政府(由省级政府确定)。在转移支付对象的确定上，主要依据的是经济发展水平和财政能力指标，转移支付额度的分配主要由下级政府来完成：省分配中央的、县分配省的。这种以省为主要瞄准对象的转移支付方式是否符合教育规律和教育发展？一些经验事实对此提出了疑问。比如，中部地区省份学校更为薄弱和分配不均的现象，以及在一些地方出现了贫困县的学校不论从办学条件还是生均经费上，高于那些经济条件大体相当但属于非贫困的县。这些问题应该与转移支付的瞄准对象相关。
省级政府究竟在转移支付中应当承担何种投入责任和分配责任是值得重点关注的问题。从投入上看，在许多省本级的转移支付资金总量中，根据中央转移支付中的配套资金的要求确定转移支付的资金占了较大部分，这种方式体现在分配上，直接削弱了转移支付在平衡省内各县之间财政能力差异的作用。一些研究也表明，在总体的义务教育经费差异上，省内差异仍旧最为突出和显著，省级政府在转移支付作用上不够积极、不突出仍是当前的主要问题之一。显然这与省级政府的转移支付额度以及分配方式有关。
此外，转移支付中，按照经费的最终使用方向分类的、各种不同功能的经费类型的合适比例是多少。比如，是主要定向于补助学校还是补助家庭，中央和省级转移支付应该进行更为明确和合理的划分。
(二)地方政府义务教育经费投入的努力程度还有待提高，特别是县级政府在本地区学校之间资金分配的公平性上还有待改进
中国的政府架构共分五级，因此具有复杂的多级政府间关系，既包括中央与地方的关系，又包括地方省、市、县、乡(镇)多级政府间的关系。新机制能否有效实施的一个重要方面就是处理好多级政府间的关系问题，尤其是中央与省级政府加大转移支付力度后，如何保证县级政府的努力程度，不出现县级政府本应投入教育的资金被挤出。
通过计算2001-2006年间小学与初中预算内教育事业费占地方财政支出的比重，可以发现，从2001到2002年，这一比重有所提高，但是，自2002年以后，这一比重呈下降趋势，由10％下降到2006年的9％。当然，这有可能是由于学生数的变化(如小学与初中学生数的减少)引起的。为了控制这一因素的影响，我们估计了一个回归模型，模型中以预算内教育事业费占财政支出的比重作为因变量，自变量为年份虚拟变量，此外，加入了学生数作为控制变量。结果表明除去西部地区外，2005-2006年的这一比重均比2001年有所降低。这些结果在一定程度上说明了地方政府在对义务教育经费投入的努力程度上还有待加强。
在地方政府投入努力程度不足的同时，更为基层的县级政府在经费的分配上还存在着较为严重的问题。从最终归宿上看，定向于公平的义务教育财政政策的落实应该是同一行政区内学校之间公平的分配。就现状来看，在义务教育财政资金的分配上，校际之间的差异成为当前逐渐显露的一个突出问题。我们利用东中西部三个省份的学校数据进行研究⑧，详细考察了县内学校之间的生均经费的差异问题，并且对总差异进行了按县内和县之间的分解。结果发现，在那些生均教育经费水平越高的县，其学校间的差异程度也越大；在生均公用经费差异上，各个省份都典型的表现为县内的差异要大于县之间的差异，县内差异对总体差异的贡献率大约在50％到70％之间，这一结果显示了县内分配不公平性的严重程度。此外，用同样的数据分析发现，县内学校之间的差异还表现出这样的特征：除去人们一贯认为的城镇学校生均经费高于农村学校外，在城镇学校和农村学校内部，都存在着一些“优势学校”，其生均经费远远高于其他学校，这一点在农村内部表现得尤为突出。因而，如果不能促使县级政府在本地区内学校间公平的分配财政资金，那么单从总量上增加义务教育经费投入将会使原本不公平的分配更为不公平。
(三)中小学债务、非正规收费问题凸现出政府与学校的治理结构需要更为明确的制度和法律规定
20世纪90年代末以来，中小学债务和非正规收费(俗称“乱收费”)问题成为我国义务教育财政中面临的突出问题之一。目前尽管各级政府出台了一系列的应对措施，但是这一问题仍旧比较突出。根据国家审计署2008年7月公布的“54个县义务教育经费保障管理使用情况”的公告，据对54个县的调查统计，2005年底农村义务教育阶段中小学校负债余额28.72亿元，截至2007年6月底，已偿还债务8.63亿元，但同期又新增债务6.79亿元，尚有负债26.88亿元，平均每县4978万元。该公告公布的另一项关于学校乱收费问题的审计结果发现，学校自立项目乱收费和向学生收取明令禁止的费用共5109.99万元，违规代理收费11181.58万元。
