国际金融监管不完善性之探析，本文主要内容关键词为：探析论文,不完善论文,金融监管论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D996.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8628(2002)01-100-04
在全球经济一体化、自由化的今天，国际金融的持续监管已成为一个热门的话题，有关的论著可谓多如牛毛，而且从形式上看在金融创新层出不穷的今天，国际金融监管也在表面上呈现出一片繁荣与完善的迹象，比如巴塞尔银行监管委员会的诞生及其所确立的巴塞尔银行监管体系、国际证券监管者组织、国际保险业监管者组织等，然而从深入的层次剖析一下此种国际金融监管的组织、内在制度及其实践中的效应等方面，结果却不大令人满意。所谓的关于国际金融监管法律制度的内国法国际化、国际法内国化的结果也大打折扣。鉴于此，本文拟将对现行国际金融监管的不完善作一分析，并在此基础上提出一些完善的建议。
一、薄弱性：金融监管理念有欠成熟
对于为什么要进行金融监管，即金融监管的理论基础问题，大多的学者仍试图从市场缺陷角度来论证金融监管的合理性和有效性，比如他们认为市场机制不是万能的，它存在着自身无法克服的缺陷，弥补该缺陷及其导致的弊端，除了完善市场制度外，政府的管制是不可或缺的。就市场缺陷的原因而言，主要指市场机制在若干领域或情形下，失去其优先资源配置的作用并进而降低经济运行的效率。市场缺陷的原因主要来源包括垄断、外部效应、公共物品、信息偏差等。因此，该种市场缺陷便为金融监管提供了必要性。
就目前的金融监管理论而言，根本上仍然没有摆脱政府对经济干预的经济学原理，仅注意到了金融体系对整个经济的特殊影响，却往往忽略对金融活动的本质属性和金融体系运行的规律作特殊的研究，这不免使金融监管理论停留在肤浅的层次上，也就难以从金融活动和金融体系的深层机理中挖掘出有效的金融监管政策和方式，并导致金融监管理论总是面临经济金融发展和金融稳定的两难选择。[1]而且从其实际效果上看，也在一定程度上阻滞了金融监管从立法到实施等方面的完善与发展。这也在一定层面上使金融监管成为经济的附庸。实际上，金融监管理论基础的确立应从金融工具、金融市场、金融体系的构成与运作方式及金融风险等内在的特殊性及本质着手。比如就金融业的特性分析，其存在以下的本质：一种具有公共性与社会性的产业、为高风险行业，具有内在的不稳定性、金融业具有发生支付危机的连锁效应、金融体系的稳定对货币供给和宏观经济稳定具有重要影响等。因此，在市场经济条件下，金融业的内在特点，决定了必须有一个规范权威的金融监管机关对金融业实行监管和规制，以协调和解决金融业市场缺陷所导致的各种矛盾。[2]这即意味着，在确立国内与国际的金融监管法律制度时，不但应从外部力量介入的角度来考虑有效的金融监管策略，而且更应注意从金融机构、金融体系及金融工具的本质方面来探索防范和化解金融风险的方法。
二、脆弱性：国际金融监管组织的内在缺陷
巴塞尔银行监管委员会等组织对于国际金融监管的作用举足轻重，比如巴塞尔委员会自其成立以来发布了一系列关于银行监管的文件从而形成了富有特色的巴塞尔银行监管体制。如：《巴塞尔协定》（1983年）、《巴塞尔资本协议》（1988及1999年）、《巴塞尔协定的补充：银行监管者之间的信息交流》（1990年）、《国际银行集团及其跨境机构监管的最低标准》（1992年）、《跨国银行业监管》（1996年）、《巴塞尔核心原则》（1997年）、《增强银行透明度》（1998年）等，然而巴塞尔银行监管委员会在其法律性质上存在着一个致命的弱点，那就是缺乏必要的国际法律上的人格，并不具有必要的超国家的权力。