中国农业发展与农业政策选择，本文主要内容关键词为：农业政策论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以增加农产品有效供给和提高农民收入为目标的中国农业的进一步发展，受到诸多障碍性因素的制约。从表层看，农业问题首先是来自资源约束，农地供给的低弹性和不断加剧的人口压力，给农业发展构成了持续性挑战。但更深层次的原因是，宏观经济政策环境的挤压，以及农业政策自我定位和调适的偏差，中国农业迄今尚未建立起持续、稳定、协调发展的良性运行机制。农业作为国民经济的基础性产业部门，无论在获取资源的竞争中，还是在获得社会平均利润的竞争中，都处于弱势地位。特别是在市场取向改革不断深化所引起的经济关系、经济格局和城乡新秩序等内外环境因素日益复杂化的情况下，农业政策又面临着新的竞争约束和交易费用约束，固有障碍因素被进一步强化，农业的发展因相对处境趋于恶化而面临着更大的困难。因此，各种迹象表明，面对市场经济下的农业的困境，及其产生的广泛社会经济影响，需对农业在使国家实现更加平衡、而且持续地发展中的作用给予更多的重视，为此引发出各种理论解释和对策建议。我们认为，中国农业问题的成因和出路，必须首先到政策层面去探寻。惟其如此，才不至于肤浅地只看到一个个外在罗列的因素和杂乱无章的偶然事件。
所有国家面临的农业发展的中心问题都一样，都必然就怎样利用稀缺资源去获得所需的商品和服务而作出决策。具体地说，所有社会都存在三个主要的经济问题，即生产何种商品和服务，如何去生产，以及怎样分配这些商品和服务。这种决策系统的最终输出——政策，强有力地影响着农业部门的经营状况，并因其取向不同而带来了不同的农业绩效。任何一个国家农业的盛衰，都可以在有关政策安排中找到根本性原因。在任何农业经济中，政策的失误总是鼓励无效率。正如舒尔茨指出的那样，“一国农业所以停滞不前，不在于资源禀赋，而在于宏观经济政策和农业政策的扭曲和失误”。与此相反，合理的政策安排必然促进农业的较快增长，并达到分配公正和结构合理的广泛的社会经济目标。也正因如此，农民在历史的实践中，不仅感受到正确政策给他们的好处，也深刻体会到政策失误给他们造成的灾难。
中国农业的进一步发展首先是需要一整套维持农业经济正常运行并为农业方面的创新提供激励的政策体系，特别是正值市场取向改革加速深化之际，一个强大而有效的农业政策调控体系是农业基础得以落实和农业自身发展的关键所在。但是，就中国农业政策的现实选择而言，要在其可能性空间做出最佳选择，必须对大量的具体问题进行深入的理论分析。对这些问题做出经得起推敲的解释，远非任何个人所能胜任，而且这些问题似乎是难以穷尽的。本文仅就以下两个直接决定着农业政策选择的方向、内容和性质的理论认识问题作一简要的说明。
一、市场经济与农业政策之选择
关于向市场经济过渡和农业政策选择问题，已有无数的研究和专门讨论，也仅仅是三年时间的集中研究，就使得一些理性的东西变成了人所共知的常识。比如市场经济下农业发展和政府的职能问题，已经不是什么认识上的问题了。但是，我们仍有必要重复和加强一些重要的观念和认识：一是不宜过高估计市场的作用，这是自80年代以来一直存在的一种倾向，把增长的绩效过多地归功于市场的作用，而对其它因素却谈得很不够。这种倾向在农业这个领域尤其与事实不符。事实上，无论是在计划经济的昨天，还是实行市场经济的今天，一些非制度性的因素，如劳动的积累、科技的进步等，都是农业发展所必不可少的基础条件。二是农业政策的选择首先是要适应农业的特性和农业发展的需要，而不是单纯为了适应市场机制的需要。农业是一个与众不同的产业，有其独特的约束、风险、劳动条件和与其它产业所不同的特殊需要，这其中隐含着对农业政策设计和制定的根源性约束，农业转向市场经济必须照应这些特点，并在政策安排上有充分的体现。市场化取向本身只是获得发展绩效的一种手段，而不是最终的目标。
二、“农业保护”和“统一大市场”：孰是孰非
依我的观察和理解，近期不计其数的文献和讨论中，关于中国农业政策的选择说法纷纭，不一而足，但归结起来，基本上可分为两类观点和主张。其一是主张协调工农关系，实行农业保护政策。持这种主张的人为数众多，在各个层面上都有大量的支持者，而且引起了决策层的充分关注和反响。其二是主张建立统一大市场，以利发挥比较优势的政策选择思路。这一派人数虽然相对较少，但似乎更注重研究的学理性和严密性。迄至目前，两种观点似乎尚未进行有效的沟通，特别是后者对前者的排斥，在许多文献和场合都有明显体现。
我认为，主张政府对农业实行保护，是没错的。问题的关键是如何理解“保护”。所谓保护，绝不限于一些人所理解的价格机制的狭窄范畴，而是有广泛的内容和体现的。其中最主要的是利农的金融政策和支农的投资政策。在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛和有力保护和支持政策，这应当成为中国农业发展的政策选择和基本原则。
那种过分强调价格保护政策作用的观点，是缺乏深思的直观产物；或者说它只抓住了“真理的碎片”，实则行不通也。因为一则保护价制定的低了，收不到保护农民收益的实效，近两年的实践就是有力的证明；二则较高的保护率没有现实可能性，中国的财政吃紧是人所尽知的事实，且少数人保护多数人总是件不易办到的事。三则，更重要的是，保护价过高，扭曲了市场均衡价格，结果会走向人们愿望的反面，引发一系列不可避免的后果。因为保护价过高，必然会出现农产品生产的过剩，从而增加财政负担，导致农产品“卖难”；而且高价格必然导致高成本生产，降低农业生产的边际收益率；另外，一旦实行了较高的保护价，就很难再降下来，否则农民损失更大，这是连发达国家都下不了台阶的事，何况中国？因此，实行农产品价格保护政策，至多在现象上缓解了人们的某种情绪，但从理论上讲究非良策。
主张建立全国统一大市场的观点，应该说有严密的论证，不失为解决中国农业现实问题的一个很好的思路。其基本设想是要建立全国统一的产品市场和要素市场（特别是劳动力市场），根据各地的比较优势组织生产，进行地区间的贸易交换，由此可带来以下好处：（1）形成要素利益的均衡；（2）此地的发展会成为彼地发展的拉动力，不同的地区借此可共同走向繁荣；（3）市场会更稳定，因为市场越大，价格越稳。因此，可以得出一个基本结论，建立全国统一大市场，是中国农业发展的必由之途和关键所在。但是，它决非中国农业发展的“单步独方”。过分信赖市场，无视工农关系持续失衡的活生生的现实，闭口不谈政府对农业的支持和保护，也是有失公允的。
总之，两种政策主张都应重新定位和自我调适，并在相互沟通的基础之上，得出一个更为全面的、可照应各种事实的结论。这个结论，我认为应当是在政府更加广泛和有力的对农业支持的基础上，建立全国统一的大市场。