论中国的环境政策——Environmental Policy of China cai Shouqiu，本文主要内容关键词为：中国论文,政策论文,环境论文,Environmental论文,Shouqiu论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党和中国政府一向重视保护环境，重视制定正确的环境政策以促进环境保护事业的发展。当代中国有两大基本国策，一是计划生育二是保护环境；有两项重要战略，一是科教兴国二是可持续发展；有两个根本性转变，一是从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。这两大国策、两项战略、两个根本性转变，都与环境资源保护有关。
1 中国环境政策的文字表现
接触、了解、观察及评价、分析中国的环境政策，涉及中国环境政策的表现形式，特别是文字表现形式。中国环境政策的文字表现形式或中国环境政策的源泉主要有如下几种。
1.1 有关环境和资源保护的法律法规
法律法规是国家政策的一种表现形式，这里的法规包括由国家机关颁布或制定的法律、行政法规、地方法规、行政规章以及地方规章，这里的法律包括由全国人民代表大会制定的宪法和基本法律及全国人大常务委员会制定的法律，等等。
1.2 中国共产党制定的有关环境和资源保护的政策文件
中国共产党是中国法定的执政党，中国的国家机关（包括立法机关）都受其领导。中国共产党的政策文件主要是指中国共产党的领导机关（包括中央和各省、自治区、直辖市党委）依照党章规定的权限而制定的各种纲领、决议、决定、通知等文件。自中共十一届三中全会以来，几乎每次党的代表大会的政治报告以及党中央有关农村工作、工业工作以及经济工作的中央文件中，都有合理开发、利用和保护、改善环境资源的内容，如《中共中央批转〈国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点〉》（1978年）规定了十项环境保护政策，中共中央十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010 年远景目标的建议》（1995 年 ）提出了“九五” 期间和2010年中国环境保护的目标、任务和主要的政策措施。
1.3
中国国家机关和中国共产党联合发布的有关环境资源保护的文件
有时中国共产党和国家中央机关联合发布或批转有关文件，如《中共中央、国务院关于大力开展植树造林的指示》（1980年）、《党中央国务院批准外交部、国家环境保护局关于出席联合国环发大会的报告》（即《中国环境与发展十大对策》）（1992年）。
1.4 中国国家机关制定的有关环境和资源保护的政策
国家机关制定的各种不属于法律、法规和行政规章的非法律文件，其种类和形式很多，主要包括：各种以“政策”作为名称的文件，各种计划、规划、预算和行动方案，各种标准，对法律、法规、规章的解释，其他不属法律、法规和规章范围的规范性文件。
1.5 有关环境和资源保护的国际法律和政策文件
国际法律和政策文件主要指中国参加或签订的国际公约、协定、议定书、宣言、声明和备忘录，如《联合国气候变化框架公约》（1992年）、《发展中国家环境与发展部长级会议〈北京宣言〉》（1991年）。
1.6 其他文字表现形式
除上述5种环境政策的文字表现形式外， 还可以通过其他文字形式表现中国的环境政策，其中党和国家的主要报刊（包括公开的和内部的）所发表的重要社论、文章、领导批示、领导讲话，特别是中国共产党和国家领导人的报告、讲话、批示、文章和著作，也是中国环境政策的一种表现形式。
2 中国环境政策的基本原则和特征
2.1 中国环境政策的基本原则
以当代环境科学和关于人与环境关系的先进思想为理论基础，中国逐步形成了一套比较科学的环境保护原则和方针。这些原则和方针，是当代环境科学理论和马克思主义关于人与环境的思想同中国环境保护具体实践相结合的产物，是中国环境保护工作的指导思想，是中国环境政策和环境法制建设的指导性准则。
2.1.1 环境与经济、社会协调、持续发展的原则
这一原则是“经济建设和环境保护协调发展的原则”与“可持续发展原则”的结合，是中国环境资源工作的基本出发点和战略方针。中国主张环境保护与经济、社会协调、持续发展，反对“先污染、后治理”，反对以牺牲环境资源为代价发展经济，反对以超越经济技术发展水平的环境保护措施来限制经济发展。
2.1.2 环境责任原则
这一原则是“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”、“谁利用谁补偿”、“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”、“环境保护由党政一把手亲自抓、负总责”等原则的概括。
环境责任原则是使危害环境者承担责任并建立相应的环境保护工作责任制的一项重要原则。“谁污染谁治理”是中国污染防治政策的核心，它确立了污染者承担治理污染责任并缴纳排污费的制度；“谁开发谁保护”、“谁破坏谁恢复”是中国资源保护、自然保护政策的核心，它确立了自然资源开发利用者承担自然保护责任、对环境破坏进行整治的制度；“谁主管谁负责”、“谁承包谁负责”是中国环境管理制度的核心，它确立了省长、市长、县长、镇长等行政首长对所辖区域环境质量负责的环境保护目标责任制度，确立了厂长、经理和承包者对其主管、承包的生产经营活动所产生的环境后果负责的制度。
2.1.3 预防为主、防治结合、综合整治的原则
该原则是有关防治环境污染和破坏的方法、途径和战略、策略的一项重要原则。目前，中国加强环境规划、推行清洁生产、实行生产全过程控制和环境影响评价制度，是这一原则的具体表现。
