中国地方财政体制演变的逻辑与转型，本文主要内容关键词为：中国论文,地方财政论文,逻辑论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年分税制改革推行以来，中国政府财政收入占GDP的比重从1994年的10.8%上升到2014年的22.1%，财政收入总量增加了25倍。用好财税收入，建立与现代市场经济相匹配的公共财政体制，是国家治理能力现代化的客观要求。但从中国财税收支现状来看，地方财政体制基本上仍然是“吃饭财政”和“建设财政”，与公共服务导向的现代财税体制还有很大距离。 要理解当前中国财税体制面临的重大挑战，就必须在经济转型的大背景下考察该体制的演变。只有充分理解从历史到现状的逻辑，才能合理界定改革目标并选择可行路径。本文的目的，是系统性地梳理改革开放后中国财税体制的变迁，考察当前地方财政的本质，进而提出推动地方财政体制从吃饭财政、建设财政向公共财政转型的政策改革组合。 本文剩余部分安排如下。在第一部分，指出1980年代分权式“财政承包制”是当时中国转轨路径的内生结果，特定的政企关系与制造业上下游关系，共同决定了当时中央与地方政府间关系必然是相对分权的。而分税制改革以后，新形式的地方发展主义大行其道，从沿海到内地，逐步兴起一波波大建工业开发区与城市新区的浪潮。但学界流行的“财政压力论”并不能很好地解释地方的“土地财政”与“土地金融”冲动，实际上，“土地财政”只是分税制财政集权后在中国特定金融、土地、劳工、环保体制组合下的一个非预期后果，且已经开始引致日益严重的金融、经济扭曲和不可持续的社会、环境后果。 第二部分的分析表明，分税制改革进一步推动了地方财政日益沦为“吃饭财政”与“建设财政”，而与“公共财政”的目标渐行渐远。与此同时，分税制带来的纵向财政不平衡必然导致地方政府过度依赖转移支付，加之当前体制下地方政府主要对上负责，所以无论采取一般性还是专项转移支付，都会带来相应的问题：过多依赖一般性转移支付，虽有助于抑制地方软预算约束，但却会导致地方过多养人、增加行政经费乃至“三公”开支；而过多依赖专项转移支付，虽有助于推动地方提供一些基本公共服务甚至搞一些必要的建设，但也很容易带来腐败、浪费乃至严重的地方预算软约束。此外，地方与中央部委还会共谋以扩大支出，导致地方财务缺口不断扩大并带来不断攀升的债务。 第三部分提出，未来财税体制改革的方向。首先，应从抑制“建设财政”入手逐步化解地方债务风险，特别是建立市场化地方债发行体制来抑制地方建设规模；其次，政府应以出租屋建设与工业用地转性双管齐下实现地方财政增收；再次，政府应该在“营改增”改革中，将服务业增值税全留地方并给予地方政府选择参与“营改增”的自主权，来逐步推动渐进式财政分权；最后，政府还应该压缩专项转移支付规模并强化地方政府公共服务导向，在适度增加一般性转移支付的同时，推动省级政府逐步承担起均衡省内财力差距的责任，即推动所谓的“省级统筹体制改革”。 本文结论部分提出，地方政府真正要实现从“吃饭财政”、“建设财政”向公共财政的转型，除采取第三部分提出的系列改革措施外，最终还需要通过政治体制改革建立各级政府对全社会的向下问责机制。 经济转型背景下的中国财税体制变迁 (一)1980年代分权式“财政承包制”内生于中国特定的转轨路径 一般认为，1980年代“分灶吃饭”的“财政承包制”，是改革开放初期经济增长的一个关键性制度安排。①在“财政承包制”下，通过设立中央固定收入、地方固定收入、中央地方共享收入和其他调剂收入等形式，中央与省、省与更低级政府形成了“分灶吃饭”的财政格局，即下级与上级政府约定未来一定时期(原则上是五年)的财政收入固定上缴额(或补贴额)，而超额部分给予地方较高的边际分成。② 在解释中国转轨良好业绩的早期主流经济学文献中，③一个核心观点是，当时高边际分成比例所带来的激励推动了地方政府大办国企与乡镇企业。但仔细考察当时实施的“财政承包制”，却很容易发现其内在不稳定性：上级政府有很大自由裁量权去单方面更改财政承包合同。该体制在1980年代就至少进行过1982年、1985年、1988年三次调整，而调整的结果都是中央扩大了地方的固定上缴额度，中央地方共享收入从85%下降到不到60%。④为缓解地方政府的不满，对超出固定上缴额度的部分，中央政府调高了地方的边际分成比例，如表1所示。此外，中央还可通过重新划分税种的办法来提高收入，例如，1982年中央将利高税大的烟酒行业的工商税由调剂收入改为基数归地方，增量由中央和地方分成。⑤甚至还出现过某些年份中央因财政困难找发达省份借钱，但次年不仅不还钱，反而要求按上年借款水平来上调固定上缴额度的情况。⑥
既然中央政府可以凭借其对地方政府的压倒性谈判优势提高地方固定上缴来集中收入，为什么地方政府还有积极性去兴办地方政府所有的国企与乡镇企业呢？要解释上述悖论，不仅需要理解财政承包制下的地方政府及其所有企业如何灵活利用当时的利税收缴模式规避中央集中，而且也需理解中央与地方所属企业的行业分布及其产业间关联。 首先是“财政承包制”下的收税模式及地方政府与本地企业的特殊关系：地方政府以所有者身份大办国企与乡镇企业，自然可以控制企业的现金流，加上各地税收与财政机构主要由地方政府控制，后者可直接决定当年从本地企业收缴多少利税。为避免财政收入被中央过度集中，地方政府采取的策略是“把肉烂在锅里”：即地方可以隐藏企业利润或故意减税来藏富于企业，抑或干脆将本该收缴的预算内收入转为(与本地国企与乡镇企业账户关联的)预算外收入，⑦而这些收入是地方政府可以完全掌控并自行支出的，甚至还可以直接通过行政命令要求企业为地方各类政府支出埋单并计入企业成本，企业利润“降低”后的应缴利税自然会减少。显然，一旦上述利税收入经正式的财税系统收上来后，未来就可能被中央以改变财政承包合同的方式收缴。 地方政府积极推动本地公有制企业发展的第二个原因，在于当时地方政府自办的公有制企业主要集中在下游消费品部门，这些轻工业部门的发展会直接增加对上游能源、原材料、重化工装备行业产品的需求，而这些上游行业国企又主要掌握在省级与中央政府手里，并直接向后者缴纳相应利税。因此，如果在财政承包制下上级政府过度攫取，将最终降低地方谋求发展的积极性，进而降低地方政府的下游消费品产业对中央、省级上游重化工产业的带动，导致后者向中央缴纳的利税减少。换言之，上级政府如果不顾一切集中收入，那么其过度攫取行为将“伤敌一千、自损八百”。 综上，1980年代政府与企业的特殊关系，以及制造业上下游产业间的关系，共同决定了当时不同级别政府间的财政关系必然相对分权。在这一体制下，中央既无必要、也很难做到过度集中收入：正是地方拥有下游消费品制造业企业，中央拥有上游能源、原材料、重化工装备制造业企业，在1980年代整体产能严重短缺时，下游行业的增长会带动上游行业增长，中央即使光靠自有的上游企业增长也可增加利税收入，也就没有必要通过过度“抢钱”的行动去引发地方“藏钱”。因此，当时上级虽有不断改变财政承包合同的掠夺行为，但始终保持在一个相对可控的水平。地方政府虽然明知上级政府会不断调整财政承包合同来集中收入，但其发展本地国企与乡镇企业的积极性也并未被很大削弱，毕竟“中央要多拿，地方就敢多藏”。 也正是从这个意义上说，1980年代相对分权的财政承包制，与其说是当时中国经济迅速增长的体制基础，不如说是当时特定转轨路径下“政府一企业”、“上游一下游”两组特定关系所内生的结果。 (二)分税制改革与地方“财政压力论” 1980年代末期开始，中国制造业产能就已开始出现过剩，地方所有国企与乡镇企业利润迅速下降，中央出于财政压力多次调整财政承包合同，而地方政府自然倾向于藏匿更多收入到预算外。同时，地方所有的下游制造业增长缓慢必然会带来上游重化工业增长的失速，并让中央财政受到了“双重诅咒”：无论是与地方分享部分，还是独享部分都增长缓慢，中央财政收入占总预算收入的比重从1980年代中期的一半以上急剧下降到略高于两成，而中央财政支出依赖地方上解的趋势始终未改变，⑧如图1所示。