因此，从形式上而言，巴塞尔委员会的系列文件仅对其成员国具有约束力，而对其非成员国，并无约束力可言。诚如1983年《巴塞尔协定》的引言所表述：本文件提出和阐述的原则是这一领域内最佳实践的建议性指南，所有成员已承诺以其可利用的方式开展工作以便贯彻实施。尽管我国的银行监管当局曾明确表示采用“巴塞尔协议所通过的银行业审慎监管原则”进行金融监管，但是从我国目前对有关巴塞尔体制的研究来看，基本上都是从务实的角度出发，并未正面论及巴塞尔文件及其原则的性质。也正是由于巴塞尔委员会的先天发育不良，所以对于其所发布的文件之法律性质存在着以下的争论：有的将其称为“巴塞尔协议体系”归入“国际金融监管立法”的范畴；[3]有的则认为“不是法律文件，不是国际法”；[4]有的认为它们是“带约束性建议”，相当于公认的国际惯例。[5]此种法律性质的认定无疑影响到了巴塞尔系列文件在实践中的作用。就其法律性质无从判定的根源而言，无非是源于巴塞尔委员会本身法律人格的模糊性与缺位性。
纵观全球比较有影响的国际金融监管组织，巴塞尔银行监管委员会法律地位的缺乏及其内在的发育不良并非一个仅有的现象。就国际证券监管者组织(ISOCO)而言，亦存在着相类似的弊病。如：ISOCO的工作程序一般是由工作小组提出建议，再由所在委员会同意，最后由执行委员会批准，但其作出的决定是建议性的，对成员国不具有约束力，且该组织也没有强制实施的权力。实施ISOCO的政策建议是各国监管当局的权利，取决于成员国各自的立法或监管程序。[6]
三、单一性：国际金融监管理念与举措的欠代表性
深入地分析一下现行的国际金融监管举措，包括为适应监管到创新到再监管的规律而造就的监管创新，无不在方方面面上体现了金融发达国家的金融监管价值和监管理念，而并没有全面考虑各国市场结构的差别、各国货币信用发展程度之不同、金融监管之完善程度与金融风险之差异性及各国金融监管组织机构等的不同。因此，就现行的国际金融监管而言，其大部分是金融发达国家金融监管理论与实践的产物，体现了发达国家的意志。鉴于此，作者认为，由于金融发达国家金融实力强大之缘故，弱小的国家由于内国资金匮乏、融资渠道狭窄等原因，其被融入金融发达国家所设立的金融监管模式之中也是迫于国内与国际金融情势的发展，尽管既存的国际金融监管也在一定程度上代表了金融监管文明、代表了它们一定的利益。因此，现行的国际金融监管只不过是金融发达国家内国监管理论与实践的国际化而已。从这一论点出发，现行的国际金融自由化、一体化中的金融监管也折射出了一定程度利益与意志单一性。这还可以从以下得到论证：
巴塞尔银行监管体制可以说是国际银行监管领域中的典范，它代表了国际银行监管中的新成果与新文明。那么，其实质情况怎样呢？实际上，该体制依然是代表了发达国家的利益，折射出的依然是浓厚的发达国家的金融监管意识与意志：一方面，在其组成成员上，巴塞尔委员会是由十国集团（比、英、加、法、荷、意、日、瑞、美）和瑞士、卢森堡等12个国家的中央银行总裁所组成的。众所周知，上述国家是国际政治经济生活中的实力派，就国际上所谓的三大经济支柱而言，上述国家的集中投票几乎可以作出它们所推崇的任何决策。这一点在具有股份制特色的、实行加权表决制的国际货币基金(IMF)的决策体制中表现的尤为凸出。实践也证明：国际货币基金往往只是将七国集团内定的决策，事后批准执行而已。[7]以实力来划分国际金融监管领域的权利，义务与责任等，便是其欠代表性与单一性的体现，这也印证了虽然巴塞尔协议不具备法律条文的效力，但是它具有约定俗成的不可抵御的威力，谁不重视它，不遵循它，谁就会在国际竞争中处于不利地位。如果哪国银行因种种原因没有按协议的规定办事，那么，该行在从事海外业务时，就可能受到竞争对手以至合作者们的歧视性对待。这种惩罚对违章者来说，可能比竞争更为残酷，它会感到在进入国际金融市场时阻力重重，或者在国际金融市场中寸步难行，如果它仍然一意孤行，不作任何调整，那么这种不利的局面很可能就此窒息了它的生命力。[8]正因为巴委会成员的特殊性，所以虽然巴塞尔协议非法律文件，仅对其成员国具有拘束力，但是仍对非成员国具有“系带约束性建议”的性质。
