居家养老的优势和政府财政支持优化方案研究——以西安市为分析样本，本文主要内容关键词为：西安市论文,样本论文,财政论文,优势论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。养老模式包括家庭养老、社区养老、机构养老，笔者认为居家养老是将家庭养老与社区养老、机构养老优势相结合，实现资源共享的一种新模式。居家养老服务分为无偿服务和有偿服务。无偿服务对象为本辖区的高龄老人和特困老人；有偿服务的对象为有经济来源并需要照料和服务的老人。
一、居家养老的优越性和重要性
西安市人口老龄化进程不断加快。早在2000年第五次人口普查的时期西安市就进入了老龄化社会，①老年人高龄化空巢化现象十分突出。据统计，2010年西安市80岁以上高龄老人已达14.77万人，占西安市老年总人口的11.38%。西安市空巢家庭占老年家庭总数的57.2%，高于全国56.1%的平均水平。根据2011年5月24日最新发布的《西安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，截至2010年11月1日，全市常住人口中，65岁及以上人口为716362人，占8.46%，65岁及以上人口的比重较五普已经上升1.99个百分点，快于全国1.91的增长幅度，并且今后将以年均3.28%的速度递增。老龄化进程明显加快，意味着社会用于供养老年人的费用增多，人口老龄化给西安市经济增长、社会福利、卫生保健和社会保障体系带来的众多问题也日益显现出来。
居家养老不会将老人束缚在养老院中，让老人身处熟悉的环境中自由享受养老服务，通过正式和非正式的资源构建为老人服务的社会支持网，服务理念顺应了中国传统“伦理性”的儒家思想，通过老人嵌入到社区，利用社会资本实现“居家照顾”，同时符合目前老龄化、高龄化、空巢化的社会急剧增长的社会化养老服务需求。居家养老有着其他传统养老方式没有的优势，其优越性体现在表1。
总之，居家养老能够有效解决空巢家庭和高龄、贫困老人的生活困难，较好地满足了老年人的社会心理需求。
二、西安市居家养老工作的现状调查
2009年发布的《西安市人民政府关于加快推动养老事业的意见》中明确指出，建立发展养老事业正常投入机制。坚持“政府主导”原则，将老龄事业经费列入同级财政预算。市和区县各按老年人口平均1.5元标准按时足额拨付，并逐步增长。市、区级财政每年要安排养老服务业专项经费，福利彩票公益金也要有一定比例用于发展养老服务事业。为贯彻《西安市人民政府关于加快发展养老事业的意见》，2009年经市老龄办、市民政局、市财政局共同研究，制定了《西安市资助社区居家养老服务中心(站)实施细则》，给付标准包括：
开办补贴：采取以奖代补的方式。每年由市老龄办组织市级相关部门对新建的社区居家养老服务中心(站)的服务设施、服务内容、服务质量等进行综合评审，设四个档次予以奖励，分别奖励4万元、3万元、2万元和l万元。
运营补贴：每年经老龄工作部门对社区居家养老服务中心(站)的服务人数检查核准后，对固定服务50户以上老年人家庭者给予5000元补贴。所需资金在老龄事业专项经费中列支，市、区县财政各按50%承担。
笔者了解根据，在实施情况和投入方面，西安市逐步推广居家养老和社区照料服务，社会养老服务体系建设得到了长足发展。目前西安市共有747个社区，截止2011年7月，西安市已经有165个社区开展了居家养老服务。西安市在“十二五”期间，将实现“9073”目标，②90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人机构养老。力争西安市每个街道、乡镇都建成一个综合性社区服务中心，新建城市社区养老服务中心或托老站450个，把西安市创建为国家级“老年友好城市”，把西安市60%以上的城市社区和30%以上的农村社区建设成为“老年宜居社区”。
三、居家养老面临的问题和成因
虽然居家养老工作开展取得了一定成绩，但是目前西安市居家养老还面临着诸多问题，这在一定程度上阻碍着居家养老工作的开展和完善。
(一)福利彩票公益金管理使用体制不顺及其原因
西安市居家养老资助补贴未能及时到位的一个原因在于福彩公益金管理体制存在问题。目前西安市的福彩中心是自收自支性质，管理体制是市和区级福彩中心负责促销发售，市财政局综合处负责监管，市民政局福利处负责使用，但是区级权力有限，区级想把福彩资金用于扶持居家养老工作，发放服务人员工资等，区级没有权利动用，导致福彩结余大但是没有发挥作用。例如，高陵县反映县级彩票出售额少，收益金少，相对的返还金和结余就少，用在居家养老方面根本不够用。