图1 中央财政压力(1980-1993年) 资料来源：国家统计局与李萍(主编)《财政体制简明图解》，第24～25页，中国财政经济出版社，2010年。 面对严峻财政形势，⑨以及进一步规范税制、调整政府间财权事责的需要，中央干脆单方面终止了“财政承包制”，而代之以更为集权的“分税制”。⑩中央对所有制造业统一按照17%的税率征收增值税，(11)并一举拿走其中的75%(但按基数进行了部分返还)，还独享了关税与消费税，只给地方留下了当时税额不大的服务业营业税、所得税及另外十几个更小的税种。这样，中央财政收入占预算内收入的比重很快又超过一半，1994年即达到55.7%，之后也一直维持在较高水平(图2)。当然，为了弥补地方财力的损失，中央以1993年的地方财政收入为基础，进行增量税收返还并建立了相应的转移支付制度。(12)
图2 中央财政收入占全国财政收入的比重(1994-2014年) 资料来源：国家统计局。 1994年分税制的顺利推动表明，中央在各级政府间财政关系安排及其调整上占主导地位，甚至具有压倒性的优势。实际上，分税制改革初期，中央曾承诺未来相当时期内政府间财政关系将保持稳定。但当21世纪初中央发现地方所得税增长较快后，又于2002年开始推动所得税分享改革。目前，所得税的中央分享比例高达六成。 分税制与中国1995年之后的经济增长模式到底是什么关系？在学术界、不同级别政府乃至政府不同部门间，这个问题存在很大的争议。单就分税制本身而言，如果其他条件不变，中央集中财权会降低地方积极性。但一个非常流行的观点，即所谓的“财政压力论”，认为分税制后地方财政收入份额下降给地方带来巨大财政压力，逼迫后者想方设法开拓新财源，如包括土地出让金在内的预算外收入。 事实上，分税制不仅显著提高了中央财政分成比例，同时也增加了中央对地方的转移支付。但总体上看，那些财政收入较高的发达地区仍然是改革的受损者。尤其是2002年所得税分享改革后开始大幅增加一般性转移支付，而一般性转移支付主要投向欠发达地区。可以观察到，那些最开始做土地财政的地方，恰恰也是分税制后作为财政受损方的发达地区。 也正因如此，就不能简单断言地方并未因分税制而减少财力。不同地方受到的影响不同：对财政净贡献的发达地区而言，分税制后财权与财力肯定都相对减少；而对欠发达地区而言，即使财力因转移支付增加而有所提升，转移支付资金的使用也往往受到上级政府的约束，(13)其实际财权也因分成比例下降而相应减少。
图3 转移支付及其比重(1994-2014年) 除了一般性转移支付外，中央还通过专项转移支付的方式返还部分财力给地方政府。分税制早期，专项转移支付甚至占大头，1994年比重高达76.34%，直到2007年专项转移支付的比重才下降到50%以下，2014年，专项转移支付仍占总转移支付的四成(图3)。根据特定的专项政策目标，发达、欠发达地区都有机会获得专项转移支付，一段时期甚至还存在发达地区因配套资金更充足而拿到更多的情况。值得注意的是，专项支付任意性更强，甚至还需“跑部钱进”，它会激励地方去运作关系，(14)而不会像提高地方财政分成比例那样去激励地方发展本地经济。 数据来源：《中国财政年鉴》(历年)，中央财政决算报告(历年)。 总体来看，不管分税制后中央通过哪种转移支付把钱返还到地方，都降低了地方的财权，即使这种体制增加了欠发达地区的财力。毕竟，通过财政分成比例留给地方的那部分收入，和需要从上级政府那里争取来的收入是不完全一样的。因此，如果其他条件不变，分税制改革后地方较低的边际分成比例，会降低地方发展经济并以此最大化财政收入的积极性。 因此，用“财政压力论”解释20世纪末以来地方大力推动工业化与城镇化、大搞“土地财政”的行为是缺乏说服力的。财政分成比例下降后，地方完全可以选择降低发展努力，因为地方政府可以选择不干或少干，而不必选择继续干甚至多干。不干或少干虽减少财政收入，但财政支出也会相应减少。而地方“大干快上”则需要支付巨大的成本。如20世纪末在沿海地区发端、21世纪以来大规模向全国范围扩展的开发区、新城区建设，都伴随着大规模征地与基础设施投入。即使地方征地支付给农民的直接补偿较低，也往往还存在大量谈判成本与日益增高的社会维稳成本，更不用说基础设施建设的投入本身就非常巨大。 那么，为什么更集权的分税制没有带来地方谋发展的积极性下降，甚至还出现相反的情况？为什么地方愿意为此支付不断上升的成本？ (三)“土地财政”是“分税制”在特定体制组合下的一个非预期后果 分税制改革使得地方财政分成比例下降，但同一时期还有不少其他条件也发生了变化，而后者对地方激励的强化更要超过分税制对这种激励的弱化。由于这些条件的变化本身并非分税制的结果，而是有其特定的土地、劳工、环保乃至金融、地方治理等体制基础，所以，1990年代中后期以来各地一波波的工业化、城镇化浪潮，实际上是分税制改革的一个非预期后果。 具体而言，分税制改革后，制造业税率有较大提高。比如，17%的增值税税率比原财政承包制下的产品税与日益降低的国企利润上缴所对应的利税率要有所提升，因此，分税制后虽地方分成比例下降，但地方制造业实际税率下降并没有那么明显。 其他条件不变，制造业税率的提高必然对制造业产出(税基)产生负面影响。可实际看到的情况却是，中国制造业产出自分税制实施后却一直在快速上升，甚至在2001年加入世贸组织后中国还成为中、低端消费品的“世界工厂”。为什么会出现这种情况？ 这是因为其他条件也发生了变化：制造业增加值不仅受税率影响，还受到汇率、利率、土地、劳动力乃至环境价格的影响。恰恰基于中国的土地、环保、劳工等体制基础，分税制本身对地方激励带来的负效应与高税率对制造业带来的负效应不仅被完全抵消，甚至还有余，最终对地方的发展努力产生了净的正激励。 1992年邓小平南方讲话后，中国经济开启了一轮“大干快上”，外汇储备迅速消耗，中央意识到必须大力开拓国际市场以出口创汇并消化国内过剩产能。1994年1月1日，中央宣布人民币汇率并轨，从5.8一下子贬值到8.7。贬值、出口增加刺激了制造业产能的利用和提升，中国对包括外资在内的制造业投资吸引力大幅增加。 与此同时，严重产能过剩也导致1990年代中后期地方政府开始加速推动国企与乡镇企业改制，政府从企业直接所有者变成了税收征收者和基础设施提供者。