2.1.4 环境民主原则
这一原则是“社会主义民主”、“依靠群众保护环境”、“公众参与环境管理”等原则的概括，是《中华人民共和国宪法》规定的社会主义民主原则和《中国共产党党章》规定的群众路线在环境保护领域的具体体现，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年）均有公众参与环境管理的内容，其实质是相信和依靠群众管理好环境资源。
2.1.5 其他原则
除上述原则外，在有关法律、法规和政策中还规定或体现了其他原则，如：开发、利用环境资源和保护、改善环境资源相结合的原则（或开发、利用资源、能源和节约资源、能源并举的方针），全面规划、合理布局的原则，依靠科学技术保护环境的原则，加强环境管理和环境法制的原则，等等。其中，加强环境管理和环境法制的原则指以强化环境监督管理作为我国环境保护工作的中心、依法进行环境监督管理，这是建立健全环境保护监督管理体制和环境管理法律制度、加强环境执法和环境法制建设、开展环境行政诉讼和环境监督的指导原则。
2.2 中国环境政策的基本特征
所谓中国环境政策的基本特征是相对于其他国家特别是西方国家而言的，包括环境政策和环境法在内的全部中国政策和法规都是社会主义性质的政策和法规。
2.2.1 强调和坚持中国共产党对中国环境保护工作的领导
强调和坚持中国共产党对中国环境保护工作的领导特别是政策领导，是中国环境政策的一大特征。根据《中华人民共和国宪法》关于“四项基本原则”的规定，制定和实施中国的环境政策必须以党的有关政策为依据和基础，中国共产党的环境政策就是中国的国家环境政策。
2.2.2 坚持以经济建设为中心
中国是一个发展中国家，发展是第一位的，不发展经济就没有保护和建设环境的能力。中国和其他发展中国家一样，最关心最急需的是经济的迅速发展，只有经济的迅速、稳定发展才能更加有力、有效地保护和改善中国的环境条件和全球环境。“以经济建设为中心”是中国国家政策的一个基本出发点，环境保护工作和环境政策必须体现这一基本出发点。
2.2.3 坚持实事求是
从实际出发、实事求是、理论联系实际，是中国环境保护工作和环境政策的又一基本出发点。从实际出发，主要指从中国是一个人口大国、能源大国、环境大国和发展中的社会主义国家这一基本国情出发；实事求是，主要指根据经济社会发展规律和自然生态规律制定和实施环境政策、开展环境保护工作。目前中国的环境污染和破坏、资源浪费和不足等问题相当严重，而中国的经济、科学、技术和文化水平又相当落后，这既是制定和实施中国环境政策无法回避的矛盾，也是现行中国环境政策问题和缺陷的主要症结。
2.2.4 其他特征
除上述特征外，中国环境政策还具有许多不同于西方工业发达国家环境政策的特征，如在中国环境政策的制定机制和程序方面以及实施机制和程序方面、党的环境政策和国家环境法律的关系方面甚至在对环境政策基本术语的解释和环境政策的价值取向方面都有一些不同于西方工业发达国家的特征。
3 中国环境政策的体系
从保护环境这一项基本国策出发，中国正逐步形成以环境政策的基本原则为基础的以环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境行政政策、国际环境政策等五大政策为主体的政策体系。
3.1 环境经济政策
它是有关运用经济手段特别是经济杠杆解决环境问题、开展环境工作的政策，主要包括：征收排污费、生态环境补偿费、资源税（费），环境保护经济优惠政策（如奖励综合利用政策、低息和优惠贷款政策、价格优惠政策、利税豁免政策），环境保护投资政策，建立健全环境资源市场政策，等等。目前，中国的许多环境法律、法规和政策都有环境经济政策的内容，如《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》（1981年）规定了有关“利用经济杠杆”的几项环境经济政策、《中国环境与发展十大对策》（1992年）对“运用经济手段保护环境”作了具体规定。我国还制定了一些专门的环境经济政策，如《征收排污费暂行办法》（1982年）、《关于环境保护资金渠道的规定的通知》（1984年）、《国家环境保护局关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知》（1995年）、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（1996年）。
3.2 环境技术政策
它是有关环境保护技术的政策，主要包括：防治环境污染的技术原则、途径、方向、手段和要求，防治生态破坏的技术原则、途径、方向、手段和要求，合理开发、利用自然资源的技术原则、途径、方向、手段和要求，城乡区域环境综合整治的技术原则、途径、方向、手段和要求，清洁生产的技术原则、途径、方向、手段和要求，等等。目前，我国的许多环境法律、法规和政策都有环境技术政策的内容，例如：《中华人民共和国环境保护法》第五条、第二十五条对“加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平”、“采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”作了明确规定；《中国环境与发展十大对策》对“实行可持续发展战略”、“大力推进科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保事业”、“创建清洁文明工厂”等作了规定。另外，还制定了一些专门的环境技术政策文件，如《国务院关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》（1983年）、《国务院环境保护委员会关于防治煤烟型污染技术政策的规定》（1984年）、《国务院环境保护委员会关于防治水污染技术政策的规定》（1986年）、《化学工业环境保护41项技术政策》（1986年）等。