中小学负债和“乱收费”的产生从表面上看是政府义务教育投入不足、资金落实不到位、管理不规范和缺乏有效的内部监控等原因造成的，但是，从更深一层的制度根源上，反映出政府与学校的治理结构关系。政府与学校的治理结构在财政上表现为财政权力的分配问题。在我国许多地方，对学校究竟拥有何种财政权力还缺乏正式的法律和制度来界定。这样，在现实中，学校经常作为一个独立的法人，可以与银行或私人签订债务合同，同时，学校有时又像是一个行政“执法”部门，可以向学生家长收取各种名目的费用。这是学校债务负担、非正规收费等现象长期存在制度根源。因而，如何从法律和制度层面上明确确定学校的财政权力，是今后我国义务教育财政制度建设面临的一个重要问题。
(四)从全国层面来看，教育经费和办学条件上的地区差异还比较严重
这主要表现在三个方面：一是生均教育经费的绝对差异仍然较大；二是办学条件差异更为严重；三是生均教育经费对经济水平和财政能力的依赖程度在逐渐上升。
1.生均教育经费的城乡绝对差异仍然较大
前文中我们从相对差异的角度看到，农村与城镇学校生均教育经费的差异在逐渐地缩小，然而，由于农村学校生均教育经费基数远远低于城镇学校，因而，从绝对差异上看，当前农村学校实际生均教育经费仍旧与城镇学校之间存在较大的差距。我们分别按当年价格和可比价格计算了农村与城镇学校之间生均教育经费的绝对差距(城镇减农村)。可以发现，不论从名义的还是实际的绝对差距来看，农村与城镇学校之间的绝对差距在大部分指标上呈现了上升的趋势。以实际差距为例，农村小学与城镇小学的生均教育事业费、生均预算内教育事业费以及生均公用经费之间的绝对差距，在2001年分别为631元、372元、229元，到2006年扩大到868元、436元、330元，分别上升了37％、17％和44％。在初中，这几个指标的差距分别由2001年的821元、420元、和355元上升到1078元、447元和452元，分别上升了31％、6％和27％。
2.办学条件的差异更大，一些指标随时间变化呈现逐渐上升的趋势
这里以生均专用设备这一指标为例，分别计算了小学与初中生均专用设备值的省际差异，结果表明，以各种差异指标衡量的小学与初中生均专用设备值的省际差异2001年到2006年间均呈现了逐年上升的趋势。以Gini系数为例，小学的Gini系数由2001年的0.269上升到2006年的0.345，上升了28％；初中的由0.238上升到0.286，上升了20％，而且小学的差异要远远大于初中的差异。对比生均经费的差异，生均专用设备的差异成为教育资源中差异最大的一项。如果生均专用设备可以作为办学条件的指标，那么，如何缩小办学条件之间的差异应该成为下一步政策的重点。
3.生均教育经费对经济水平和财政能力的依赖程度在上升
近几年的义务教育财政改革加大了中央政府转移支付力度，转移支付的一个主要作用是平衡地方政府因财政能力而造成的义务教育投入的差异。对于这一政策的实际效果可以从各个角度来评估。其中一种方式是观察生均教育经费与经济能力和财政能力之间的关系。这里我们用省级数据计算了各省生均教育事业费与人均GDP和人均财政支出之间的弹性关系。关系越小说明生均教育事业费越来越不依赖于各省经济水平与财政能力，省际教育经费的差异将会小于经济水平和财政能力的差异，这在一定程度上可以说明转移支付的正向效果；反之，则说明转移支付的效果并不明显。
我们的估计结果表面，不论小学还是初中，从2001-2006年，生均教育事业费与人均GDP和人均财政支出之间的关系在增强。如对于小学，在2001年人均GDP和人均财政支出每高出1％，生均教育事业费就会分别高出0.79％和0.92％，而到了2006年分别高出0.86％和1％；在初中，2001年分别是0.72％和0.83％，到了2006年，则提高到0.89％和1％。这显示了生均教育经费对经济水平和财政能力依赖性在增强。
这一结果反应的问题是，一方面可能是中央政府的转移支付在平衡各地区义务教育投入差异程度上的作用并没有取得明显的效果，另一方面也可能是在中央政府转移支付增加后，地方政府(特别是县级政府)并没有相应的增加义务教育的投入，甚至是有所减少。
