风景区容量超载背景下的旅游突发事件应急管理研究--以九寨沟旅游滞留事件为例_九寨沟国家级自然保护区论文

景区容量超载背景下的旅游突发事件应急管理研究——以“10#183;2”九寨沟游客滞留事件为例，本文主要内容关键词为：景区论文,为例论文,九寨论文,事件应急论文,容量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      改革开放以来，我国旅游业发展迅速，市场规模不断扩大，对我国国民经济尤其是服务业的发展起到了重大促进作用。根据国家旅游局公布数据，到2015年，全国旅游业增加值可达2万亿元，约占GDP的4.8%；旅游业增加值约占服务业的11%；从事旅游业或者相关行业的人数多达1亿人次。[1]

      虽然我国旅游业总体上呈不断上升的态势，但旅游突发事件时有发生，对我国旅游业造成了相当大的损失和诸多不利的影响。国内诸多景区只重视市场份额的扩大，而危机管理意识淡薄。随着旅游产业规模的日益发展，景区隐藏的各类风险因素和面对的公共安全问题不断增多，如果国内旅游景区仍以目前应急素质能力状态应对面临的风险和危机，形势将极为严峻。因此，研究景区容量超载背景下的旅游突发事件应急管理具有重要的现实意义。

      一、近年发生的景区超载突发事件

      实行“十一”国庆黄金周以及长假制度以来，国内热门景区普遍出现了严重超载的现象。游客在假期集中出行，给各景区带来了严峻挑战，景区容量超载，旅客拥挤滞留事件更是屡屡见诸报端。仅以2012—2014年的简要统计为例，景区超载现象可谓多发、频发、重发，具体见表1。

      

      然而，我国对旅游突发事件的应急管理起步较晚，研究相对滞后，涉及旅游应急管理的对象、机制、应对措施等方面，缺乏对典型个案的深入研究，总体较为单薄，缺少深入系统的研究，未形成较完整的旅游应急管理体系。

      二、典型案例：九寨沟景区“10·2”旅客严重滞留事件承灾载体及危机事件机理分析

      2013年10月2日，四川九寨沟景区由于客流量巨大，发生游客严重滞留事件。中午12时左右，一些游客由于在候车点经过长时间的排队候车，致使情绪激动。有些人冲出候车点，聚集在公路上，导致景区的交通系统无法正常运作，运行车辆无法循环，交通运行瘫痪，大量游客无法乘车。[2]

      事发后景区管理方协同相关部门启动了应急预案，派工作人员和志愿者对游客进行劝导，公安及武警介入到事件当中维持秩序，同时从其他地方抽调摆渡车运送乘客。[3]10月2日下午15时20分，游客从景区内开始进行疏散，但现场却出现摆渡车排长队的现象，通行缓慢，效率低下，大批游客被迫自行步行至景区大门。[4]

      截至2日19时，景区内共滞留游客超过4000人。随后景区交通逐渐恢复通行，交通开始恢复运转，公交车恢复运营，游客陆续乘车下山。但入夜后景区内交通再次出现堵塞，部分游客开始在景区售票处聚集，要求退票和赔偿，现场秩序一度陷入混乱。当晚22时，滞留的游客才全部安全疏散。[5]

      10月3日凌晨4时，九寨沟管理局发布了致歉信，并承诺对购买了2日进沟门票的游客全额退款。当日10时30分，九寨沟售出4.1万张景区门票，达到景区最大容载量，为实施人流控制停止售票，有大量游客被挡在景区大门外。[6]

      (一)承灾载体分析

      承灾载体(承灾体)概念的提出最初是应用在自然灾害学的研究中，史培君(1996)在介绍国外灾害学研究进展时提到，承灾体是致灾因子(包括自然致灾因子与人为致灾因子)的作用对象，是人类、人类社会、自然资源的集合。其中，人类既是承灾体，又是致灾因子。承灾体论认为，承灾体是灾害的必要条件。区域灾害系统论也认为，灾害的发生就是承灾体不能适应环境变化的结果，承灾体在灾害的形成过程中是不可或缺的。

      近年来，承灾载体的概念被更广泛地应用在应急管理的研究当中。应急管理研究中认为，承灾载体孕育了突发事件，同时也是突发事件产生和发展的载体，而突发事件的发生引发了对应急管理的需要。承灾载体的构成及其属性，决定了突发事件属性。因此，分析承灾载体的属性是应急管理的首要任务。