另一方面，从巴塞尔协议内容上来看，自巴委会成立以来，其通过发布一系列文件的方式在金融监管的国际合作及国际化方面作了大量的努力与尝试。监管之方式从行政命令式、标准方式、内部模拟法一直发展到最近的预先承诺方案(PCA)，但是这些监管的举措实质上是十国集团或其成员国内某些监管措施的翻版。比如，1995年美联储的经济学家便提出了“事先承诺”(Pre-commitment)的监管方案。银行事先承诺一个在将来一定时间内的最大损失额度，如银行可以利用自己选择的内部模型计算未来一个季度内每10天的最大损失数额，若超过，则必须接受来自监管机构的惩罚。再者，美国存在着凭借信用评级以籍强化监管的制度。1999年《资本协议案》便将外部评级引入风险管理框架。虽然此种内国监管措施国际化的结果在一定层面上也促使了国际金融监管的良化，也造就了一种国际金融监管动、静态相结合的国际化趋势，但是这些金融监管的理论和实践的诞生与确立是比较发达、较成熟市场经济国家为探索背景的，对不发达国家和地区的金融监管问题甚少涉及，这就使金融监管理论与实践沦为发达市场经济国家的金融监管理论与实践，缺乏对不发达国家和地区较广泛的市场发育不充分，市场结构不合理条件下的金融监管问题的关注。因此，从其本质上而言，现行的国际金融监管缺乏普遍的代表性与适应性。作者认为，假如将这一问题升华到法律价值的高度，国际金融监管法亦应体现公平、正义、平等、效益及秩序的价值。就欠发达国家被迫融入发达国家所缔造的国际金融监管秩序而言，其就缺乏应有的公平、正义与平等的价值，因为良好而合理的国际金融监管首先便是应体现在立法上的平等与正义，然而现行的立法并没有体现这一点，在国际金融监管立法中，大多数情况下，发展中国家作为立法主体的缺位，其金融情势的特殊性及差异性并没有得到必要的或充分的考虑。
四、滞后性：国际金融监管的非预见性与事后性
就金融监管而言，大体可分为事前与事后监管两个阶段。事前监管主要在于预防金融风险所采取的措施，诸如对资本结构、资本充足性、内部控制制度、金融业人的素质、业务范围等的要求与约束等。事后监管主要在于金融风险业已既成事实而采取的善后措施，比如“输血”行动、接管与合并或宣告破产等。因此，就实质而言，事前的防范胜于事后的救济。这反映在金融监管的立法而言，便要求金融立法存在一定的超前性、灵活性及预见性，以应付各种各样的风险性金融关系。预见性与超前性的原则对于国际金融监管而言同样适用。那么，和国内金融监管立法相比，其预见性怎样呢？事实上，国际金融监管的预见性远落后于国内金融监管。正如有学者所言：就金融监管和实践而言，整个20世纪危机导向的事后的金融监管改革都表现为缺乏预见性及灵活应变能力的缺陷。
实际上，现行的国际金融监管采取了头痛医头、脚痛医脚的方式，即：发现监管漏洞→采取新的措施填补漏洞→再发现监管漏洞→再采取新的措施以填补漏洞。在此以巴委会所发布的相关文件做一说明。1974年夏原联邦德国赫斯塔特银行(Herstatt Bank)的倒闭促成了“巴塞尔银行监管委员会”的诞生，其直接成果是《巴塞尔协议：银行海外机构的监管原则》（1975年）、《巴塞尔协定》（1983年）、《巴塞尔资本协议》（1988年）；1991年国际商业信贷银行(BCCI)倒闭，暴露了《巴塞尔协定》所确立的国际监管体制的缺陷，如没有明确划分对国际银行集团特别是银行持股公司的监管责任，母国监管原则缺乏相应的实施措施与手段，特别是监管信息的获取和交流渠道不畅等。