这种角色转换重塑了地方政府的行为模式：作为税收征收者，地方必须为所有潜在制造业纳税者、包括民营与外资企业提供基础设施等公共服务。与1980年代和1990年代前期的国企和乡镇企业不同，这些制造业的私企显然具有更大的流动性，对各类优惠政策更敏感，各地不得不卷入激烈的招商引资竞争。 因此，从1990年代后期开始，从苏南地区发端，地方政府开始集中建设工业开发区，通过提供廉价工业用地，放松环境和劳工管制等非税手段大规模招商引资。由于要事先支付土地征收与基础设施成本，低价出让工业用地往往意味着地方从土地征收到招商入门这个过程中往往并不赚钱，甚至在地区竞争之后还会有净损失，为什么地方政府还要一波波卷入这样的逐底竞争(race to the bottom)浪潮中呢？ 实际上，地方政府的算计，总体来看是为了跨期、跨部门财政最大化。因为吸引制造业不仅给地方带来部分增值税(虽然大部分被中央拿走)，更可通过制造业对本地服务业的推动带来更多的预算内、外收入，包括服务业营业税和高额商、住用地出让金，而这些均为地方独有收入。(15) 与制造业不同，服务业产出具有非贸易品性质，必须在本地提供和消费。住宅、商业等服务业用地也必须在本地购买。在地方政府垄断本地商、住用地一级市场的情况下，就形成了各个城市分立的商、住用地“局域性卖方市场”，这恰恰与工业用地的激烈竞争带来的“全国性买方市场”相反。因此，地方完全可以通过“招拍挂”方式高价出让商、住土地，并将这种高地价转嫁给本地商、住用地使用者与本地服务消费者。 总之，1994年的分税制改革，其本身并不会必然带来地方政府的“土地财政”行为。(16)虽然分税制本身将降低地方发展的积极性，但与此同时，中央政府压低了人民币汇率与银行利率，地方政府选择性地利用并强力推进土地征用与出让制度，同时选择性地不执行环保与劳工保护制度，使得地方政府基础设施建设成本低廉，进而企业生产成本大幅度降低，分税制的负激励效果被完全抵消。 (四)土地金融：金融抑制下的放大版“土地财政”及其过度扩张 与“土地财政”相关联并极度放大“土地财政”融资规模的，是近年来所谓的“土地金融”，即地方政府以“土地财政”为支撑，尤其是未出让土地(主要是潜在商、住用地)为抵押，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设融资。 土地抵押贷款为地方融资平台公司运营、开发区的基础设施投入、开发园区发展等发挥了重要作用，甚至房地产企业也从经营性土地抵押中获得了开发所需的资金。贷款的偿还除了依靠项目本身产生的收益(基础设施等公益性项目的收益很低)，更主要是希望通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收和土地增值来埋单。(17)图4描述了这种“时间换空间”的融资方式。
图4 地方融资平台土地抵押与融资流程 资料来源：作者自制。 由于中国尚未开征房地产保有环节的税收，未来的土地收益实现主要来自于商、住用地一次性的出让收入。无论是银行贷款，还是债券、信托等资本市场融资，其潜在抵押物都主要是土地，尤其是商、住用地，因此，商、住用地价格一旦出现较大下行压力，地方政府还债困难就会骤增。 2008年国际金融危机是中国地方财政开始依赖土地财政、土地金融过度扩大建设规模的一个关键点。为保增长，中央政府2008年承诺在未来两年内增加4万亿的财政支出，央行同时也放松了信贷政策：2009年银行发放了9.6万亿贷款，2010年仍然高达7.95万亿。2009年以来，政府直接投资及其引导的投资，不仅加速了房地产的泡沫化，而且进一步导致了制造业的产能过剩。地方政府更通过投融资平台的大规模扩张，继续新建、扩建开发区。2010-2013年，工业用地年出让面积从14.1万公顷迅速增加到21万公顷，远远超过商、住用地出让规模。(18) 虽然中国制造业产能已经全面过剩，并且国际市场外需不可能再像21世纪前十年那样持续高增长，甚至还可能有所萎缩，但是地方政府仍进一步搞开发区和新区建设，主要有两个原因。 首先是所谓的“财政幻觉”。2009年房地产进一步泡沫化后，地方政府土地出让金，尤其是商、住用地出让金进一步飙升，给很多地区的地方政府带来“财政幻觉”，即未来商、住用地价格将会依然坚挺，甚至还会更高，因此商、住用地出让金未来会保持高位甚至显著增长，从而为地方政府借债搞新城区、开发区建设提供了偿还银行贷款的基础。因此，地方政府并没有担心还款的问题。 其次，是所谓的“道德风险”。因为贷款主要发放者是国有银行，中央政府鼓励借贷投资，刺激内需，地方政府未来即使还不起，也一定会由中央来兜底，正因为如此，地方政府债务余额在2009年之后继续高歌猛进。 然而，在当前经济下滑、房地产市场前景不乐观的形势下，上述城市基础设施、新城区、新开发区投资都可能因为地方政府土地出让和税收增速下滑而成为坏账，并在未来一段时间内带来较高的银行系统性风险。据不完全统计，截至2013年6月底，中国地方政府负有偿还责任的债务余额10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元，三类债务总额高达17.9万亿元。(19)其中，银行贷款达10.1万亿元，占56.4%。从地区看，2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，资不抵债。
由于缺乏细节，学术界对审计署统计是否包括了地方全部显性、隐性债务仍然存疑，对区域风险差异更无从知晓。按照不同的口径，学术界甚至有从25万亿到35万亿的不同估计。即使按照审计署公布的17.9万亿元保守估计，负债利率按照5%的水平计算，地方政府仅付息成本就高达9000亿。2014年地方政府负有偿还责任的债务高达23826.39亿元，2015年仍然高达18577.91亿元。而2014年全国土地出让收入42940.30亿元，支出41210.98亿元，其中，用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，土地出让纯收入仅8987.93亿元。(20)地方政府土地出让的纯收入仅可以勉强付息。考虑到近年来地方政府土地出让金下降非常快，地方财政堪忧，尤其是部分沿海二三线城市以及相当一批内地城市，确实存在投资过度(21)、效率低下、债务高企，甚至付息困难的问题。一旦无法按时还款且无法继续展期后，势必增加银行与中央财政压力。2015年以来，财政部推行地方债置换政策，将部分短期、高息债转换为长期、低息债，虽然缓解了地方政府偿债的燃眉之急，但无疑为未来埋下了更大的隐患。 (五)区域“竞次”下攫取性地方财政带来的后果 不可否认，以低价工业用地、放松劳工与环境管制等非税手段为主要优惠政策工具组合的工业化、城市化模式，带来了中国经济2002-2008年间的超常规增长。但这种增长模式的代价非常高昂：以“区域竞次”模式来吸引制造业投资并成为全世界中、低端制造业中心(往往也是低效土地利用、高能耗、高材耗制造业中心)的增长模式，已经给中国未来的发展带来一系列重大的负面经济、社会和环境影响。 