论中国公务员制度建设的“三个代表”取向，本文主要内容关键词为：取向论文,中国论文,制度建设论文,公务员论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.2文献标识码：A文章编号：1001-8263(2004)03-0048-05
一、中国公务员制度的建立与完善
近代以来，在政府的社会治理活动中，最突出的制度建设反映在公务员制度的建立上。其实，市场经济的发展对政府社会治理效率和公平的要求，必然会反映在提出建立公务员制度的要求上，即通过公务员制度的建立来提供公共物品。现在看来，市场经济在政治领域的反映是法制，而在政府社会管理层面上，则要求建立公务员制度与其相适应。市场经济与公务员制度是联系在一起的，没有健全的公务员制度，市场经济的发展就无法健康前行。在我国，公务员制度建设，就是市场经济发展提出的客观要求。
中国公务员制度的建立和完善大致经历了这样几个阶段：
1.从1978年底至1987年8月是建立公务员制度的思路形成阶段。党的十一届三中全会后，党和国家工作重点发生了转移，干部人事工作的指导思想也发生了重大变化，由过去以“阶级斗争为纲”转移到“为经济建设服务”上来了。1980年8月18日，邓小平作了党和国家领导制度的改革的重要讲话，拉开了干部人事制度改革的帷幕。全国上下开始对于干部人事制度各个方面进行改革探索，党中央确立了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；废除了实际存在的领导职务终身制，建立了离退休制度；按照“管少、管好、管活”的原则，下放了干部管理权限。各地各部门也进行了大量改革的探索，很多地方改革了单一的任用制度，实行委任、聘任、选任、考任等多种任用形式；人才配置初步打破了“统包统配”方式，开始利用市场机制，调节人才流动；在干部培训、考核等方面，也提出新的办法和措施。1984年，中共中央组织部和国家劳动人事部根据中央指示，开始研究起草国家行政机关人事制度改革总体思路和法规。经过几年的努力，1987年初提出了以建立国家公务员制度为主要内容的人事制度改革系统设想和法规草案。在当年9月召开党的第十三次代表大会上，决定了建立干部分类管理体制，在国家行政机关推行国家公务员制度。1988年3月召开的第七届全国人民代表大会，则提出“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”，并组建国家人事部负责推行以公务员制度为重要内容的人事制度改革工作。从此，建立公务员制度就上升为党和国家的意志和重要任务，并成为政治体制改革的重要内容。
2.1988年3月到1993年8月是试点和法规修改形成阶段。根据中国共产党的十三大和七届人大确定的建立公务员制度的原则和要求，国家人事部组织力量，对国家公务员制度的法规体系进行深入研讨。在局部试点的基础上，进一步修改了国家公务员法规草案。1992年，邓小平南巡讲话和中国共产党第十四次代表大会的召开，使我国改革开放和现代化建设进入了新阶段，社会主义市场经济体制的提出和建立，对公务员制度的推行提出了更为迫切的要求，也进一步创造了条件。江泽民在党的十四大上也提出，要“尽快推行国家公务员制度”。1993年8月14日，李鹏正式签署颁布了国家公务员管理的第一个基本行政法规——《国家公务员暂行条例》，并决定从当年10月1日起在全国正式实施。
3.1993年10月到1997年9月是国家公务员制度全面实施阶段。为做好实施工作，人事部先后制定了录用、考核、职务升降、辞职辞退、交流、回避等十多个与《国家公务员暂行条例》相配套的单项规定和实施办法，并按“整体渐进、分布到位”的思路，结合机构改革，积极稳妥地进行实施工作。经过5年的努力，国家公务员制度在全国范围内基本建立，各级政府机关初步形成了公开、平等、竞争、择优的用人环境。公务员的录用、考核、晋升、退休制度基本实现正常化，公务员队伍素质普遍提高。
