村庄善治：一种新型民主合作体制的建立，本文主要内容关键词为：村庄论文,民主论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638文献标识码：A文章分类号：1674-7089（2009）04-0060-04
改革开放以来，农村社会中随着家庭经营体制的建立，人民公社体制逐渐退出农村政治场域。与此同时，农村社会出现了治理真空，村庄秩序陷于混乱。为解决公社体制解体后村庄面临的治理问题，1988年颁布了《村民委员会组织法》，村民自治制度在农村正式推行。虽然村民自治取得了一定成效，但它却陷入了自身的发展困境，阻止了村治民主化的进程，影响了村庄的有效治理。
一、目前我国村庄治理中面临的困境
聚焦于实践中村民自治运行的过程，我们可以注意到，村民自治从一开始及其发展过程中就存在着种种困境。这些困境的制约力逐渐显现，从而使村民自治的边界收益在递减。
（一）“两委矛盾”
在我国村庄治理中，“两委矛盾”常常是村庄有效治理的制约性因素。其主要表现为村党委和村党支部垄断村级治理权力，凌驾于村委会之上。村党支部包揽一切，片面强调党领导一切，村党支部包办代替村委会的工作，致使《村民委员会组织法》赋予村委会的权力得不到落实。“两委矛盾”使村委会常受制于村党委，使村委会实质上成为为其服务的组织。
（二）村委与村民的矛盾
村民自治是在我国村一级实行的一种基层群众自治制度，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的权力理应来自于全体村民，但在贯彻民主选举的实践中出现了贿选、二元选票、拉帮结派甚至乡镇派选等现象，使选出的村委并不能真正为村民负责，不能真心实意地维护村民的切身利益。这样，村委会成了老百姓的监督禁区，甚至成了村民利益的对立面。
（三）乡村矛盾
依据法律之规定，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但在具体实践中，村委会被乡镇政府“内部化”，出现行政化趋向。它承担了大量乡镇政权交办的各项任务，自治功能弱化，而行政功能却逐渐加强。
二、我国村级治理中出现困境的原因
（一）根本原因：村治中的体制不合理
在我国村庄治理过程中，体制困境是阻碍其有效发展的最根本原因。
1.由于“两委”的权力来源与功能有所不同，“两委关系”及“两委矛盾”一直是困扰其发展不可回避的因素。村党支部权力来源于上级党委，代表党的意志。而村委会权力是一种群众性的自治权力，主要代表村民的利益。但由于党强大的权威以及公社体制下党支部书记的绝对领导地位深深影响着村民对村庄权力结构的认识，使得党支部与村委会之间“党强村弱”的局面在中国村庄政治场域之中更为常见。在实际生活中表现为村党支凌驾于村委会之上，使村委会常受制于村党支的影响。
2.村委会是基层群众自治组织，由群众直接授权，主要对村民负责，承担着村庄“当家人”的角色。乡镇政府除了依据法律对村委会工作给予指导、支持和帮助外，无权干预村委会的运作。乡镇政权是国家权力的末梢，直接面对广大人民群众，它承接了上级交办的各项任务，需要在农村中贯彻完成。因此，乡镇政权迫切需要在村庄中找到自己的“腿”。这样在基层，国家在放权的过程中又不得不集权。而村委会也需要从乡镇政权取得权力支持，因此乡镇政府“内部化”村委会是现行村庄权力运作的现实，使村民自治只有自治的形式而缺乏自治的实质，从而逐渐空壳化。
（二）主要原因：利益主体多元化和利益分化
在我国乡村治理格局中，主要出现了村委会、村党支、村级集体经济组织、村民会议、乡镇政府等相互联系着的利益主体。村级治理的目标本是代表村民利益，为其服务，但村级集体经济组织与村党支部和村委会的模糊关系使“村级自治组织转入了资产、市场、资金和信息的垄断中，这种与社会利益的竞争位置和为其提供公共产品的服务位置相冲突”②。而在村委会与村民会议及村民代表会议的关系、村级自治组织的关系中，“本应由村民会议决定的事务只能由村委会决定，结果导致全体村民的自治变为少数几个人的自治”③。不仅如此，乡镇政府在下达任务的过程中也要考虑着自己的利益。这样本应有机联系的利益主体出现了离散，理应一致的利益在实践中出现了利益分化。
（三）重要原因：传统政治文化惯性与村民的公民意识欠缺
由于我国两千多年封建主义王权专制的历史缺乏民主习惯，加之新中国成立以后实行人民公社体制，使我国在发展中出现了国家强社会弱、社会依附于国家的政治实质，这种现象在我国村庄治理中的表现就是其体制困境。历史上农村发展一直都弱于城市，在现行的村民自治过程中，大多村民有“小农意识”，并不能真正对自己手中的选票负责。村民政治参与意识和法律意识较淡泊，不了解自己真正拥有的权利与相应的义务，公民意识欠缺。
三、建立新型民主合作体制，实现村庄善治
善治理论认为，善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，它是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。”④ 因此，在广大乡村社会，仅靠乡镇政府、村委会或其他民间组织单方面的力量并不足以实现村庄善治。在现代民主国家的建构过程中需要培育现代理性化的公民社会，农村草根组织的发育既是解决乡村治理面临困境的需要，也是乡村民主化的必然需求，从而为村庄治理奠定一定的基础。所以，建立起一种以草根组织为纽带的新型民主合作制有助于推进村治民主化进程，实现村治善治。