首先，区域竞争中工业用地不得不大幅低价出让，必然让地方政府尽量压低征地补偿，从而不可避免地侵害失地农民的财产权利。其次，地方政府对劳工保护、社保缴纳等政策执行上往往“睁一只眼、闭一只眼”，数以亿计的农民工难以享受应有的劳动权利，更无法实现社会保险对农民工群体的有效覆盖。更严重的是，地方政府拉高商、住用地价格并同时补贴工业用地的行为，让全社会都被“土地财政”及其带来的房地产泡沫所绑架——高房价不仅让城市中、低收入群体以及晚购房群体苦不堪言，更剥夺了作为“世界工厂”主力军的广大农民工在就业地城市获得可支付住房的权利。 在当前中国发展模式与地方治理模式下，消费品制造业生产本身就容易带来较为突出的环境污染，但消费品制造业大发展及同时进行的大规模工业开发区、新旧城区基础设施建设与房地产开发又带来了对能源、原材料、重化工业产品的巨大需求，经济活动日益走上高污染、高能耗的轨道。 21世纪以来，各类工业污染造成的恶性环境事件日益增多。尤其是近几年来，随着沿海发达地区生产成本增加及环境管制强化，高污染、高能耗产业有大规模向沿海欠发达地区以及内地转移的趋势，招商引资成为很多欠发达地区政府官员的首要任务，癌症村、雾霾、水污染、土壤污染乃至食品污染，开始向全国扩散。 当前中国地方财政的本质：“吃饭财政”与“建设财政” 上述分析表明，自1980年代起，中国地方政府追求的基本目标，就是地方预算内、外财税收入的最大化。但是，地方最大化财税收入又是为了什么？回答这个问题须考察地方的财政支出行为。 (一)“吃饭财政”与“建设财政” 从目前可得的地方政府预算内、外支出数据来看，发达与欠发达地区因其收入水平以及收入来源的差异，支出模式也有所不同。那些对中央财政净贡献的发达地区，基本上是“预算内收入养人吃饭、预算外收入搞工业与城区开发”，而对那些财政净流入的欠发达地区，基本上是“预算内收入、一般性转移支付，甚至预算外收入也用来养人吃饭，专项转移支付搞一点建设”。 如此看来，中国当前发展模式下的地方财政很大程度上是“吃饭财政”，加上可能过度的、并更多为“吃饭财政”服务的“建设财政”，而“建设财政”早期主要以发达地区为主，近年来随着房地产泡沫在全国的扩散，各地都开始大搞土地财政、土地金融、开发区和新城区建设，其最终目标还是给那些能带来财税收入的企业提供相应的公共品，让它们可以在未来为政府持续创收保证未来可持续地“吃饭”。 当然，近年来随着中国宽松货币政策的推行，地方以“土地财政”为支撑开始大搞“土地金融”后，“建设财政”规模开始出现了杠杆式放大，并在很多地区带来了远超其偿还能力的负债，甚至把未来“吃饭”的钱都透支了。 上述过度透支的情况之所以出现，还有更深刻的政治经济学背景，不妨将“吃饭财政”理解为中央需稳定基层财政供养人口以对社会实现相对有效的控制，而“建设财政”的过度扩张则更有助于稳定中高层政治精英。但如果过度建设使地方财政乃至金融体系都难以支撑后，就很容易打破上述平衡，从而可能带来相应的经济与政治风险。 从支出数据看，地方支出的大头还是用于“养人”，而在“养人”之外，地方政府在公共品投入上，也存在较为严重的“重基本建设、轻公共服务”的倾向。(22)这里地方的“基本建设”，主要是指给各类企业提供的公共品，比如工业开发区与城市基础设施建设等，或可有效降低企业成本(如道路)，或可提升企业效益(如房地产基础设施配套)。反观地方政府在教育、医疗和社保等针对本地百姓所提供的公共服务，就相对消极得多。这无非是因为企业可以较快地给地方创收，而基础教育、医疗、社保等服务短期乃至中期内只会花钱，却无法带来收入，自利的地方政府必然厚此薄彼。 比如，中国市县级财政支出结构中，用于初、中级教育的支出平均占预算内支出的1/3，加上公共卫生与社会保障，基本上也就占四成左右。(23)从全球来看，这个比例基本达到平均水平。但如果算上土地出让金及各种行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹资金收入等预算外收入(一般达到地方预算内的50%以上)，那么地方政府在其可用财力中用于给百姓提供基本教育、医疗、社保等公共服务的支出比例就大幅度降低了。 不仅如此，对地方预算内支出弹性的研究也表明，在处理了内生性问题之后，一般而言，县级地方预算内收入每增加1%，用于吃饭和建设的支出分别会增加1.03%与1.29%，而用于百姓公共服务的支出增加则只有0.72%。如果算上主要用于搞建设的预算外支出，表现就会更糟。 正是从这个意义上讲，中国的地方政府更像一个利润最大化但又存在严重预算软约束的“公司”。从1980年代地方大办国企与乡镇企业，到1990年代中后期从沿海到内地的一波波的工业开发区建设与新城区建设以及相应的“土地财政”、“土地金融”，甚至可以说，改革开放以来地方政府一直都在“公司化运作”，只是因为市场环境变化、央地关系调整，地方的“公司化运作”模式也在不断“与时俱进”。 伴随着这种软预算约束的“公司化”运作，地方财政必然表现为过度的“吃饭财政”、“建设财政”，而不是国家治理现代化所要求的公共财政。21世纪以来，这种情况甚至一步步走向极端，不仅为了现在“吃饭”和未来“吃饭”所搞的“建设”相对压缩了给公众提供的基本公共服务支出，而且为“吃饭”和“建设”甚至严重损害了失地农民财产权益、劳工基本权利，让全社会承担巨大的环境成本和高房价，甚至给财政、金融体系带来日益增大的风险。 (二)政治与经济双集权体制下的转移支付悖论 分税制的本意，是要从原来各省单独谈判、缺乏统一规则的“承包制”转向更透明、更有规则的财政体制。但实际上，分税制只是更明确地划分了中央与地方的收入，却未从法律上改变或明确政府间的支出责任。(24)恰恰是当前政府间的财政责任划分有一定模糊性和重叠性，上级往往倾向于下压支出责任。随着分税制后中央财政收入集权，省以下各级政府也上行下效，财政收入层层向上集中，结果是不同层级政府间的纵向财政不平衡日益扩大。 纵向不平衡首先会带来不同层级政府的“财力非均衡效应”，一级级不断“收权卸责”，并最终导致县乡政府、事业部门、村集体的运转经费紧张，基层财政供养人员、村干部的工资待遇得不到保障，很容易诱发体制内不稳定。 纵向不平衡还会让地方预算内支出日益依赖转移支付，加重了地方软预算约束问题。中西部地区地方财政超过50%的总支出依赖于转移支付，而通过转移支付奖惩地方就是中央财政集权的一个目的。这也有助于解释分税制后出现的如下情况：虽然原则上讲具有较强规则性与透明度的一般转移支付更有利于公共服务均等化，但中国现有的转移支付体系中，各种随意性较强的专项转移支付却一直保持较高比例。 当转移支付更大程度上被中央用作控制地方的工具而非实现财政均等化的手段时，专项转移支付占比过大就不可避免。正是由于缺乏地方政府对本地百姓的问责机制，上级政府为防止地方将转移支付用于无效人员开支，而非用于“三农”、教育、社保、卫生等支出，也不倾向于使用一般性转移支付。