制度创新：中国产业结构优化的出路所在，本文主要内容关键词为：中国论文,出路论文,制度创新论文,结构优化论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.3文献标识码：A文章编号：1001-9839（2003）05-0106-04
20世纪90年代中期以来，我国产业结构存在的问题日益突出。买方市场条件下产业供需结构失衡，三次产业结构偏差，各产业升级缓慢，区域间产业结构趋同，基础产业和支柱产业投资比重相对偏低，这些问题不仅影响了中国经济增长的速度和效益，也加大了经济波动的频率和周期，对资源配置效率和经济竞争力的提高产生危害。笔者认为，制度性约束是我国不能形成产业结构优化内在机制、结构问题积攒的症结所在。优化产业结构，必须从制度创新着手。
一、产业结构存在问题的制度性成因
产业结构调整是经济结构调整的核心。产业结构优化的最基本条件是：健全的创新机制，使创新活动的成本降低、效率提高；合理的要素流动机制，使资源、要素能够较快地投入到其作用更大的行业和领域中去；宽松的市场和社会环境、健全的市场机制；合理的政策、体制保障。中国产业结构所存在的问题，恰恰就是没能创造出上述条件，而制度性因素是问题的症结所在。
1.创新与技术进步的制度约束。据有关部门调查，我国钢铁、石化等16个行业的多数大中型企业在关键技术的开发、应用上与国际先进水平相差甚远。我国高新技术产业增加值在工业增加值中的比重只有12.7％，远远低于发达国家30％以上的水平。[1]
造成技术缺口的制度原因是多方面的。（1）作为大规模技术创新的主体——大中型国有企业，其功能未明确，运营机制也没有理顺，缺乏作为单纯经济主体的创新活力、压力和动机。而具有经济活力的私营经济规模小、技术力量薄弱、组织制度不健全，且缺乏国家在原材料、能源、证券市场投融资、科研开发、政府采购、信贷等方面的制度保障，事实上处于不平等竞争之中。例如，在大型重工业生产的多数行业，如电力行业，国有经济一直占有很高比重，甚至处于行政性垄断的地位，但由于产权制度不健全，缺乏产权激励与约束，再加上产业竞争不足，明显缺乏生产创新、服务创新意识和动力；（2）对高科技的投融资制度不健全，造成对高科技的资金投入严重不足。在我国已转化为科技成果的科技投资中，自筹资金占56.8％，政府投资占26.8％，一般意义上的市场化投资仅占2.3％，[2]市场化投资比重严重偏低与我国居民储蓄率居高不下形成了鲜明对照。这表明，我国证券市场的投融资制度与经济发展的需要还存在很大距离。统计资料表明，1996年与1991年相比较，我国科技经费占当年GDP的比重下降了0.52个百分点。1995年我国的研究与开发经费支出为286亿元，仅相当于韩国和意大利的2/7，美国的1/52；[2]（3）科研与生产相脱节，创业风险机制不成熟，科研商品化程度低，高科技的产业化比重低。据抽样调查显示，我国科研机构高科技的产业化率仅为7％；（4）部门、市场、城乡分割的行政管理体制导致技术扩散步伐缓慢，形成三次产业间生产率差距的持续扩大。以1990年不变价格计算，1998年与1990年相比较，第二产业的相对生产率由1.94上升为2.37，提高了0.43，而第一产业的相对生产率由0.38下降为0.33，下降了0.05，第三产业由1.69下降为1.04，下降0.65。[3]这种状况具有正反两方面的含义。一是我国经济正处于成长阶段，由于各个产业生产力、资源等方面的差异，具有较高生产率的产业、部门的快速发展，反映了经济发展过程中的不平衡规律，它对推动经济快速增长有着积极意义；二是由产业关联度较低的事实可以看出，先进技术的扩散事实上受到了人为设置障碍的影响，其中，主要是计划体制遗留下来的部门、城乡、市场、地区分割的行政管理体制的影响。