      (1)事件相关群体：情绪激动拦车的滞留游客、受到波及的游客、景区工作人员、志愿者。

      (2)事件相关单位：九寨沟管理局、九寨沟旅游分公司、四川省旅游局、九寨沟县旅游部门、交警部门、公安部门、武警部队。

      2.物(环境)

      (1)根据九寨沟景区管理局的公告，九寨沟景区最佳承载量为2.3万人次/天，最大承载量为4.1万人次/天。[7]而根据景区公布的数据，在10月2日九寨沟景区共接待游客4.1万人次，虽理论上在可承受范围之内，但也达到了景区承载量的上限，更是远远超出了景区最佳承载量，给景区接待能力造成的压力和带来的挑战可想而知。

      (2)九寨沟景区的车辆调配方式是环线循环式，也就是说，景区内的运营车辆按景区设定的游览线路单向循环运行，一旦线路上有车辆运行出现故障等问题，就会引发连锁反应，阻碍其他车辆的运行，从而影响整个线路的运转，造成恶性循环。事件中车辆最初受阻是在犀牛海景点，此后发生连锁反应，阻碍了后方来车，由于交通严重受阻，越来越多的车辆无法前行。

      (3)此次国庆黄金周游客的出行模式由以前的参加旅行团为主变成了各自分散自助出行为主，给景区的现场管理带来很大的难度。首先，一般的旅行社都有预先的计划，会事先向景区订票，规划行程；而散客一般会采取现场买票的方式，给景区的人流量预测研判增加了难度，景区很难在事先根据预测的人流量进行游客的分流和疏导。其次，旅行团一般都有带队的导游，帮助游客规划游览线路的同时也对游客进行一定的现场管理；而没有导游带领的散客往往会盲目自由出行，对旅行缺乏规划，容易在景区内的热门景点大量聚集，同时更容易出现各种各样的突发问题。

      受九寨沟管理局管理的九寨沟旅游公司接受四川省旅游局的审核，将景区最大容载量定为4.1万人，因此接待了4万多游客进入景区游览。但实际上景区内的公共交通等服务却不能满足游客的需求，运力不足加上交通线路循环点滞留等原因，大量游客想乘坐景区公交车时，才发现需要经过长时间的漫长等待。

      

      图1 “10·2”九寨沟游客滞留事件承灾体系统简图

      从现场拍摄的图片以及事后调查情况来看，情绪激动的游客为尽早乘车爆发拥挤以至于翻越栈道、围堵景区公交车的行为是事件的直接导火索，正是少数游客不理智行为直接导致了景区的交通瘫痪，使数万游客受到波及，被困在景区内无法离开。但事件的源头在于景区内的交通运力跟不上游客的出行需求，许多游客乘车的基本需求无法得到满足，长时间的等待和焦躁下导致情绪失控，做出不理智行为。因此，景区管理方、经营方无疑对此次事件负有直接管理责任，并且在事件中遭受了经济上与品牌声誉上的双重打击。

      (二)事件发展机理分析

      黄金周游客大量涌入九寨沟景区，达到景区最大承载量与景区运力不足无法满足游客乘车需求，这两方面因素的影响是导致事件发生的重要原因。在人多车少的情况下，景区内的公共交通服务无法满足游客的需要，导致游客的候车时间过长。而游客经过相当长时间的等待还是无法顺利乘坐上景区内运行的公交车，导致强烈不满和愤怒、情绪激动，做出翻越栈道、拦车等过激的不当行为，又阻止了景区公交车顺利通行，再加上景区内循环交通的设计使得某一站交通受阻后，整个交通线路便无法正常运行，交通堵塞，交通系统停摆。

      问题从犀牛海一站蔓延至整个景区，山上的人下不来，山下的车也上不去，使事态进一步发展，最终转化为大量游客滞留景区的严重事件。游客被滞留在景区难以乘上交通车，甚至许多游客被迫无奈步行离开，旅游质量大打折扣。再加上心理上、生理上受到的打击，对景区产生诸多不满乃至愤怒，衍生出一场退票风波：游客急于向景区索赔，而景区又未及时回应游客的诉求。混乱的场面再次上演，造成游客围堵售票处要求景区退票。至此，一次黄金周常发的景区超载事件演变发展成了旅客严重滞留事件，又最终演化成景区与游客的退票冲突。