比如，农村税费改革后，虽然中央财政匡算了乡村两级财力缺口并通过一般性转移支付给予补助，但地方依然不断强调无力承担农村教育以及各项村庄公共事业的投入责任，而不断要求增加各种专项转移支付。 问题恰恰在此：一旦转移支付主要通过明确规定用途的专项转移支付来划拨时，上级必然不如地方政府了解本地情况，转移支付也肯定难以符合当地实际需要。特别是快速转型过程中地方公共服务需求的变化很快，专项支付就不得不经常调整，但调整又肯定存在滞后，容易造成严重浪费；专项支付掌握在各部委手上，而后者审批项目程序复杂、内容交叉，资金也难以整合，就进一步加大了浪费；更为严重的是，由于专项资金灵活性远远大于一般性转移支付，地方有很强激励“跑部钱进”，甚至可能出现从中央到地方、从审批者到跑项目者的群体性腐败。 专项转移支付过多的另一个严重后果，是加大了地方预算软约束。中央部委在设定具体专项转移支付政策目标时，一般难以准确估算不同地区实现该目标的实际成本。地方就自然有激励人为夸大政策执行成本，并以执行中央部委政策为借口扩大支出规模。更严重的是，过多的专项资金还会严重削弱各部委控制地方预算约束的政治激励：中央各部委为强化对地方对口部门的控制力，必然会尽量争取本部委的专项转移支付，结果是中央部委联合地方对口行政部门一起向中央财政施加压力。同时，地方也可以借机联合中央部委去倒逼中央给地方财政补缺。这就不可避免地带来中央部委与地方出现“共谋”：专项资金规模越庞大，部委压缩地方投资规模的动力越弱，地方预算软约束就越严重。(25) 上述分析说明，给定中国当前体制下地方政府主要对上级负责而非主要对下级政府乃至辖区百姓负责的大背景，无论采取哪种转移支付都会带来相应问题，可以称之为“政治与经济双集权体制下的转移支付悖论”：过多依赖一般性转移支付，虽有助于抑制地方软预算约束，但却会导致地方过多养人、增加行政经费乃至“三公”开支，最糟糕的情况下，还会因拨付资金难以满足地方胃口让地方不去优先确保基层政府、公共事业单位人员开支，进而迫使基层事业单位乱收费以弥补自身收入不足；而过多依赖专项转移支付，虽然有助于推动地方提供一些基本公共服务甚至搞一些必要的建设，但也很容易带来腐败、浪费，乃至严重的地方预算软约束。地方与中央部委还会共谋扩大支出，地方发展冲动难以遏制，并进一步带来地方财务缺口和不断攀升的债务。 逐步走出“吃饭财政”与“建设财政”体制所需的配套改革 从“吃饭财政”、“建设财政”转型为公共财政，是中国财税改革要实现的最终目标。考虑到既有体制的惯性，要完成这个转型，必须考虑改革措施的可行性与配套性，更要根据经济形势变化安排好不同改革的顺序，将短期、中期、长期措施有效地结合。 (一)从地方债体制发行改革入手抑制地方建设规模 既然“吃饭财政”与“建设财政”是中国当前地方财政的主要特点，考虑到目前地方财政中“建设财政”摊子已铺得过大，并通过银行与影子银行给金融系统带来了巨大风险，在房地产下行、地方预算外收入未来可能急速下滑的情况下，当前的首要任务是采取果断措施大幅度压缩地方建设规模，同时建立有约束力与可持续的地方政府融资机制。其中的一个关键措施，就是以市场化的地方债发行来控制地方建设规模。 在控制地方建设规模上，现有思路是允许省政府为下级政府代发地方债。但地方债要顺利发行并对市县形成有效约束，还需要一系列其他条件配合。除了债券市场应有足够的深度外，一个前提是地方财政和债务信息要相对透明，否则很容易出现地方债利率的“非市场化”问题：即市场认为有上级政府信用担保，所以违约风险低，甚至给出无差别利率的定价。比如，2014年十个地方债发行的试点省市无一例外都获得AAA评级，且利率之低可比肩国债。这显然不是一个好的现象，可能同时助长发债方和借债方的道德风险。 要建立有效的地方债市场，中央应在审计基础上彻底摸清包括各类投融资平台债务在内的地方债务余额与结构及地方金融、实体资产余额及结构，然后再设定相应的发债标准与条件(如债务收入比、资产负债比等)。首先选择符合标准的市县(而非省)公布其资产负债情况，从这些市县开始试点有差别利率的市场化地方债发行；而对于未达到相应标准的地区，达标之前不允许其发行地方债。只有这样，才能给地方一个明确信号限制其过度建设，并降低地方债发行的财务风险。 在上述标准设定中，如果地方政府债务收入比、资产负债比指标难以达标，但同时还有一定资产余额，就应通过配合地方国企改革、国有资产变现等方式来推动其满足发债的前提条件：尽快实现地方政府在竞争性部门国企的完全退出与相应资产变现，并以变现收入优先偿还以银行贷款为主体的存量债务，同时在公用事业行业全面引入社会资本，降低政府提供公共服务的成本。 (二)以出租屋建设与工业用地转性推动土地改革与地方财务增收 既然现有土地财政与土地金融模式是地方政府不可持续的建设财政的根源，改革征地制度就成为当前压缩地方建设规模的一个关键举措。只有规定非公益用地不能征收，才能遏制当前沿海欠发达地区乃至内地不少地方政府继续大干快上的冲动，中央甚至可考虑直接叫停这些建设，只有这样才能防止地方债务的窟窿越补越大。 我们提出，未来土地改革必须允许集体建设用地进入住宅用地市场，但是同时也应采取合理措施避免对商品房市场产生过大冲击。其中的关键，是从中央层面全面启动有效的土地制度改革，尤其是人口净迁入城市城乡接合部的土地制度改革，允许流入地城市郊区农民在给政府缴纳足额公益用地的前提下，合法地为外来农民工建设出租房，来全面降低城市流动人口举家迁移并顺利在城市定居的成本。 换句话说，土地制度改革要取得切实进展，就必须突破目前政府给集体建设用地入市所划的框框，要允许集体建设用地进入住宅用地市场。但与此同时，又要采取合理的措施避免大规模集体建设用地入市对商品房市场的过度冲击；作为配套改革措施，还需要调整目前城市存量土地节约集约利用的政策，打开既有城市存量工业、仓储用地逐步转化为商、住用地的口子，为地方政府逐步淡出当前不可持续土地财政模式，但在此过程中又能持续获得稳定的补充性财源创造条件，以此换取其对有效土地制度改革的支持。 我们认为，源于德国，经日、韩采用并在台湾地区得到广泛运用的一种土地开发模式，即“区段征收”模式，完全可以在大陆进行创造性地运用来推动“户籍—土地—财政”配套改革。在这种模式下，政府与原土地权利人合作开发土地，政府获得了城市发展所需的公共设施用地以及相应建设融资，而原土地权利人领回固定比例抵价地，共享城镇化发展成果，减少了因征地引发的社会矛盾。无论是外来流动人口住房问题，还是流动人口子女教育问题，都可以运用上述思路来解决。(26) 初步测算，按照每年建设5亿平方米的速度，未来10年甚至更短时间内，中国人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建设50亿平方米住宅，并基本解决城市现有流动人口及其留守农村家庭成员迁移到城市后的居住问题。按照上述建设速度，未来10年年均房屋出租面积可达25亿平方米，年均房租按每平方米一年100元计算，总租金可达2500亿元。而出租屋建设每平方米2000元产值计算，每年总产值可达到1万亿，加上相关地段基础设施建设、房屋装修、家具、家电购买等，将有效拉动短期乃至中长期全面经济增长。 