2.资源流动的制度性约束。产业结构调整是资源存量和增量在产业间的再配置，它要求资本、劳动力等生产要素不断从衰退产业向新兴产业和具有较高生产率的产业、行业、企业转移。我国资源流动性差、劣势企业不能退出、优势企业不能快速发展，其主要原因是制度障碍：（1）国有主体关系不明晰与国有资产管理制度不健全等原因造成的负债和沉没成本约束。对我国企业的经营状况，过去流行的一句话是：1/3明亏，1/3暗亏，1/3微利经营。国有企业的高负债和经营管理不善导致的大规模沉没成本，不仅影响了企业的技术改造、转产等生产经营性活动，也给企业间的并购、联合、破产等资本经营性活动带来不少麻烦，给企业改制和国有资产战略性调整造成负面影响。尽管近几年经过改革，这种矛盾有所缓解，但仍未从根本上得到治理。既要防止国有资产流失，又要增强企业绩效、国有资产从一般竞争性领域退出，企业的高负债和沉没成本事实上造成了两难抉择。于是，资产不能及时有效退出，要素也不能迅速向优势企业和产业靠拢，结构优化就慢了下来。究其原因，国有资产各产权主体关系不明晰和经营管理制度的缺陷是根源所在；（2）人力资源流动的制度约束。我国在农村实行的“离土不离乡”的户籍和劳动管理制度，使农村居民在城市就业缺乏必要的保障机制，人为阻碍了产业间劳动力的转移。在城市，由于在现代经济中，劳动分工较精细，劳动者的技能与知识专业化、片面化，没有经过人力资源再开发的劳动力很难从衰退产业转移到其他行业，因此，需要政府、社会为有生产项目的劳动力的再就业提供信贷保障，为既无生产项目，又无技术的劳动力提供再就业的技术服务和再教育机会。改革开放之后，虽然我国职业教育与培训机构获得了迅猛发展，但在数量和教育培训的内容与管理上还存在很大欠缺，尤其是部分困难职工的再教育与培训缺少制度保障和优惠；（3）市场化的制度性壁垒。受计划体制、所有制结构和各产业开放程度差异的影响，我国在工业化迅速推进的过程中，市场化没有得到相应发展，市场化滞后于工业化。这样，在工业迅猛增长的同时，与市场化程度密切相关的第三产业相对滞后。尤其是在金融、保险、通讯、教育等行业，计划安排和政府干预仍占有较大比重，非国有经济比重较低，私人部门、国外资本进入也受到较多限制，所以，这些产业竞争不足，市场机制还难以有效发挥作用。第三产业的发展和资源合理流动受到了体制的限制。同时，改革开放以来，以行政管理为目的的城乡分割体制，也人为割裂了各产业的内在联系，阻碍了城乡大市场的形成，形成了城乡各成一体的板块经济，导致城乡间的资源流动和有效配置受到制约。此外，尽管近些年我国在打破地区封锁、部门分割的局面上采取了应对措施，比如一些地区在改革中撤消了专业经济管理部门，减少了项目审批手续，增强了企业经营管理的自主性，但是，各地区和部门各自为营的经营管理和运行体制并未得到根本改观，重复建设和产业关联度低的问题依然存在，这也限制了资源流动；（4）资源流动的税收制度约束。在税收优惠政策方面，科学合理的税收倾斜和优惠政策，应以落后地区和先导产业、基础产业为对象，以推动区域经济协调发展和促进产业结构优化为目标。我国在实施西部大开发的过程中，国家制定并实施了一系列向西部落后地区倾斜的政策，但这些优惠政策的地区取向既没有反映在税法中，也没有形成系统，实际执行过程中还会因保证税收增长而被弱化。同时，税收政策也未体现向先导产业、基础产业倾斜的政策取向。比如，大多数高科技产业，由于其高风险性，往往是由中小企业兴办的，而我国的增值税，目前对小规模纳税人按全额依6％征收的税额，相当于在其实现54.55％增值率的条件下，与一般纳税人依增值额按目前17％税率计算的税额。
3.投融资方面的制度约束。在经济转轨过程中，我国资本形成的体制还不完善，财政主导型机制发生了很大变化，金融市场主导型机制发育还不成熟，形成了产业结构转换的资金缺口和矛盾。从财政来看，与1978年相比较，1997年全国财政收入占GDP的比重下降了19个百分点，仅为同期GDP的11.4％，大大低于发展中国家35.3％和发达国家18.7％的水平。尽管近几年这一比重略有回升，但依然很低。这使得财政对国民经济的调控能力弱化，启动内需的扩张性政策只能靠增发国债来弥补资金不足，而这进一步又使中央财政的国债依存度加大，加剧了财政的脆弱性，使政府组织和运用资本的能力受到制约。造成这种局面的主要原因是不合理的税费制度。占政府收入60％左右的预算外、制度外收入既减少了财政资金来源，也削弱了政府资金的运作效率。从金融市场的发育来看，金融行业市场化进程远远滞后于其他行业，金融中介市场发育不成熟，直接融资渠道不规范，不能体现国家产业结构调整的需要，国有银行利润动机不强，惜贷、慎贷现象严重，这都影响了资本的形成，限制了企业技术升级的步伐。