其直接后果是：巴塞尔委员会对《巴塞尔协定》进行重新的审视，并于1992年7月发布了《国际银行集团及其跨境机构监管的最低标准》；1988年的《资本协议》并没有考虑到市场风险，但90年代随着金融创新的大量涌现，市场风险越来越凸出，为了适应新形式下的要求，在1995年英国巴林事件和日本大和事件的推动下，巴委会于1996年初正式推出了《市场风险修正案》；BCCI事件、巴林事件、里昂事件、大和事件、信友事件等向国际金融监管者发出一个这样的警示：在现行的国际金融情势下，金融风险并非以国为界而锁定于一国之内，相反以该国为震源向其周边国家、乃于全球波射扩散，任何国家银行体系的脆弱性都可能成为危及全球金融安全的导火线。因此，巴委会于1997年9月正式发布了《核心原则》；此外，鉴于全球金融业务综合化的复归，从机构监管过渡到功能监管已成为金融监管规律的内在要求，在巴林银行倒闭的推动下，1996年初巴塞尔委员会、国际证券监管组织和国际保险监管协会组建了“金融企业联合论坛”，并且起草发布了一系列关于金融企业集团监管的文件，如《资本充足原则问题》、《监管者信息分享框架文件》及《适宜性原则文件》等。
综上所述，就国际金融监管的核心巴塞尔体制而言，其监管主要采取发布系列文件的方式，存在着一定的事后性。其监管基本上是沿用了金融风险的爆发便产生一些新的建议，文件或指南的模式。就既存的整个国际金融监管而言，巴塞尔体制在国际金融监管的滞后性方面也不过是“冰山一角”而已。
五、低效率性：国际金融监管在实践中的软性效应
国际金融监管的效果如何，这是金融监管者所倍受关注的问题，亦是监管价值能否落到实处的最终体现。客观而言，国际金融监管由于主权国家的林立、金融的特殊性，其在实践的效果上呈现为软化性与低效率性。这可以从以下三方面进行分析：
信息分享机制之不畅。有效监管合作的基础是监管资源的分享。在金融监管中，信息，特别是有关监管对象的信息被认为是最主要的监管对象之一。国际金融监管的信息分享(sharing of information)就是金融机构的母国监管当局与东道国监管当局间应当相互交流信息、分享信息资源。[9]巴塞尔委员会在这方面已作了诸多的努力，比如1990年发布了《银行监管当局之间的信息交流（巴塞尔补充协定）》、1996年发布了《跨境银行监管》等，（注：《跨境银行监管》提出了关于监管者如何克服在对国际性跨国业务进行有效监管过程中遇到一些障碍性建议，共29项。其中18项建议是有关银行监管当局的信息分享问题。）但在实践中，信息分享机制的启动效果存在着一些难以克服的障碍，这主要表现在银行保密法(Secrecy Laws)、信息封锁法规（注：信息封锁法主要是针对来自外国的查询行为而作出的，它是指一国法律法规明确规定，其政府工作人员除非获得了特别批准，不得向来自外国的查询提供任何信息，或有条件地提供部分信息。）(Blocking Statues)及金融市场监管体制及观念上的差异。
金融监管具体内容的原则性强而操作性弱。以1983年的《巴塞尔协定》为例，该协定提出了充分监管、合作监管与严格监管的原则，但在实践中这些粗而不细的原则对突发性的事件往往感到力不从心。比如就划分调整监管责任的指导原则问题而言，通常由母国对跨国银行及其海外分行实施监管，但跨国银行的复杂结构使这一责任划分原则有时显得并不适宜。BCCI的倒闭事件便是一个佐证。该行的母国是卢森堡，它对于一个98%的活动处于其管辖之外并且其他国家监管当局不承担母国监管责任的银行集团，由其行使充分的统一监管是不可能的。[10]再者，就监管标准的充足性而言，1983年的巴塞尔协议试图通过要求母国和东道国相互评估对方监管质量以确保监管标准的充足性。基于此，假如东道国认为在其境内经营的银行之外国母行存在监管不足问题，东道国就应制止或禁止该外国银行在其境内经营。