从短期来看，只要措施得力，上述改革将极大激发城中村、城郊村村民、村集体大规模改造与建设的积极性，这些改造与建设也能迅速提升目前国内产能严重过剩的钢铁、水泥、能源、家电、家具等产品需求，迅速提升与建筑和房地产相关服务如装修服务的需求。如是，地方政府也就根本无需大规模建设廉租房或公租房。10～15年后，相当部分城市流动人口将有购买所租住房的能力，逐渐从租房者变为住房所有者，而那时转出租房为商品房也就顺理成章了。 上述改革的中长期效应，是流动人口家庭迁移和在就业地实现定居，增加城市中低端劳动力供给，一方面可以降低城市中低端劳动力工资过快上涨的压力；另一方面，原来作为留守人群的劳动力(如为照顾孩子回乡上学而不得不在农村留守的母亲)也可加入城市劳动力大军，反而提高了家庭收入。 当然，仅采用上述改革措施，仍然很难说服目前过度依赖土地财政的地方政府去支持城中村和城郊村土地制度改革。这是因为地方政府还有很多城市基础设施建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。对地方政府而言，上述土地制度改革可能会因地方政府认为损害其财政利益而反对。 如前所述，即使城市不再按传统方式征地，地方政府手中也仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，甚至还有大量的储备商、住用地，即使对于绝大多数用地紧张的大城市、特大城市而言，情况也是如此。因此，如果进行更集约化利用和存量结构调整，完全可以在未来5～10年乃至更长的过渡期内为地方政府提供有保障的财源。其中的一个关键措施，就是对存量工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。 由于目前中国工业园区与工业开发区用地效率非常低下，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，这些工业用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方低价出让的。因此，完全可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原工业用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有工业用地者实现无成本转移，这样现有工业区面积就可大幅度缩小。然后政府就可以运用规划手段将节约土地分年转化为商、住用地并收取出让金。从一些发达地区的情况来看，许多工业用地也在悄悄改变用途，以工业厂房名义实质行使办公及总部基地等用途。部分制造业企业也正在积极和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。与其如此，不如规范化操作，政府与企业分享收益。 当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁工业开发区包括欠发达地区的开发区进一步扩张。只有这样，地方政府才会开始从存量用地集约利用这个方面去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。因此，上述用地结构调整的前提，就是地方政府不仅不能再像过去那样低价征地，然后以更低的价格出让工业用地去新建开发区，而且还要逐渐收缩既有开发区和工业用地规模，把中国工业用地比重过高、商住用地比重过低的局面逐步扭转过来。由于中国目前制造业产能已经全面过剩，存在开发区过度建设、工业用地比重过高问题，中央必须要下决心全面叫停内地新一轮建设工业开发区狂潮，严禁地方政府零地价、负地价招商引资，否则不仅会进一步增加征地所致社会矛盾，还会把地方政府、国有银行，最后是中央政府拖入巨额不良资产的陷阱。 调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。2003-2013年间，中国工业用地大约增加了2400万亩，如果这些工业用地平均容积率能够提高一倍，达到0.6～1.2的基本标准，就可以节约1200万亩用地，相当于每个县增加4000多亩用地(约2.7平方公里)。即使按照每年工业转化为商、住用地出让只有50万亩，以2013年平均每亩商住用地300万元的平均价格计算，未来通过对低效工业用地的重整也可以筹措10年15万亿元、每年1.5万亿元的土地出让金纯收入。即使这个过程中让利给企业一半，地方政府每年也可获得7000亿～8000亿元土地出让金纯收入和土地增值税收入。此外，如果上述50万亩土地中1/3用于基础设施与公益事业，剩余2/3用于住宅和商业开发，为33.4万亩，容积率1.5，每年还可以开发3亿～3.5亿平方米住宅，每平方米按照5000元计算，总产值大约1.5万亿～1.85万亿元，新增增加值6000亿～7000亿，还可以新增各类房地产开发有关税收2000亿元以上。 乐观估计，政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年接近10000亿元的各类财税与土地出让金收入，即使打一半的折扣，也大约有5000亿，基本可以补足征地制度改革后政府土地出让金的纯收益的可能损失。最关键的是，这一措施和前面提到的城郊村居民为外来农民工盖房子的改革措施结合起来，可以直接消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等房地产相关行业的产能。与地方国企改革后将部分国有非土地资产变现的措施结合起来，有助于有效化解地方政府的巨额存量债务；在防止房地产泡沫崩盘的情况下来逐步消除这些泡沫，让城市居民有更多的非住房消费，让城市流动人口有可支付的住房并逐步全面市民化，从而最终建立更具有可持续性的新型城镇化模式。 (三)以“营改增”为起点，逐步推动渐进式财政分权 新一轮财税改革中，“营改增”是一个重要切入口。分税制为平衡中央与地方利益，放弃了商品、劳务、服务统一实行增值税的方案，增值税仅限于商品，而劳务、服务则征收营业税并全归地方。这种做法牺牲了税制的规范性，但保证了分税制顺利推行。可是营业税存在税负高、重复征税、出口不退税等重大缺陷，显然不利于中国实现以服务业为主导的经济转型，“营改增”要解决的就是这个问题。但此项改革除带来服务业降税外，还会短期降低地方收入，而且如果不调整增值税分配规则还会带来中央进一步集中财权。 正因如此，“营改增”势必倒逼分税制调整。如果服务业是中国未来产业升级的方向所在，“营改增”降税也确实有利于服务业发展，那么当前在推动“营改增”过程中就需要给地方政府充分的激励。 近年来，有政府部门与学术界的人士提出考虑将特别消费税(燃油、烟草、酒类、金银首饰、钻石、高档化妆品等)和车辆购置税改在消费环节征收并归地方。这两项税收总规模基本可弥补由“营改增”所带来的地方财政损失，但中长期应逐步将开征房产税补充地方税源。与此配套，“营改增”后中央地方仍保持75∶25的分成比例。 