(五)义务教育财政体制实际运行中老问题的延伸与新问题的不断出现，说明我国义务教育经费保障的长效机制建立还处于初级阶段
除去以上讨论过的一些问题，根据实际调查，我国义务教育财政体制在实际中还面临着一些突出的具体问题，主要表现在以下几方面：
第一，教师工资增长与教师培训经费来源问题。
新机制实施后农村学校的运行得到了基本保障，但是教师待遇问题变得非常突出。自2002年来，许多地方的农村学校教师工资增长缓慢，农村教师工资与城镇教师工资之间的绝对差距不断拉大⑨。在新机制实施后教师的地方津补贴问题凸显，有些地区教师收入出现低于新机制之前的现象。与此同时，教师培训经费的来源在一些地方还很难得到保障，一些地方规定，培训经费仅为预算内公用经费的5％左右，这对于贫困地区以及规模较小学校而言只是杯水车薪。
第二，公用经费的标准、覆盖范围和正常增长机制仍有待完善。
中央目前开始推行的新公用经费标准(小学300元、初中500元)普遍超过了中西部大部分省份原先预算内生均公用经费的水平，但是，在当前仍然面临着一些问题。首先是这一经费标准是否能够满足新时期义务教育事业改革与发展的新要求，在参照国家标准的情况下，各省及各县如何制定适合本地区的公用经费标准，将义务教育事业发展对公用经费的需求和财力可能结合起来，而不主要是考虑上年的财力基数等，还需要在现实中进一步检验和完善。其次是公用经费的覆盖范围问题。在义务教育免费制度实施后，各地区制定的补助公用经费和杂费标准(构成了现实中的公用经费)主要参照了原先“一费制”标准，在现实中造成的问题是：许多与学生培养有关的支出未被涵盖到新的公用经费范围中。比如与住宿生有关的管理支出、食堂支出、临时工人员支出(原先作为公用经费中的劳务费)等等。最后需要综合考虑各种因素，建立公用经费的正常增长机制。公用经费的正常增长一方面来自于受物价因素引起的增长，另一方面还与义务教育经费的其他投入以及义务教育事业的改革与发展有关。比如设备与房屋面积增加后，必然要求增加维修费；新的课程改革的不断出现，要求经费投入给予保障；等等。这些都要求正常经费在短期内就有所增长。
第三，在办学条件上还存在着大量的薄弱学校，校舍维修长效机制还需进一步完善。
在许多地区，大班额现象还比较严重，从每班60人到100人不等，说明了在校舍修建上还需进一步加强。农村地区的学校还缺少教学用专用设备，危房比率长期存在等等这些问题在今后一段时期内仍然困扰农村义务教育进一步发展的重要障碍。
第四，“普九”后的地区学校办学条件问题逐渐凸现出来。
根据我们2007年对中西部地区12个县的调查，一些先“普九”的地区校舍问题已经比较严重，办学条件和经费投入在较长一段时期没有稳定的增长，教师缺编现象严重，这些问题直接对教育质量造成了负面的影响。
第五，义务教育经费投入不断增长的同时，对经费的使用和管理薄弱，存在基层财务管理人员的能力和素质低下以及对经费的监控体系不够完善等，成为保障经费使用效益、经费及时足额到位面临的重要问题⑩。
总之，新老问题不断交织在一起说明我国义务教育经费长效机制建立还处于初级阶段。
三、完善我国公共义务教育财政制度的政策建议
一个完善的公共义务教育财政制度应该是经费充足、分配公平、使用有效的制度，应该是覆盖全体人口、城乡统一的制度。在这一制度中，首先要确立的是基本的义务教育经费保障水平的均等化，在此基础上，才能实现经费充足、分配公平和有效使用。
(一)确定基本的义务教育经费保障水平及实现其均等化是完善义务教育财政制度的基础
从内涵上看，均等化的、基本的义务教育经费保障水平包括三个方面内容：第一，基本的义务教育经费保障水平应该能够满足现阶段绝大多数居民对义务教育数量和质量的需求；第二，它应该在不同阶段有不同的标准，以达到提升义务教育总体质量的目的；第三，这一经费保障水平应该是均等化的分配，其评判的终极标准是：学生不应因其所在学校的教育经费和办学条件的差异，导致学习结果与未来在劳动力市场上的表现有所差异。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。2007年党的“十七大”报告进一步把基本公共服务均等化问题具体化，体现在两个方面：第一，把基本公共服务均等化作为缩小区域差距的手段；第二，把基本公共服务均等化和建设主体功能区作为财政体制改革和建设的目标。义务教育是公共服务的主要构成部分，而义务教育财政制度又是公共财政制度的核心内容之一，因此，实现为社会公众提供基本的义务教育服务水平的目标，其根本的手段是提供均等化的、基本的义务教育经费保障水平，这也成为公共义务教育财政制度框架的基础。