尽管1988年、1999年的资本协议及1997年的核心原则为各国对跨国银行监管提供资本衡量等标准，使跨国银行监管开始有了统一的标尺和根据，但是事实证明巴塞尔委员会确保监管标准充足性的办法在有些情况下难以奏效。在此仍以BCCI事件为例，如上所述，卢森堡不可能对BCCI的经营实行充分监管，其它国家的监管当局由于BCCI复杂的经营结构，也很难对卢森堡的监管质量作出真实的评价。尽管1992年的《最低标准》再次强调了母国的统一监管，但是仍然对于缺乏监管的国际机制、跨国银行的复杂结构等基本症结问题的解决停留在原则性的规定上，拿不出一套有效且操作性强的措施。客观而言，该最低标准的有效实施仍存在二大障碍：其一是所涉及国家是否愿意遵守最低标准问题；其二是即使各国愿意遵守最低标准，仍然存在着各当局是否有能力相互监督对方的监管质量的问题。
金融监管差异性的忽略。就目前的金融监管模式而言，存在着功能监管、机构监管或两者兼而有之的监管；就金融市场的发达程度而言，亦存在着发达与欠发达之分；就金融监管的实质内容而言，也存在较大差异性，比如在审计和监管当局的关系上，美国等监管机构有自己的监管队伍，对银行进行现场检查，而欧洲大陆的诸多国家，监管机构主要依于审计对金融业的监管，审计人员有如实报告的义务。另外，英国介于两者之间，依英国银行法，审计人员仅对股东负有谨慎的职责，其对英格兰银行不负有诚信义务。因此，在各种金融监管体制各异的情况下，试图通过实行某种统一的标准而使金融监管达到统一是不太现实的，其结果必将是较理想化的国际金融监管效果的大打折扣。
实质上，就国际金融监管效果的弱化性与低效率而言，其核心问题在于真正的国际金融监管主体的缺位。正如有学者在论及《最低标准》的效应时所言：国际社会并不伴随着最低标准出现监督监管过程的多边机构机制，双边安排亦很难以特定国家的监管标准提供足够的信息，巴塞尔框架的致命缺陷依然存在。笔者认为这种现象的出现应归结于日益浓厚的金融主权意识，这也是巴塞尔银行监管委员会法律地位一直模糊不定的原因所在。
另外，国际金融监管除了上述的不足之外，亦存在着以下两个问题亟待解决：一是对外国银行经营如何采取保护性措施问题；二是最后救助问题。
六、对策
在金融风险并非孤自游离于金融风险来源国的今天，“小小泥鳅亦能掀起大浪”已成为全球金融监管当局的共识。尽管金融主权已成为国家主权中紧扣的一环，但是对于金融风险进行宏观上与微观上的监管已成必然，各个主权国家让渡一定的金融监管权也是国际金融监管能否落到实处的前提所在。笔者认为，完善国际金融监管可从以下几个方面着手：
其一是金融监管理论基础的转变。既存和未来的金融监管的视角在关注政府对经济干预的经济学原理时，更应关注金融本身内在的、运行的本质属性。
其二是改变国际金融监管主体缺位的局面。要做到这一点就必须缔造一个具有一定超国家权力的国际金融监管者。鉴于巴塞尔委员会的丰富实践与经验，笔者认为这可以借助赋予巴委会法律人格来实现这一点，或者将国际金融监管的权力赋予国际货币基金组织。
其三是改变在国际金融监管立法中“一言堂式”的状况。因此，在确立新的国际金融监管举措时，既应反映发达国家的意志，也应反映欠发达国家的意识。争取在承认差异性的基础上，求同存异。此外，国际金融监管的立法和实践必须摒弃危机导向型的模式，逐渐提高事前性、灵活性和先验性。
其四是关于信息分享问题。要实现信息分享，就必须消除阻碍信息分享的认识上与制度上的障碍。就前者而言，如有关监管当局对信息分享重要性认识不足，对哪些信息需要分享认识不一致；就后者而言，如各国普遍存在的银行保密制度，信息封锁法等。
＾［收稿日期］2001-11-12
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