上述建议存在三个潜在问题。首先，目前消费税、车辆购置税都是中央独享税，并由国税系统征收。即使全国总体看两项收入总规模与“营改增”后服务业增值税(按央地75∶25分配后)所致地方税务损失大致相当，但此两类税收在各地国税系统征收后留给本地的数额，很难基本对应当地“营改增”所带来的相应财政损失。毕竟，消费税、车购税的税基与“营改增”后作为增值税税基的服务业增加值在区域分布上很难高度吻合，地方在上述两税征收后势必要求进行再分配，结果必然导致不同地方、地方与中央之间的矛盾。 其次，中国目前的消费税具有一定的再分配功能。一旦改为地税，不仅其在全国范围的再分配功能会被弱化，而且还面临是否应转交地税系统征收的问题：不转交而继续由国税系统征收，于理于法都缺乏依据，但转交则又面临国税、地税系统相应的机构调整成本。更不利的是，一旦转为地税征收后，很可能产生区域逐底竞争：不管中央是否明确规定两税税率，地方都有激励和办法去明里暗里降税来吸引相关产品与服务在本地消费，导致转为地税后的消费税总收入下降，就难以起到“营改增”后通过消费税弥补地方收入下降的作用。考虑到中国未来可能将消费税扩展到一般消费品，电子商务大发展背景下将其划为地税将不可避免地带来区域逐底竞争，所以更合理地选择应该是将消费税继续保留为中央税，或最多界定为分享税种，并继续由国税系统来征收。 最后，没有理由支持中国在短期甚至中期内开征房产税。比如，物业税如果只对第二套(或一定面积)以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大约在20%左右，所征收房产税将非常有限，在目前房地产形势并不乐观的情况下，贸然启动甚至可能导致房地产抛售以及房地产、商住用地出让价格大幅度下降，对地方政府带来的财政损失甚至会超过其直接收益。而要对包括第一套住房在内的所有城市存量住房征收房产税，则很难获得民众广泛支持，尚不具备全面开征条件，特别是征收房产税需要百姓对地方政府有足够强的问责，并可以确保地方抽取房产税后提供的公共服务能增加物业价值。但对中国而言，这些制度安排最多是一个长期愿景，所以不能作为当前政策改革的依据。 综上，在处理“营改增”后中央与地方分成问题上，需要寻求一个对地方政府阻力最小、激励最大的渐进式改革方案。一个基本思路，就是依照目前“营改增”试点中已经执行的操作方法，让服务业增值税全归地方，这样所带来的调整成本最小。但如前所述，地方财政仍将因“营改增”减收三四千亿元。考虑设立如下机制强化地方政府对改革的支持：即对那些愿意配合中央全面推动“营改增”的地区，给予一定的奖励补助，可通过增加一定额度的税收返还激励地方根据本地财政与服务业发展情况自行选择是否全面参与“营改增”。 比如，假定上海、北京、杭州等一、二线城市希望通过“营改增”降低服务业税率并做大税基，中央就可以通过奖励一定数量(既有制造业增值税及所得税)税收返还来鼓励这种行为，而对那些暂时不愿意全面参与“营改增”的省区，中央可以给其自由选择权。当某些省区因率先全面参与“营改增”而做大了本地服务业，并因其服务业税率降低开始对其他省区服务业带来竞争效应后，在相应的中央税收返还奖励配合下，逐步强化其他地区参与“营改增”的积极性。 上述的改革模式，将减少中央对地方在改革上的强制性，给予地方自主选择的空间，但是最终却能够通过降低服务业税率来做大服务业税基。更有意义的是，随着服务业占经济的比重上升，这种服务业增值税全留地方的改革将逐步提高地方收入比重，有利于地方财权与支出责任匹配，最终降低地方政府对转移支付的依赖。 (四)缩小专项转移支付并强化地方政府公共服务导向 应该说在目前中国的政治、经济双集权体制下，无论哪种转移支付都存在一定的扭曲性。目前中央改革的基本方向是增加一般性转移支付，而逐步清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域的专项资金和地方资金配套。 一个现实的担忧是，如果中央仅提出公共服务政策目标，却不对一般性转移支付实施监管，就将很难确保地方把钱花在中央希望提供的公共服务上。要解决这个问题，就必须在增加一般性转移支付的同时，推动省级政府去逐步承担起均衡省内财力差距的责任，也就是要推动所谓的“省级统筹体制改革”。 在省级统筹体制改革中，中央将不再核定全国各项财政支出标准，而只制定最低保障的标准，让省级政府负责制定本省各类公共支出标准及其动态调整原则，并基于实施情况自己去负责完善省以下转移支付体系，中央再根据各省财力缺口给予财政奖励和补助。 上述改革的意义在于：由于不同地区提供公共服务成本的差距很大，中央自上而下一刀切地去制定公共服务支出标准，势必难以符合各地的差异化需要。实际上，中央目前在制定相关支出标准上不仅非常吃力，而且也很难讨好：既然标准是中央定的，中央就有责任出钱，中央财政的压力将越来越大；与此同时，中央与地方各相关部门却还会不断宣称本部门投入未受到中央财政的充分重视。 因此，未来中央应该在压缩各部委控制专项支付的同时，充分调动中央各个部委的积极性来参与制定全国各项“最低保障标准”或“公共服务标准支出”，让各部委全力配合财政部一起对地方实施监管。给予各个部委相应的标准制定权，同时相对压缩部委各项专项支出，就可以一方面减少“跑部钱进”，同时也有利于各个部委调整工作重点，实现中央各部委与财政部目标一致的集体行动，最终强化中央对地方转移支付使用的监管。 具体而言，中央首先可以将各个部委诸多的专项资金合并为针对不同公共支出类别(如教育支出)而设定的“专项性一般转移支付”，并制定对应类别支出的“最低保障标准”，然后再要求各省制定本省的公共支出标准体系，同时逐步将各类“专项性一般转移支付”的分配权力下放到省，由后者在省内进行统筹安排。由中央各部委与财政部合作进行监管，这样就在适度放权的同时实现了对转移支付使用的更有效监督。 在补助地方财力缺口的均衡性转移支付上，中央可以逐步推动与上述专项资金下拨新机制的配套改革，更多地运用激励性与考核性的奖励来调动地方自行平衡预算收支、保障相关公共投入的积极性。比如，如果某省出现了公共服务提供水平低于相关规定标准的县市，中央财政就可以相应扣减其所在省的均衡性转移支付，而将这笔资金直接分配下达给这些县市。此类措施会大大增加省级政府确保其辖区内各市县公共服务达标的激励，从而让专项性一般转移支付与均衡性支付在激励地方提供公共服务方面实现相互助力。又比如，为缓解地方债务存量过高、增长过快的问题，中央给地方的奖励性转移支付还可以直接与地方政府预算收支平衡及削减债务规模的情况挂钩。 在当前地方政府的基本问责模式没有根本变化的前提下，上述改革能增强地方财税自主性与财税体制的整体弹性，有效激励地方为争取中央财政奖励而去努力实现基本公共服务达标，也就强化了地方财政的公共服务导向。(27) 中国既有政治与财政体制都非常集权，而且它们与其他如土地、环保、劳工体制一起，全面塑造了当前地方政府的“吃饭财政”与“建设财政”。