      

      图2 “10·2”九寨沟游客严重滞留事件事态发展机理

      (三)“10·2”九寨沟游客严重滞留事件应急管理整体过程分析

      1.危机前

      按照2013年国庆假期生效的《中华人民共和国旅游法》的规定，景区在旅客有可能达到景区最大承载量时就需要向上级主管部门汇报，并且采取有效措施对游客进行分流，禁止超过最大承载量接待游客。[8]

      九寨沟县也在2013年制定了“旅游高峰保障应急预案”，将应急响应确定为四个等级，根据当日景区接待量进行划分：2～3万人次为Ⅳ级(一般)，3～3.5万人次为Ⅲ级(较高)，3.5～4万人次为Ⅱ级(高)，4万人次以上为Ⅰ级(特别高)。并根据不同的应急响应等级有不同的主管负责人和应对措施。[9]

      但是在当前“门票经济”的环境下，九寨沟景区如其他许多景区一样，并没有采取多少有效措施去“限客”，对游客及时进行疏导分流，导致旅游景区的人流量达到其能承载的极限值成为旅游饱和。旅游超载不但会影响游客的旅游体验，还会带来诸多安全隐患，加重环境负担，最终导致一系列的严重问题，对旅游业的可持续发展造成负面影响。

      在新《中华人民共和国旅游法》的规范下，各地包括九寨沟景区都公布了最大承载量。但目前国家旅游局尚未出台关于景区最大承载量的核算标准，仅按照新《旅游法》的规定，景区主管部门将是景区最大承载量的核定部门。而在实际工作中，景区有多个级别的主管部门，到底是哪个级别的主管部门负责核定工作并没有得到明确。此外，新《旅游法》规定政府旅游部门负责景区的最大承载量的核定，即最大承载量是景区自行或者聘请其他专业机构得出后上报主管部门进行最终确定。九寨沟景区的最大承载量是由四川省旅游局批准并公布的，但并没有说明制定依据以及标准。各景区的最大承载量计算标准不一致有可能是导致最大承载量“虚高”的原因之一。理论上，旅游容量主要包括空间容量、设施容量、生态容量和社会心理容量四类。[10]而在实际操作中，景区的承载量主要都仅考虑了空间容量、设施容量等硬件方面的因素，较少能将生态容量、社会心理因素考虑进去，因此测算出的承载量在现实中会让游客感觉到心理不适，影响旅游体验。有些景区则没有考虑景区的配套设施和服务保障，比如景区停车场的容量、公共交通的运力、道路通行能力等。从九寨沟游客严重滞留事件来看，虽然游客人数按照官方数字没有突破最大承载量，但景区的服务明显无法满足游客的基本需求，存在严重隐患。

      此外，在此次事件中，散客与团客的比例达到了7∶3，而九寨沟景区事先却并未充分考虑到这一点，仍然按照老思路老办法规划景区交通线路及其他配套设施与服务，造成了服务供给与游客需求严重不匹配的情况。此外，九寨沟当天天气条件较好，游客在景区内长时间驻足逗留，大量的游客集中在景区内，天色渐晚，这些游客又迫切地、集中地希望离开景区。而景区对此情况事先缺乏基本动态准备，配套的服务不能满足游客的需求，又缺乏相应的应急处置措施，最终导致了事态失控。

      2.危机中

      游客会在景区内公交站点大量聚集，长时间等待以至于做出翻越栈道、拦车等行为表明，景区平时对公交站点缺乏基本的维护，没有工作人员引导游客候车乘车，也就失去了在第一时间对事件进行现场应急处置、安抚游客的机会。

      景区虽然有应急预案，但应急预案没有及时启动，事件在中午12时发生，但数小时过后，直到下午15时20分，游客才开始进行疏散。且现场出现景区内运行的公交车大排长龙的现象，交通运作缓慢，甚至在入夜后再次出现交通瘫痪，直到22时游客才被全部疏散，暴露出景区的应急响应缓慢以及处置不力，不能在第一时间控制事态并避免问题进一步发展。景区出现滞留等问题长达数小时得不到及时解决，说明其应急管理体系存在严重的问题，虽有应急预案却缺乏有效执行。