4.1997年10月以后进入公务员制度深化完善阶段。党的十五大根据经济体制、政治体制改革的要求，提出要“深化人事制度改革，完善公务员制度，建立一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”。目前，各地、各部门在总结前几年公务员制度推行的经验基础上，根据经济体制改革新突破、政治体制改革继续深入和精神文明建设要切实加强的要求，借鉴近年来世界各国公务员制度改革的做法，研究提出深化和改进的措施和办法，为完善公务员制度而努力。
二、现阶段中国公务员制度的“三个代表”内涵
我国《国家公务员暂行条例》明确规定了我国公务员制度的原则：“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。”具体地说，我国公务员制度的原则也可以归结为“以经济建设为中心”的原则、党管干部的原则和公开竞争平等录用的原则，这些原则从不同的侧面反映了“三个代表”重要思想。
首先，坚持“以经济建设为中心”的原则体现了“三个代表”重要思想的基本内核。当前，对于中国社会的发展来说，只有把经济建设搞上去了，全国人民的根本利益才能得到真正的实现；也只有以经济建设为中心，才会重视科学技术，才会注重把一切先进的生产力要素纳入社会发展的动力之中；同样，也只有以经济建设为中心，才会形成对先进的健康的文化生活的追求。经济建设是“纲”，一切社会问题都需要通过经济建设的途径来解决。正如邓小平所指出，“发展是硬道理”，以经济建设为中心而谋求发展，就能够化解各种各样的矛盾和冲突，抛弃一切陈旧的、落后的消极因素。
其次，坚持党管干部的原则是“三个代表”重要思想得到实施的保证。在中国，中国共产党是合法执政党，公务员制度是党的干部制度的一个重要组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策来制定的。各级政府组成人员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人大选举产生或政府任命，党对公务员有着领导权和管理权。这就是我国公务员制度中的党管干部原则。中国共产党是按照“三个代表”重要思想来加以建设的党，她代表着先进文化、先进生产力和广大人民群众的根本利益，只有党实现了对公务员的有效管理，才能保证我国的公务员队伍始终坚持“三个代表”重要思想。
第三，中国公务员制度中的公开、民主、竞争和择优录用原则是“三个代表”重要思想的具体实施。从管理的角度来看，中国的公务员制度与旧的人事制度相比较，最明显和最根本的区别就在于进入公务员队伍和职务升降实行公开考试、考核，竞争择优这两点。考试录用是进入公务员队伍的“入口”。考试录用的平等原则是指，凡中华人民共和国公民，只要符合规定资格条件，均有平等的权利和机会报名参加公务员录用考试。任何人都不得因家庭出身、个人成分、民族、性别等非个人德才等素质问题，受到歧视或享有特权。这样就从制度上保证任何公民都有资格参与竞争，从而避免了公务员来源于单一利益集团的可能性。事实上，公务员队伍的构成越复杂，来源途径越广泛，就越具有普遍的代表性，就越能够拥有贯彻“三个代表”重要思想的坚实基础。
社会是在发展着的，具体的制度措施也会因社会的发展而发生变化。但是，在中国，公务员制度建设中坚持贯彻“三个代表”重要思想是不能变的。从现阶段的情况来看，中国《国家公务员暂行条例》中对我国公务员制度建设原则的表述，是“三个代表”重要思想能够得以实施的保证。随着社会的发展和政府改革的进一步深入，特别是当中国的“国家公务员法”出台的时候，还需要进一步明确地把“三个代表”重要思想写进来，通过制度措施保证我国公务员制度建设始终贯彻和体现“三个代表”重要思想。
三、西方国家公务员制度的代表性问题
西方国家公务员制度强调“政治中立”原则，要求公务员不得参加竞选和为竞选募捐等党派活动，在公务活动中不得带有“政治倾向性”，等等。政治中立的理论基础来自于“政治—行政二分原则”。弗兰克·J.古德诺认为，政府体制中有两个主要的基本的政府职能，即国家意志表达职能和国家意志执行职能。这两种职能分别是政治与行政。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治与指导和影响政策有关，而行政与这一政策执行相关。政治是通过公民中的政党组织指导和影响政府政策的行为或职能。行政是公共服务的总体，从事于国家意志的执行和普遍利益规则的实施。它既不是立法的，也不是司法的。为了防止政治影响行政，用法律将两者分开，政治对行政的控制必须在法律之外进行。这种控制在政党体制中得到了发展，政党体制保证了政治职能和行政职能之间的协调，行政的标准是技术标准，是效率，与政治无涉。