基本的义务教育经费保障水平均等化也是解决当前义务教育财政中面临的一系列问题的必然选择。如果在现实中还缺乏一个公认的义务教育经费合理水平，就无法从根本上解决义务教育经费投入不足、分配差异较大、各级政府负担责任不够明确等等这些长期存在的问题。我国的经济发展水平、财政能力已经为实现确定基本义务教育财政保障水平及实现均等化提供了现实基础。如何在制度和政策设计层面确定基本义务教育财政供给水平的均等化成为构建完善的公共义务教育财政制度的关键。
在制度和政策设计层面，一个完善的义务教育财政制度首先是确定基本的义务教育经费保障水平的标准，然后是确定经费供给的分担责任以及设计公平的分配方式，均等化的实现机制主要依赖于明确各级政府的分担责任、建立规范的转移支付制度以及县级政府在辖区内公平的分配经费，最后是对经费使用进行有效的监测与评价。
(二)确定基本义务教育经费保障标准
基本义务教育经费保障标准应该是为保障基本义务教育服务水平所需经费的标准。首先应在制度和政策层面对制定标准的原则、类型和涵盖范围给予明确的界定，其次是制定标准的基本方法，最后是对标准的具体测算。
基本的义务教育经费保障标准不是最低保障标准，应该是为完成义务教育所规定的各项标准内容所需的经费水平。因而，对经费保障标准的界定和合理测算应该以保障义务教育服务的各项内容为主要依据。从涵盖范围上看，它包括为维持学校日常运行所需的经费(人员经费和日常公用经费)、校舍建设所需经费、其他用于学校设施、教学仪器设备以及图书等经费。就其实践意义上，检验基本义务教育经费保障标准是否合适的基本思路是：一个接受义务教育的学生，不论其所处的地区、社区有何差异，其可获得的教育资源都是大体相当的。
制定基本义务教育经费保障标准应该按照其涵盖的不同内容属性，分类制定。从制定方法类型上看，目前主要有以投入标准为主和以教育产出标准为主的方法。在投入标准为主的方法中，具体的方法有实物消耗定额法、标准化学校法、专家判断等方法；以教育产出标准为主的方法是根据教育所设定的产出目标(如学生学业成就、入学率、升学率等等)，利用一定的计量分析方法(通常采用的是成本函数法)，在控制了学生家庭背景、地区特征、学校特征等因素的条件下，以教育产出目标作为核心解释变量，估计出达到设定的教育产出目标所需的经费标准。
根据以上方法制定的教育经费保障标准是基准标准，在此基础上，应考虑不同地区生活成本差异、学校规模因素、需特殊对待的群体(如贫困家庭学生、残疾学生、少数民族等)，针对不同因素提出不同的标准。在方法论的指导下，探索不同具体测算方法，各种方法相互验证，最终确定基本义务教育经费保障具体标准数额。
(三)深化学校预算改革与强化预算的约束性，积极推进定向于公平的县内学校拨款方式改革
2006年以来全国范围内推行的学校预算改革对加强资金使用的计划性和规范化上取得了一定的成效，进一步的学校预算改革应该在如下几个方面完善：
首先是预算编制的科学性与合理性。学校预算改革其实质是以学校为基础的预算，这就需要按照基本支出经费和项目经费的基本分类，对学校的实际支出需求进行科学合理的测算。第二，加强预算的透明性与公开性。第三，加强预算的约束性。一个科学合理的预算应该是具有约束性的，不仅对学校的收支计划具有约束性，更重要的是对政府义务教育投入具有约束性。第四，预算涵盖范围需要进一步扩大。对基本支出预算应该涵盖到维持学校正常运行的所有经费，属于正常经费性质的都应归入基本支出预算。项目经费预算的编制应充分考虑本地区和学校的发展规划。在完善学校预算制度的基础上，设计一个用于指导资金在县内学校之间分配的拨款公式。拨款公式可以按照多因素、多政策目标参数的方式，其基本的原则应该是公平性原则。
(四)在现行财政体制与办学体制下建立财权与事权对等的义务教育投入体制