从国有资产投资来看，我国国有经济定位不明确，国有资产投资制度不健全，使国有经济的投资结构不合理。在国有经济对第三产业的投资中，与1981-1985年相比较，1991-1995年间，除交通运输业、仓储和通信业、社会服务业、金融保险业外，第三产业中的其他行业，投资比重都有不同程度的下降。其中，科研和综合技术服务业投资比重，下降1.8个百分点；教育、文艺、广播电视业下降4.6个百分点。[3]（第172-173页）对有助于结构升级的部分第三产业投资偏低，影响到我国的产业结构调整。从对外开放来看，产业开放政策的差异引起外商投资的三次产业分布不合理。1979-1990年间，在外商投资的协议金额中，第二产业占60.3％，第三产业占36.8％，而到1999年，外商直接投资中，第二产业的比重上升为66.7％，第三产业的比重则下降为31.5％。[4]我国对外开放偏重于第二产业，三次产业的结构偏差也与此有关。
二、制度创新在产业结构调整中的作用
所谓制度创新，是指在预期纯收益超过预期成本时，能使创新者获得追加潜在利益的现存制度的变革。它往往是采用组织形式或经营管理形式方面的一种新发明的结果。以美国经济学家兰斯·戴维斯和道格拉斯·诺尔斯为主要代表人物的制度创新经济学家认为，市场规模扩大、生产技术发展、一定社会集团对自己的收入预期的改变，都将会促使成本和收益之比发生变化，从而促成制度创新。由此可见，在产业结构优化尤其是产业结构高效化和高度化的过程中，必然会产生对制度创新的需要，而一定的制度创新反过来又会推动结构优化。
制度创新有利于形成产业结构优化的微观基础。这表现为：（1）企业制度创新有助于企业吸纳更新、更高的生产技术和劳动生产率，有助于企业实现规模经营、高效管理，形成集约化的生产力，从而为产业结构优化奠定主体基础；（2）技术创新和制度创新相互促进，制度创新为技术创新提供制度保障，强化产业结构调整的动力。制度创新可以在信用制度、市场秩序方面为技术创新提供有利条件；也可以有助于消除技术推广的障碍，使新技术得到迅速的推广和晋及，缩短产业升级的进程；制度创新还可以密切产、学、研之间的关系，协调各方利益，营造高效、有序的技术创新机制；（3）制度创新有助于维护竞争性市场秩序，保证市场运行的规范化、高效化，从而为产业结构优化提供良好的市场环境。例如，即使是市场发育较为成熟、市场规制较为健全的国家，随着经济条件的改变（譬如企业平均规模的扩大、市场竞争加剧），也要适时调整和改变各种规制性法规和制度；（4）制度创新有助于促进资源的流动与转化，是产业结构升级的有效途径。熊彼特的创新思想实际上可以理解为“创新资源重组”观。根据他的观点，产业结构升级是建立在创新资源的流动性和非创新资源的舍弃的基础上的，就是扬弃原有资源使用方式的资源重组过程。从发达国家和我国的产业调整经验看，利用制度创新实现资源重组，尤其是产业退出和企业并购，是解决部分产业生产能力过剩的有效途径。我国20世纪90年代在股份制改革中进行彩电行业的并购重组，就在一定程度上实现了该行业的发展；（5）制度创新有助于扩大投资规模，优化投资结构，为产业结构优化创建良好的资本造血机制。在现代经济发展过程中，发达国家利用创建风险投资基金制度和证券市场上的高科技版块，以及有利于中小企业融资的第二版块市场，为新技术的发明、应用和推广提供了必要的市场资金扶持。1997年，美国风险资本投资比上一年增长16％，达114亿美元，其中，完全投入信息产业的风险资本70亿美元，占全部风险资本的62％，[5]就是上述制度应用的结果。
制度创新有助于创造良好的结构优化宏观环境。（1）通过政府管理体制的改革，理顺各级及同级政府各部门之间的关系，有助于使产业结构优化的政策措施有序化、协调化、系统化，并使其贯彻执行得到制度保证，从而实现政府组织效能和政策效能最大化；（2）通过制度创新，协调政府与市场之间的关系，有助于合理确定产业结构调整模式（采用政府主导模式还是市场主导模式），以及政府介入的方式和途径，实现体制效能最大化；（3）制度创新的激励、示范、带动效应，有助于在全社会范围内营造良好的创新氛围和人文环境，激发经济运动的活力，使结构调整以及由此引发的经济社会变动易于被各参与主体所接受、认可，并适时做出调整。以减少调整的阻力和成本。