唐纳德·金斯利1944年出版的《代表性官僚制》一书，主张要使公务员保持中立。他认为，只有指导行政的议会代表国民各个阶层还不够，还应该使官僚制本身能够尽量忠实反映国民各个阶层，并在此意义上成为他们的代表。他提出的基本命题是，为了准确地制定并落实解决对特定阶层十分重要的问题的计划，其先决条件必须有能与其产生共鸣的公务员。民主国家不能排除国民的某个阶层参与全国性大事。这里需要高超的洞察力和睿智，而它只有在行政的所有层面，各种不同的经验合流后才能形成。代表制政府的优点即在于此。要想国家解放人而不是使之隶属于己，官僚制也必须实行代表制。这就是他主张的大体思路。要使公务员能够成为国家的代理人、信托人，最为理想的就是让公务员忠实地代表国民各个阶层。
西方国家公务员制度的代表性在其制度设计上表现形式是多种多样的。如在美国这种民族、种族很多，肤色各不相同的人组成的国家里，代表性官僚制特别有意义。在美国，由于某些特定的人种或种族被排除于多数公务员所属的中产阶级文化之外，因此，仅仅保障雇用的机会均等还不够，还必须从实质上废除从过去积累下来的歧视，并对之予以补偿。在这种意义上推进代表性官僚制，不仅可以把所有集团作为社会的对等成员加以包容，保障其政治参与影响政策的机会，而且还可以对议会、法院及总统等的非代表性加以补偿。1978年美国“文官制度改革法”规定：应从合适的来源、合格的个人中招聘人员，以求建成一支由社会各个部分组成的文职队伍；并且，应保证人人机会均等的公开、公正考试，只根据能力、知识和技能来决定录用和提升所有雇员和求职者，不论党籍、种族、肤色、宗教、祖籍何国、性别、婚姻状况、年龄或残疾状况，在人事管理的各个方面，均应适当注意为他们保密和注意他们的宪法权利。
美国落实代表性官僚制而采用的手段可以举出(1)名额分配制；(2)80%规则；(3)人的种别标准及混合制等。名额分配制是对某一特定集团优先分配合格者的特定比例的办法。1972年制定的《市民权法》虽然禁止照顾特定的集团，但允许法院可以作为纠正过去遗留下来的歧视性措施而采取这种手段。80%规则是由1978年美国人事管理局、联邦劳工关系局、商务部共同制定的关于选任职员程序的指针所规定的，其前提是为任用而举行的考试必须只与职务内容有关，是否做到了这一点，必须由专家进行检查。这样进行考试的结果，如果某一集团的报考者与合格者的比率与其他集团的同一比率出现80%以上的差距时，则被认为其中包含着对报考者不利的做法。为了证明没有不利做法，要求雇主必须按人种、出身国籍保存报考人数、合格人数、录用人数、晋升人数及退休人数等记录。人的种别标准是人种或种族从相对优秀的成绩中任用人的机制，而非报考者全体人员的成绩顺序决定合格者。在法院的判决中，作为对人种歧视历史的补偿措施，只要调整合格分数的做法没有把少数民族排除在外的效果，就予以承认。混合制的做法是，在一定分数幅度内的报考者看作是处于对等立场的人，首先优先从最高分数幅度内选拔少数民族报考者，如果没有少数民族报考者，则从下一档次的分数范围内挑选，以保证录取一定数量的少数派集团的成员。美国试图通过上述种种方法的试验，去实现代表性的官僚制。
虽然西方国家公务员制度都规定了公开考试、择优录用、严格考核等原则，并在实践中不断发展完善，但其国家性质决定了它的公务员制度有着不可避免的缺陷和一定程度的虚伪性。西方公务员制度中的所谓“政治中立”，是适应资本主义政治制度、维护资产阶级整体利益的需要。因为，多数的资本主义国家实行多党政治制度，各个垄断资本集团及其政党，为了自己的利益，都力图控制政府这个工具，彼此间的争夺与斗争非常激烈。为了保证政府工作不至于因党派斗争而中断，影响政局安定和政策的连续性，损害资产阶级的整体利益，才规定事务官员中立于党派斗争之外。因此，从根本上说，它是为西方的资产阶级多党制的政治体制服务的。所以，它的代表性在很大程度上是虚伪的。例如，在英国，一些著名的自费学校，如伊顿、哈罗、密彻斯特卢格比等，过去只向贵族子弟开放，后来也招收上层资产阶级的子弟。从1918年至1955年间，保守党议员中有36%，内阁阁员中有45%是伊顿和哈罗公学的毕业生。同时，西方国家的公务员队伍，对政府来说，他们是雇员，对老百姓来说他们是官员，他们的任务是推行政令，只对政府负责，而不对人民负责。他们强调公务员的“职业化”，形成了一个单独的利益集团，他们可以通过自己的工会组织同政府进行谈判，以维护自身的利益。