（一）村“两委”与其他草根组织的民主合作有利于干群矛盾及“两委矛盾”的解决
村民自治最本质的要义是村民当家作主。但在目前的村“两委”权力运作过程中，村民当家作主大多只能限于一种理想化的设计。建立村委会与具有自愿性、公益性和服务性其他草根组织的合作体制，既有利于村民民主素质的培养，也有利于村务公开、民主管理政策在农村中贯彻落实。有研究者通过对浙东“刘老会”个案的政治人类学研究，证明“作为草根自治组织的刘老会，参与村庄公共事务的治理很好地维护了村庄公共秩序，为村民提供了依靠村委会组织所不能提供的公共产品，有效地培育了一个良好的村民参与的氛围”⑤。村民与村委会之间的矛盾由于村庄中第三方组织的介入而得到有效的解决。
村庄“两委矛盾”出现的主要原因在于村庄的权力没有得到明确的分配，“两委”之间为了争夺村庄领导权必然会造成村庄治理的瘫痪。村庄草根组织是由村民自愿组成，在村民中具有相当的权威，能够作为村民利益的代表参与到村务决策之中，由其介入村庄治理会限制“两委”争权的空间，村庄重大事务的决策不是由村委会主任或村党支部书记一人“拍板”决定，而是必须征求广大村民的同意。因此，由村委会、村党支部与村庄草根组织三方共同治理村庄的三元权力结构，具有极大的稳定性和持久性，能够有效地遏制任何一方的权力独大，村庄“两委”因争权而产生的矛盾也随之消解。
（二）以其他草根组织为纽带的村委会与乡镇政府的民主合作有利于乡村矛盾的有效解决
乡镇政府是国家行政权力的末梢，直接面对基层群众，其所承担的行政任务要在农村中落实，会面临极大的行动困境，而通过把村委会组织“内部化”，又会导致村委会组织陷入合法化困境，同样会遭到村民的抵制。而如果村委会与乡镇政府进行民主合作，以村庄中的其他草根组织为纽带进行协调制衡与监督，村委会既能真正作为村民利益的代表，并承担起向村民宣传国家法律政策的职责，协助乡镇政府完成任务；而乡镇政府也不再把村委会作为自己的“腿”，转向鼓励村委会实行民主自治，对村委会的工作予以指导、支持、帮助，使其真正为村民服务，体现村民利益。
（三）其他草根组织与乡镇政府的民主合作有利于推进村庄善治
乡镇政府与其他草根组织的合作是国家与公民社会的合作。就国家与公民社会两个层面而言，无论是强国家弱社会，还是强社会弱国家，或国家与社会互弱，都不利于国家治理和社会的良性发育。就最基层而言，乡镇政府与民间组织的实力不对称，或二者互弱，也不利于国家政策的贯彻和乡村善治的实现。因此，乡镇政府的理想角色定位是“官民合作”组织，政府应与社会建立“全面的、积极的、多元的民主合作，乡村人民民主参与社区治理，而不是由政府单方面的控制、管理和支配乡村人民。”⑥ 要实现乡村的理性治理，需要乡镇政府与草根组织互强，建立起草根组织与乡镇政府的民主合作，乡镇政府不再单方向地控制人民，而是鼓励乡村草根组织和个人对乡镇政府工作进行监督和制约，推进乡村民主化，同时也有利于乡村草根组织走向规范化的运作轨道，从而有助于村庄善治的实现。
（四）新型民主合作制的建立有利于各利益主体的利益均衡和村民利益最大化
在村庄发展的过程中，乡村矛盾、村“两委矛盾”以及有些地方搞村“两委”一肩挑等都不利于村民利益的真正实现。村民自治的关键在于“村民当家作主”，没有村民对村庄公共事业和公共决策的参与就不可能有真正的村民自治，也就没有村庄的民主化。村民利益的表达靠单个人的力量很难实现，这就需要由分散的单个人组织起来的草根组织来实现，它为村庄治理奠定了一定的社会资本基础。
农村草根组织是村民参与村庄事务的重要平台，它培养了村民的公共理性和公民精神，有利于形成一种广泛参与的政治文化。而在村治中，任何利益主体的垄断都不利于其长远发展，这就需要民主。当前的经济改革和市场化并不能实现社会均衡，乡村中分化的公共权力和多元的利益得不到有机整合，可能造成新的社会冲突。各利益主体“各行其是”的冲突不仅对村治不利而且都有其自身弱点，因此各利益主体在民主的大旗下合作是必不可少的。所以，“合作主义对于当代中国政治社会发展和治理模式的转型似乎更有积极意义”⑦。各利益主体在合作中能够形成一种相互监督和制约的机制，把各方的利益取向统一到村民利益之中，任何一方违背了村民的利益，都会受到其他各方的谴责与约束，甚至受到法律的制裁。因此，建立一种以村庄草根组织为纽带的村“两委”、村庄草根组织、乡镇政权的民主合作制能够有效实现各利益主体的利益均衡，促进村民利益最大化，从而对村治困境问题的解决具有重要现实意义。
收稿日期：2009－11－23
注释：
① 张静．基层政权[M].杭州：浙江人民出版社，2000:84.
② 中国农村村民自治制度课题组．中国农村村民代表会议制度[M].北京：中国社会出版社，1999:4.
③ 俞可平．治理与善治引论[EB/OL].中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=117059.
④ 阮云星，张婧．村民自治的内源性组织资源何以可能[J].社会学研究，2009(3).
⑤ 吴理财．官民合作体制：乡镇自治——乡镇政府改革思路探讨[EB/OL],中国选举与治理网http://www.chinaelection.org/newsinfo.asp?newsid=103853.
⑥ 徐勇．乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003:371.
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