      3.危机后

      九寨沟管理局在事件过后的第二天发布通报，向受到影响的游客致歉。但在通报中，景区管理部门回避了景区人流失控、应急管理不力等景区管理工作的不足，同时对向滞留游客的赔偿等关键问题语焉不详，并将事件的主要责任归咎于游客自身。诚然，九寨沟景区游客大量严重滞留事件与少数游客行为过激，破坏旅游秩序有着一定的联系(这部分游客的文明素质有待提高)，但这是我国当今旅游过程中无法回避的现实，景区管理方不能仅是谴责部分游客而逃避自己应负的管理责任，景区有责任有义务维护好旅游秩序，在问题出现时及时进行处置和调整，以保障全体游客的利益。低素质游客不文明现象在景区都普遍存在，但只有个别景区出现了冲突事件，这说明两者之间不存在普遍的必然的联系，游客自身的问题不能成为景区管理出现问题的主要理由。

      更重要的是，按照新版《旅游法》的要求，禁止景区超出最大承载量接待游客，九寨沟管理方似乎将此简单理解为不能超出最大承载的售票量。而九寨沟景区大多数的游客来自外地，经过长距离的跋涉却在景区售票现场被告知门票售罄，对他们来说是难以接受的。大量的游客来到了景区却被挡在了大门之外，这同样存在着相当大的安全隐患，难免有情绪激动的游客再次出现过激行为，影响景区公共秩序和公共安全。

      三、应对景区游客严重滞留事件应急管理对策措施建议

      (一)危机前

      1.健全旅游高峰保障应急预案

      首先，要对景区最大承载量重新进行科学测定，不仅要考虑物理容量，还要考虑到景区的基础设施配置情况、配套服务能力、天气情况、不同景点的游客承载量、环境资源保护以及认真分析游客的心理承受能力、旅游心理体验等方面存在的潜在危险及早做好防止事件发生的预案。

      其次，应急预案需要细致和精细化，具有可操作性，不仅是要划分应急响应等级，确定主管领导，更要落实具体措施和应急人员安排，评估高峰期景区的各种风险，把每个景区区段责任落实到人，并形成一个无缝隙管理链条，确保旅游突发事件可能发生和发生时，能够及时快速地启动应急预案进行科学的现场应急处置。

      最后，必须重视日常应急培训和应急预案演练。强化景区工作人员应急知识技能培训，将景区应急培训纳入景区员工日常培训必修内容，增强员工的风险意识和应急处置能力。同时根据应急预案演练情况和实际的发展及时修订和动态调整应急预案，确保应急预案的可操作性和科学性。

      2.控制客流集中的高峰期客流量

      景区可以通过预售门票或者分批进入景区的措施，来控制游客数量。一是在“十一”黄金周等客流集中的高峰期实行预售制度，根据景区容量提前预售指定日门票，停止销售普通门票。持指定日门票的游客方可按票面标注的日期在此期间进入景区游览。二是采用分批进入制度，首先设立客流警戒线，一旦景区内游客数量达到或接近景区点、旅游路线的最佳客流承载量时，即停止游客进入景区点或景区路线，直到景区点、景区路线游客量减少后再让下一批游客进入景区点和景区路线。虽然这样容易引起无法即时进入景区点和旅游路线的游客不满，但只要事先做好宣传和告知游客等工作，就能得到游客的理解，避免不必要的冲突发生。

      在当前游客出行模式已从旅行社组团出游逐渐转变为自助出游的背景下，景区的观念也需要发生转变，重视对普通民众的宣传，及时提供景区旅游信息，方便游客进行旅游规划。一是假日办等有关部门和景区管理部门以及旅行社可以在公共假期通过网络、电视、报纸、手机短信、微信等各种新老媒介向民众发布酒店预订情况、门票预订情况等相关信息，预测景区未来的客流量，同时宣传已经发生过的景区容量超载事件，以帮助游客做出理性的出行选择。二是采用门票价格差异化策略调节游客数量。景区门票在旺季的价格可以适当高于淡季的价格，以影响游客的出行计划，促使游客选择较便宜的价格在淡季错峰出行。三是提价的实际幅度需要科学的测量和掌握，这主要是因为景区旅游容量的测量技术和黄金周旅游需求的预测技术尚不成熟，如果提价幅度过小，仍然无法避免超载的恶果，如果提价幅度过大，则又没有充分利用承载能力。四是加强对游客的出游引导，通过实时数据与信息，让游客根据景区情况和自己的需要理性出行，避免出现盲目扎堆出游的情况。