如此看来，在中国，公务员制度建设决不能选择“政治中立”的模式；反而，只有坚持以“三个代表”重要思想为指导，把“三个代表”落实在制度设计和制度安排中，才能充分提高中国公务员制度的广泛代表性。
四、把“三个代表”落实在为人民服务的宗旨中
我国的公务员制度坚持为人民服务的宗旨，这是由我国的政权性质、国家机关性质决定的。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”我国公务员制度遵照宪法这一规定的精神，坚持了为人民服务的宗旨。公务员的义务规定：公务员必须“密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务”；公务员必须“公正廉洁，克己奉公”。在公务员的考核、晋升中，都要考察公务员为人民服务的态度和政绩。为人民做出特殊贡献者都要受到奖励。
为人民服务是处理中国共产党、人民政府与人民群众关系的政治哲学。我国新型的国家公务员制度将这一政治哲学作为其始终贯彻的基本原则之一。《国家公务员暂行条例》的“总则”将“坚持为人民服务的宗旨”作为一项基本原则确立下来。从更深的意义上说，实行公务员制度的目的，就是为保障公务员队伍的优化、廉洁，提高行政效能，促进社会主义现代化建设的发展，这一目的符合人民群众的根本利益。我国国家公务员制度所体现的“为人民服务”的这一基本原则，反映了我国国家公务员制度的社会主义性质。中国的国家公务员从本质上说，是人民的公仆，他们的一切工作都是为了人民的根本利益，因此，“为人民服务”的宗旨贯穿于国家公务员工作的始终。
“为人民服务，让人民满意”是国家公务员必须遵循的行为准则，也是每个公务员的神圣职责。国家公务员是代表国家行使行政权力，执行公务的。公务员在国家政府机关工作，各个部门都是党和政府联系人民群众的窗口，每个职位都是人民群众同党和政府保持密切联系的桥梁。这支队伍素质的好坏，直接关系到党的威望，关系到政府的形象，关系到经济建设和各项事业的发展。每一个国家公务员必须牢固树立“为人民服务”的宗旨，一切言论、行动必须合乎广大人民群众的利益，所作所为应当为广大人民群众所拥护；要把人民满意不满意作为自己全部工作的出发点和归宿，把人民利益放在大于一切、高于一切、重于一切的位置上。这既是党的根本宗旨和党的群众路线的根本要求，也是塑造一支高素质、专业化的国家公务员队伍的客观需要。
国家公务员要实践“全心全意为人民服务”的宗旨，首先应当坚持贯彻党的基本路线和各项方针政策，为人民群众带来实实在在的利益，这是公务员讲政治、爱人民的本质要求。公务员实践全心全意为人民服务的宗旨，就是要在自己的行政作为中，坚决、全面、正确、积极地执行党的基本路线和各项方针政策，并通过自己行政管理实践，让人民群众从得到的切身利益中，体会到党的方针路线和社会主义制度的优越性，这就从根本上增进了人民群众同党和政府的深厚感情，这正是对党的全心全意为人民服务宗旨的最好体现。其次，公务员应当勤于学习勤奋工作，不断提高为人民服务的本领。一支高素质专业化的公务员队伍的建设，需要注意加强学习，不断增强知识和实践经验的积累。理论的成熟是政治成熟的重要基础，不断提高整个公务员队伍的理论素养，才能从根本上提高这支队伍的思想政治素质。提高理论素养最根本的是要学习马列主义。由于政府各个部门都有很强的业务性，做一个合格的公务员，就要使自己成为业务上的“内行”。只有提高了“为人民服务”的本领，才能干出“让人民满意”的事业。为人民办实事，这是“为人民服务”的最好的体现，也是公务员身份认同的德性内涵。
标签：公务员论文; 为人民服务论文; 国家公务员论文; 公务员制度论文; 公务员考核论文; 国家公务员暂行条例论文; 公务员改革论文; 制度建设论文; 时政论文; 行政部论文;