三、以制度创新为契机加快产业结构调整的步伐
产业结构调整需要制度创新。针对当前产业结构存在的问题，我国制度创新的具体措施应是：
宏观管理制度的创新，包括：（1）在产业政策上，尤其是财政拨款、信贷、税收、政府采购制度方面，将基础产业和高新技术发展作为扶持重点，并以产业发展规划等条文或法律的形式加以明确。譬如，在财政拨款上，国家可以设立基础产业和高新技术研究开发专项基金，对其重大技改项目以参股或参与投资的方式给予资金援助，国家还可以通过加工订货的方式，对高科技产品和关系国计民生的基础性产品提供必要的市场扶持；在信贷方面，针对一些基础产业和高科技产业贷款额度大、风险高、期限长、信贷资质差、还款能力弱，银行要求的资产抵押等担保条件较严格，部分经济单位有时难以满足，政府应考虑设立科技贷款和基础产业贷款担保基金，以各级政府为主体，从财政划拨一部分专项资金，以非营利性为目的，作为这些产业的政策性投融资扶持资金，以有效扩大商业银行的贷款规模。同时，政府利用担保基金，鼓励商业银行的信贷由目前这些产业的生产、制造企业和单位延伸至研究、开发、营销和培训的机构；在税收上，应考虑适当降低对小规模纳税人尤其是中小型科技企业的增值税税率，在税费改革的同时，适当降低基础产业的平均税率，建立和完善对基础产业和高新技术产业的税收减免制度；（2）将政府的科技政策措施制度化。首先，政府应与科研机构密切合作，建立高科技产业发展追踪调查和规划制度，在此基础上，定期制定和出台科技发展计划，并借鉴国外经验，通过资助部分经费，与大学、生产经营性组织和政府科研机构订立研究开发合同、采购合同的形式，推动国家产业政策的落实，促进产、学、研相结合，将过去的财政定额拨款制度，改变为以成果和效益为目标的管理模式；其次，制定并出台有关高科技产业园区和产业带建设的法律法规，使审批、规划、建设、管理制度化，强化其极化效应和扩散效应；第三，逐步开展和扩大以高科技产业为服务对象的风险投资基金试点工作，为社会和民间资本进入高科技投资领域提供场所和渠道，并在适当的时候，健全风险基金管理制度，加大违规处罚力度，降低投资的制度成本；（3）贯彻落实教育发展规划，改变人才培养的教育方式和体制，逐步建立科学、规范的人才培养、教育、选拔和任用制度，真正做到学以致用，学有所用；（4）建立由人民代表大会负责的政府重大政策专家听政制度，保障政策措施的科学性。
经营单位组织和经营管理形式的制度创新。按照建立“现代企业制度”的要求，将政府的宏观管理职能和国有资产管理职能分开，建立相对独立的行使国有资产所有权的专门机构，负责国有资产的管理、运营、监督和收益；根据国有企业改制和国有经济战略性调整的新情况、新经验，出台或完善有关国企拍卖、租赁、兼并、破产、合资和出售国有股的法律法规，使国企改革规范化、制度化、系统化、科学化；设立国有企业重组专项援助基金制度，从国有资产收益中提取一部分资金，专项用于国有资产重组，以消除国有企业的银行呆账、逾期贷款和债务，减轻国有资产分离与退出的成本；在机构重组、人员分流的过程中，大力培植、发展中介服务机构，实现中介服务机构市场化组织和经营，通过产业服务业的兴起促进第三产业的发展；以农业产业化为手段，促进农业经营组织形式的变革；制定和实施《产业组织法》，在规范产业组织制度的同时，防止欺诈和不正当竞争行为。
以制度创新规范市场行为，完善各类市场。这主要是：制定并实施经营管理人员资格认证制度、业务档案管理制度，逐步培育经理市场，为由市场选择管理者创造条件；优化户籍管理制度、社会保障制度，减少劳动力流动的制度限制；拓宽办学思路，发展走读、技术培训等教育形式，为劳动力素质的提高和再就业提供更有利的学习、深造场所和机会；制定实施证券市场行为准则，加大力度打击证券市场的非法集资和暗箱操作、欺诈行为；进一步拓宽企业的直接融资渠道，完善高科技上市公司版块，建立适合中小科技企业股票发行和交易的“第二版块”市场，鼓励有条件的企业在境外上市融资；大力培植和发展投资银行业务，制定投资银行组织、运营和管理法规，实现资产重组由政府主导型向市场主导型转变，保证资产重组的科学性。
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