      3.优化景区管理与服务

      在散客逐渐增多的时代背景下，景区的管理和服务需要升级更新。九寨沟“10·2”事件虽然是由一小部分不服管理的游客引起的，但也暴露了景区公共交通效率低，应急管理能力不足等管理、服务和安全上存在的问题。

      景区要通过实地的调查，调整景区规划，科学划分景区功能区和游客游览路线，以在提高景区容量的同时保证游客数量达到高峰时景区的安全运营，并根据现实需要，及时调整观光车辆的运行和分布模式，将公交车分点运转，在游客进入景区时就开始通过不间断循环运行的方式，在各大景点处提供乘车服务，同时维持好景区的秩序。加大景区内各重点区域管理人员的配置力度，工作人员和志愿者维持各景点游览秩序和乘车秩序，同时可以对游客的旅游线路提供建议，引导游客向人数稍少的景点游玩，到候车人数较少的车站乘车。

      (二)危机中

      1.迅速启动旅游高峰保障应急预案

      景区一旦出现较大车流、人流聚集，就要根据旅游车流和客流实际情况，启动旅游高峰应急预案，各部门及时响应，以应对客流高峰，避免类似九寨沟“10·2”旅客严重滞留事件，甚至2014年12月31日上海外滩严重踩踏事件的发生。

      重点是要加快景区内游客的流转，避免出现游客长时间等待或者滞留在一个地方的情况出现。同时注意对敏感游客的沟通与疏导，工作人员以及志愿者要维护好景区内秩序，对于情绪有波动的游客及时给予关注，有效进行心理疏导，避免引发现场秩序失控的现象发生。

      2.加强部门联动

      一直以来，一些景区的管理模式都存在各自为政现象，在景区内部进行管理和资源调配，缺乏区域统筹与部门联动。以往旅游团的游览线路较为固定，单一的管理模式尚能满足需要，但当前散客自助出行逐渐增多，并没有固定路线，游览的行程较为分散和自由，旅游范围会由传统的旅游热门景区向四周扩散，仅依赖单个景区的管理部门，无法进行有效的突发事件应急管理，需要在周边区域加强统筹和各级各部门的联动，共同进行管理和应急处置。

      (三)危机后

      1.建立应急管理追责制度，评估应急处置效果

      景区突发事件发生后，不应只忙于将责任归咎于游客素质低等外在原因，更应进行内部追责，检讨反思景区管理、规划和安全保障等的不足。当然，景区的追责要建立在有明确的应急管理责任划分的前提下。事件过后，景区要重新评估自己的应急管理体制、机制和预案等，对应急管理工作进行全面的评价，包括对事件爆发的原因、应急管理的组织机构、监控预警机制、应急决策机制、限流分流措施、应急处置措施等进行系统的回顾和评估。

      旅游景区要建立危机管理的绩效考评系统，做出应急事后调查评估报告。对事件发生的原因和预防与处理全部措施进行系统调查，并作出评估报告。根据评估结果，对原有的景区应急管理方案进行动态修正。此外，对绩效考评方法、程序以及相应的激励与奖惩机制，都要进一步实施科学化、规范化的管理。

      2.确保游客权益，修复景区声誉

      对受到事件影响的游客给予退还票款、打折、增加服务项目、赠送礼品和提供特色服务等优惠措施，积极响应游客的诉求，对合理诉求进行满足，不能满足的也要进行充分的沟通，说明理由，争取理解，同时对游客和社会公众致歉。

      成立危机公关小组，加强景区旅游品牌形象宣传，实施品牌化经营战略，重塑景区旅游形象，消除游客、潜在旅游者以及社会公众、媒体中的不利印象，宣传景区的改进、善后措施，让公众对于景区已做好接待游客的准备抱有信心。

      综上，旅游突发事件应急管理的必要性和困难性，这是一项系统工程，既需提高景区的规划和管理水平以及工作人员的工作能力和服务意识，也需要完善景区的应急机制，加强应急管理队伍建设和应急预案管理，转变旅游管理部门和景区运营方的观念，科学规划和控制景区人流量，尽可能地预防和降低因景区容量超载而造成的突发事件给游客和景区带来的损失，保证景区和旅游者的双方利益。

标签：九寨沟国家级自然保护区论文;  工作管理论文;  交通论文;