这里的财权与事权对等主要是指各级政府之间对义务教育的事权与财权的一致。“以县为主”的管理体制，把过去主要依靠农民办教育转变为政府办教育，促使农村义务教育投资由过去依靠征收教育费附加和农民集资的体制转变到由县财政拨款的体制上来。这一体制实施后，相当一部分县级财力不足的问题日益凸现，于是便出现了农村义务教育上“小马拉大车”的异常现象。县级财政能力受本辖区内乡级经济发展的高度影响。如果改革前县级财力不足，乡、村两级普遍存在义务教育资金缺口；那么将农村义务教育的统筹层次提高到县级财政后，也只是将乡、村两级的资金缺口集中到了县级财政，总量不足的问题并没有得到真正解决。
(五)完善义务教育的监测与评价体系
在现行的体制框架下，构建一个自上而下的义务教育经费监测与评价体系，并加强对地方政府教育投入的监管力度，是对“以县为主”义务教育财政和管理体制的一个重要补充。针对我国义务教育财政在当前及今后一段时期的政策目标，监测与评价体系的主要内容应该包括：各级政府义务教育投入努力程度、教育经费分配公平性、教育经费使用效率。
(六)关于实现基本义务教育经费保障水平均等化后的效率问题
这里的效率是指，在义务教育经费纳入公共财政范围后，如何激励地方政府、社区(如乡镇、村)、个人以及学校投入义务教育上的积极性(称为筹资上的激励)，以及如何发挥财政激励的作用提高学校教育教学质量的目标。从目前的情况来看，随着公共义务教育财政改革的进一步深入，现实中以上这两个问题也越来越突出。教育财政的基本职能是为学校的教育教学活动提供充足的经费，同时财政激励作为一种激励手段对教育教学的质量产生影响。根据目前我国义务教育财政的一些地方改革经验以及其他一些国家的改革经验，将义务教育经费全面纳入公共财政的范围的同时，又能充分发挥财政激励作用，是义务教育财政改革中面临的一个难题。这涉及在制度设计中如何确定学校的财政权力问题。比如，学校是否有权力自主安排部分经费作为人员激励手段？就目前的经验来看，在学杂费取消的地方，如果学校没有其他资金来源，这部分由学校相对自主支配的经费被大大削弱，已对一些学校教师工作积极性产生了负面的影响。
注释：
①曹淑江：《中国式财政分权体制下地方政府基础教育投资努力程度影响因素研究》，2008年中国教育经济学年会会议论文，2008年10月，上海。
②魏后凯、杨大利：《地方分权与中国地区教育差异》，《中国社会科学》1997年第1期；杜育红：《教育发展不平衡研究》，北京：北京师范大学出版社，2000年。
③国务院：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，国办发[2001]21号，2001年5月29日。
④国务院：《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，国办发[2005]43号，2005年12月24日。
⑤国务院：《国务院办公厅转发〈财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见〉的通知》，国办发[2005]7号，2005年2月18日。
⑥数据来源：根据相应年份《中国教育经费统计年鉴》(中国统计出版社)计算。除非特别说明，本部分以下数据来源均相同。
⑦根据国家审计署2008年7月公布的“54个县义务教育经费保障管理使用情况”的公告，2006年和2007年上半年，中央财政补助16个省的农村义务教育专项经费分别为153.26亿元和98.49亿元，比上年同期增长90.49％和59.55％。这里的估算大概以此数据作为主要依据。
⑧参见中国政府—亚洲开发银行“中国义务教育财政研究”项目报告，课题负责人：杜育红，北京师范大学，2008年12月。
⑨根据我们利用东中西地区各三个省份县级数据的研究发现，在东部省份，农村与城镇中小学教师年平均工资的绝对差异由2001年的3000元扩大到2006年的5000元以上；中部省份由1500元扩大到3000元；西部省份由1000元扩大到3000元左右。见中国政府—亚洲开发银行技术援助项目“义务教育财政改革”项目报告，项目负责人：杜育红，北京师范大学，2008年6月。
⑩参见国家审计署：《54个县义务教育经费保障管理使用情况》，http://news.qq.com/a/20080704/002133.htm.2008年7月。
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