3.3 环境社会政策
它是有关解决与环境资源有关的社会问题的政策，主要包括：环境人口政策，环境社会组织政策，公众参与环境管理政策，环境民族政策，环境宗教政策，环境宣传教育政策，环境纠纷处理政策，等等。目前，中国有些环境法律、法规和政策已有环境社会政策的内容，例如：《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年）明确规定，“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”；《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》都规定，“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”；《中华人民共和国环境保护法》第五条对“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展”作了明确规定；《中国环境与发展十大对策》对“加强环境教育，不断提高全民族的环境意识”、“宣传环保方针、政策、法规和好坏典型”作了规定。
3.4 环境行政政策
又称环境管理政策，指有关环境行政管理事务的政策。它包括：环境行政管理机制（包括管理组织、行政协调），环境行政管理制度，环境行政管理手段和措施，对废物的环境行政管理，对资源的环境行政管理，对产品的环境行政管理，老污染源管理，新污染源管理，等等。目前，中国的许多环境法律、法规和政策都有环境行政政策的内容，还制定了一些专门的环境行政政策文件，如《国家环境保护局“三定”方案》（1994年）、《建设项目环境保护管理办法》（1986年）、《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）、《建设项目环境保护管理程序》（1990年）、《环境监理人员规范》（1995年）等。
3.5 国际环境政策
又称涉外性环境政策，指处理国际环境活动和涉外环境事务的政策。它主要包括：国际环境外交政策，国际环境贸易政策，对外国和国际性环境组织的政策，对外国投资（包括外国企业和跨国公司）的环境政策，国际环境合作交流政策，国际环境纠纷处理政策，处理各种国际环境问题的政策，保护全球共有环境资源的政策，等等。目前，我国的许多环境法律、法规和政策都有国际环境政策的内容，如《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（1990年）就“积极参与解决全球环境问题的国际合作”作了原则规定；还制定了一些专门的国际环境政策文件，如《我国关于全球环境问题的原则立场》（1990年）和《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》（1992年）。
4 中国环境政策的主要问题
自1978年中共十一届三中全会以来，中国在环境政策方面取得了很大的成绩，目前已初步形成具有中国特色的环境政策体系。从总体上看，目前中国的环境政策仍然处于“以行政命令、末端治理、浓度控制、点源控制为主”的阶段，还没有建立健全社会主义市场经济体制下的实施可持续发展战略的环境政策体系，在制定环境政策方面还存在“机制不够健全、政策不够配套”等问题。
4.1 制定机制不健全，存在政策冲突、立法冲突情况
中国至今仍缺乏公开透明的公众参与制定环境政策的法定程序和制度，特别是缺乏听取小型企业、乡镇企业、个体工商户和公民意见的法定程序，一些政策和法规在颁布之后才发现大量难于实施的棘手问题，致使制定的政策和法律不够切合实际。另外，目前中国制定环境政策的基础工作相当薄弱，统计工作、信息工作较差，说假话、报假数的现象比较普遍，情况不明、数据不准、信息不灵、统计不全、缺乏经济效益论证的情况相当严重。在这种情况下制定政策，难免出现政策脱离实际的问题。由于在一些理论、原则研究不深不透的情况下匆忙制定政策、法规或进行法律解释，已出现某些不必要的政策冲突、立法冲突。
4.2 目标与可行性的差距较大
据资料，1996年中国城镇居民人均生活费收入为4377元（约500 美元），农村居民人均纯收入为1926元（约230美元），另有5800 万农村贫困人口。在这种形势下，中国的环境质量状况和环境保护水平很难达到西方工业发达国家水平。但在制定环境计划、政策和法律的目标方面存在目标过高倾向，这在历届环境计划、规划和法律、政策中都可找到例证。
4.3 某些环境政策与市场经济体制不相适应
需要制定有关环境保护群众组织、宏观环境影响评价等新的环境政策，对流域环境管理、公众参与环境影响评价、清洁生产等政策和法律规定需要进一步具体化，对处理环境纠纷、排污收费、建设项目环境管理、排污许可证、环境目标责任制等环境政策需要改进、补充。另外，对环境政策制定和环境立法中存在的“重义务而轻权利、严于民而轻于官”等倾向需要引起注意和改进。据有关部门测算，中国排污收费标准仅为污染源治理设施运行成本的50%左右，某些项目的排污费甚至不及污染治理设施运行成本的10%。因此，在市场经济体制下实行这种“超标排污费低于治理费”政策必然导致企业满足于“超标排污、缴纳超标排污费”而不积极治理污染。
（收稿1997—09—11）
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