我国城乡最低生活保障制度若干问题探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,城乡论文,最低论文,我国论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前低保制度存在的主要问题
1、贫困人口的瞄准机制。选择性社会救助的合理性建立在这种制度能够将紧缺的社会资源用于最需要帮助的群体，从而通过最少的社会支出获得最大的反贫困效果。瞄准机制即是贫困人群及其贫困程度的识别方法，是决定低保制度反贫困效果的一个至关重要的环节。这是因为，低保制度的实施需要有一个科学的方法对贫困与非贫困人群进行划分，同时也需要对贫困人群内部的贫困程度进行区别。只有这样，低保制度才可以对贫困人群实行“补差救助”，从而使社会资源实现最大程度的“按需分配”。我国各级政府的政策文件并没有明确规定低保制度必须使用某一种贫困甄别方法，但对救助对象的范围都有明确的界定。目前，从中央到地方的所有有关最低生活保障制度的文件几乎都规定了将家庭人均收入低于当地保障标准的人口纳入救助范围而给予补差救助。这事实上等于将家计调查确定为低保制度的瞄准机制。家计调查即是对家庭收入进行测算，然后按照收入与贫困线或保障标准的差距给予差额救助。在我国，无论是在城市还是农村，家庭收入测量难一直是困扰低保制度的一个问题，从制度建立以来至今一直没有得到有效的解决。在城市，大多数有工作收入的低保家庭其收入多来自非正规就业或灵活就业，他们的工作和收入都极不稳定。如果低保申请者或受助者不主动汇报自己的收入变化，任何其他人都很难知道其实际的收入情况，因而很多城市至今一直沿用虚拟收入的做法，即在计算家庭收入时，对家庭中有劳动能力的成员估计一个固定的收入额度。对于农村来说，收入测量更是一件几乎不可能的事情。除了对农民的纯收入和毛收入难以区分以外，农村居民的收入多以实物为主，且种类多样，如果要进行准确的测量，将是一件非常费时费力的事情。
事实上，很多城市和农村低保制度的瞄准机制主要采取的是民主监督下的社区筛选方法，即将低收入和贫困家庭根据困难程度排队，按照配额从贫困人群中选拔最贫困的家庭给予救助。为此，从中央到地方的政策文件都规定了非常详细的申请审批程序，其中的“三榜公布”已经是目前各地最普遍的做法。由于社区筛选法赋予了社区干部较多的自由裁量权，干部的素质以及居民的构成等因素都会对民主机制的质量产生影响，否则极有可能出现少数人滥用职权、弄虚作假、优亲厚友或被家族或小集团操纵等现象，从而使真正贫困的人落选，而非贫困者得到救助。其次，社区筛选依赖居民的民主监督以保证制度的公平和公正，但实践证明，群众监督机制在很多地方都是一个失效的环节。此外，各地普遍使用的民主公示手段是否会对申请者或救助对象带来“污名”感在我国是一个缺少研究的问题，而很多基层社区工作者也都倾向于认为不会影响贫困者申请救助的意愿，但在西方国家救助制度设计时则非常注重克服这种情况。
2、保障标准低与“福利依赖”的问题。
无论是城市还是农村，与救助标准普遍较低相矛盾的一个现象是，低收入和贫困户争先进入低保，一旦进入后，即使收入有了增加也不愿意退出；在申请低保时隐瞒收入的现象也普遍存在，这一现象在城市尤为突出，通常被认为是“福利依赖”或“养懒汉”。显然，这种现象并不是因为保障标准高所致。2007年我国城镇居民人均可支配收入为13,786元，农村居民年人均纯收入4,140元；与其相比，低保标准和实际救助水平所占比例非常之小，根本不足以使受助者能够完全依赖救助金而生活。从对一些城市低保户收支情况的调查结果来看，大多数低保家庭的消费水平都大于当地的低保标准，特别是有劳动能力的低保户，很多都有超过低保标准的工作收入。除了“三无对象”和其他家庭中没有劳动力的低保户以外，对大多数低保户来说，低保救助金只是对其家庭收入的补充，而不是其主要的收入。实际上，之所以产生上述“福利依赖”现象，其中的一个主要原因是，低保资格附带着很多连带的利益，例如，很多辅助性的社会救助制度如医疗、教育和住房救助等都是优先甚至完全针对低保户的。如果低保户失去低保资格，他们就会自动地失去这些利益，而这些帮助对很多低保户来说是更重要的。由此可见，从另一个角度来看，之所以产生“福利依赖”是因为福利缺失所致，即失去低保资格会使家庭的很多风险失去保护，而不是福利水平高或低保户的道德或工作意愿问题。这与发达国家有关“福利依赖”问题的争论有着根本的区别。
福利的缺失不仅导致上述“福利依赖”现象的产生，还使低保制度变成了对低保户工作积极性的一个负激励因素。这一现象在城市中表现尤为明显。工作收入确实会导致很多相关利益的损失，而低保户所能找到的工作往往是收入非常低并且极不稳定的工作，与失去的利益相比，完全是得不偿失，因而不少低保户为保持其低保资格而对找工作采取消极的态度，甚至在工作与低保资格发生冲突时宁愿放弃工作也不愿放弃低保资格。
3、边缘贫困人群问题。边缘贫困人群一般指的是收入低或接近低保标准但因不符合低保资格而没有被纳入低保制度中的人群。但事实上，我国大多数处于正规社会保障制度以外的人口的收入都不高，边缘贫困人口的数量非常庞大。有相当比例的城市人口处于社会保险和社会救助的“夹缝”中而没有任何社会保障。他们既无法从劳动力市场获得充足的收入和风险保障，也不符合获得政府社会救助的资格。特别是对于那些收入较低的边缘贫困人口来说，在正常的情况下往往能够勉强维持基本生存和生活需要，但他们抗风险的能力非常薄弱，遇有任何生产损失或生活变故都有可能陷入赤贫而不能自拔的境地，最后还得需要低保制度的救助，因而也是低保对象的后备军。