要实现向公共财政的最终转型，就不仅需要通过配套改革来有效约束地方建设冲动，通过人口流入地“城中村”、“城郊村”出租屋建设与工业用地转性为商、住用地为主体的土地制度改革去改变地方政府从土地增值上获取收益的方式，还需要在基本确保吃饭并维持体制内稳定的前提下，通过“营改增”收入在中央与地方之间的合理安排逐步增加地方财政的自主性，减少地方对扭曲性转移支付的依赖。同时，中央要推动转移支付的全面体制创新，进一步激励地方努力达到基本公共服务标准。 从长远来看，中国最终要有效建立服务导向的公共财政体制，不仅要推动更具有技术、经济合理性的财税体制改革，推动土地、国企领域的配套改革，更需要通过政治体制改革来实现政府自身的全面转型：地方政府不仅要对上级负责，更要对百姓负责。实际上，公共财政的要义并非不断加大公共服务领域的投入，而是在财政资金使用方向、效率上能更好地反映公众的意愿。换句话说，财政的钱到底怎么花，应该最终由公众来决定。只要能实现这一点，公共财政的目标也就自然实现了。 ①Jin H,Qian Y,Weingast B R.,"Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism,Chinese Style",Journal of Public Economics,89:1719～1742,2005. ②1980年2月1日，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实施“分灶吃饭”的办法。 ③Oi J C.,"Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China",World Politics,45(1):99～126,1992; Weingast B R,Qian Y,Montinola G.,"Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China",World Politics,48(1):50～81,1995. ④Cai H,Treisman D.,"Did Government Decentralization Cause China's Economic Miracle?",World Politics,58(58):505～535,2006. ⑤李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第16页。 ⑥1982年，国务院下发《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》(国发1982[141]号)，规定调整地方支出包干基数，将中央对地方的借款纳入包干基数。 ⑦陶然、陆曦、苏福兵、汪晖：“地区竞争格局演变下的中国转轨：财政激励和发展模式反思”，《经济研究》，2009年第7期，第21～33页。 ⑧World Bank,"China National Development and Sub National Finance:A Review of Provincial Expenditures",Washington,D.C.,2002；李萍(主编)：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第24～25页。 ⑨除更改财政承包合同、提高地方固定上缴额以外，中央在财政承包制下主要通过向地方借款并让地方为中央做贡献的方式以缓解财政困难。1990年12月30日，财政部印发《1990年中央财政与地方财政结算办法》，规定除民族地区和个别省份外，以1988年地方财力为基础，上解地区按5%、补助地区按2%的比例向中央做贡献。此外，中央还通过发行国库券、开征能源交通建设重点建设基金、发行电力建设债券、取消民族地区定额补助递增规定、出台预算调节基金等多种方式缓解财政困难。 (10)袁飞、陶然、徐志刚、刘明兴：“财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀”，《经济研究》，2008年第5期，第70～80页。 (11)在分税制改革前，中国1979年引入增值税，1984年利改税时正式建立增值税制度，对部分工业产品征收，有12档税率，最高45%(化妆品征收)，最低为8%(钢材)。 (12)李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第29～33页。 (13)李萍主编：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第101页。 (14)王绍光：“中国财政转移支付的政治逻辑”，《战略与管理》，2002年第3期，第47～54页。 (15)袁飞、陶然、徐志刚、刘明兴：“财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀”，《经济研究》，2008年第5期，第70～80页。 (16)周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》，2006年第6期，第100～115页。 (17)陶然、汪晖：“城镇化投融资模式求变”，《东方早报》，2013年3月26日。 (18)值得注意的是，随着房地产下滑和地方财力受限于金融行业避险性收缩，2014年工业用地出让面积为14.73万公顷，较2013年出现大幅度下滑。 (19)国家审计署2013年第32号公告：《全国政府性债务审计结果》，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html。 (20)财政部：《2014年全国土地出让收支情况》，http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201503/t20150324_1206018.html。 (21)在经济下行压力巨大的情况下，仅84个重点监测城市，2014年净增土地抵押面积就达4.56万公顷，土地抵押贷款1.73万亿元(2014年国土资源公报)。 (22)尹恒、朱虹：“县级财政生产性支出偏向研究”，《中国社会科学》，2011年第1期，第88～101页。 (23)这里分母不包括各类以前被认为预算外、近年来划入预算内管理的政府性基金如土地出让金等。 (24)杨之刚：“中国分税财政体制：问题成因和改革建议”，《财贸经济》，2004年第10期，第60～65页。 (25)刘明兴：“关于中央财政转移支付体系改革的若干政策建议”，《北京大学中国教育财政科学研究所简报》，2013年第9期。 (26)陶然、王瑞民、潘瑞：“新型城镇化的关键改革与突破口选择”，《城市规划》，2015年第1期，第9～15页。 (27)刘明兴：“关于中央财政转移支付体系改革的若干政策建议”，《北京大学中国教育财政科学研究所简报》，2013年第9期。
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