问题原因是福彩使用权限、额度等有关的政策不明确，福彩体制尚不完善，福彩收益金上缴省后按季度返到市财政局，市民政局的操作权限也十分有限，福彩资金量很大，但是民政部门相关的政策文件中没有明确规定福彩公益金在居家养老上的使用标准和范围，福彩资金虽然结余不少，但是处于闲置状态，各区县缺乏使用的政策依据，没有具体标准如何加大投入，财政不敢妄自投入，仅靠民政部门的彩票公益收益金投入居家养老是远远不够的。有的区县全部投入到老年机构养老的建设运营费用中导致福彩公益金没有结余，这也影响了居家养老工作的开展。建议市上可出台政策如福利彩票返还增加款或者区级动用权力，使福彩公益金真正能解决到各区级的实际困难。
(二)部分社区参加居家养老的积极性较低及其原因
笔者在调研的过程中发现：成熟型居家养老试点社区的老人参与的积极性高，而一些刚开展的或者未开展居家养老服务的社区老人参与的积极性低；效益好的企业型社区和经济实力好的区县开展积极性高，其他社区开展积极性低；有条件新建或者改造成居家养老服务中心的社区积极性高，一些老城区和其他原因导致无空间改建成居家养老活动场所的社区积极性差，例如临潼区、长安区、新城区等就反映部分社区房舍很紧张，投资负担大；还有如新城区、碑林区等区县反应在城区建设居家养老服务站存在用地指标紧张的困难，因此缺乏建立为老服务场所的房屋或场地等。
造成这种现象的主要原因如下：首先，目前作为试点社区开展居家养老的社区，财政支持力度大、硬件设施好，因此老人的参与性也高，相反，其余的社区由于投入力度小、宣传不到位等导致社区老人接受居家养老服务意识不强，参与率低。其次，居家养老工作与区县的经济发展、社区的类型和社会属性有着直接的关系。例如临潼区等区县本身经济紧张，居家养老缺少资金扶持，而效益好的企业型社区资金来源稳定，对居家养老的投入力度也大。最后，新建社区和企业型社区在土地空间上有能力改建居家养老办公场所，而一些不依靠企业的混合型社区用房紧张，处于老城区的社区即使投资也没有土地空间进行改建。
(三)缺乏正规的社区养老经办机构和专业人员及其原因
笔者走访的九区四县普遍反映，目前绝大多数的居家养老服务经办机构都是在社区，工作人员都是由社区自发组织的志愿者队伍或者社区本身的工作人员兼职，个别试点社区有公益性岗位人员支撑，志愿者予以补充。专门的居家养老服务中心和服务站没有普及到各社区，工作人员方面主要是存在人员数量不足和素质不高的问题，例如各区县都普遍反映居家养老管理人员素质低，专业水平有待提高，而热爱公益事业并自愿投身养老服务的志愿者太少。单位型社区有资金实力，人员管理方面有专门的离退休管理科，而县级混合型社区办公地点和专职人员紧缺。
原因一是由于对区县对于居家养老重要性和紧迫性认识不足，资源分配和公共财政扶持力度不够，制约了这项工作的广泛深入开展；二是居家养老服务对象的有效需求不足，使得居家养老服务中心或服务站雇用的服务人员数量严重不足；三是现有居家养老服务人员的专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。四是由于居家养老服务人员劳动量大、工资报酬低等因素，影响了服务队伍的稳定和知识化、专业化建设。五是公益性岗位的指标便大量缩减，政策提出了但是无法落实到位，导致社区养老示范站没有公益性岗位的上岗指标，服务人员严重不足。
(四)多数居家养老服务站缺乏运营费用及其原因
课题组讯问区县居家养老服务中心和日间托老所运营今后的问题时，大部分区县都反映缺乏长期运营费等资金支持是最大的困难。首先，运转经费不足。一个居家养老站基本的运转经费一年至少6-8万元，仅凭区上自身的财力根本无法保证这项工作健康有序发展。其次，运营以后的问题显现。即使资金到位、设备配备后，服务人员、水电费、工作人员的工资等没有持久的资金来源。还有，“老年人餐桌”运营举步维艰。据调查，一个居家养老服务站的基本运营费一年1万多，但市级补贴运营费用没有发放到位。即使区县前期投入了大量的基础建设费，拥有完备的硬件设施配套，但是运营后的费用仍然无法落实到位，导致运营起来困难重重。
导致运营费用无法维持运转的原因是市级财政补助的运营费用发放不到位，而区级财政没有形成很好的政府购买市场服务的情况下很难承担庞大的运营费用。笔者建议市上参照低保金负担办法，各区县按财力的一定比例承担，上交市财政后统筹使用。福利多元主义强调政府不是唯一的社会福利的责任承担者，社会福利供给主体应该由政府、市场和家庭共同承担，既定的财政支出比例和配额导致目前无法实现由政府承担全部居家养老服务站的运营费用，如何吸引民间资本进入养老服务行业，鼓励社会力量的参与，形成养老服务的产业链还是亟待解决的问题，还需要社会各界力量的广泛参与。
四、优化居家养老工作的财政解决方案
居家养老的发展应该与经济社会同步发展。笔者特提出以下三个解决方案供决策参考。
方案一：建立持续增长的财政预算投入机制
据调研，各级老龄工作经费紧张是老龄部门面临的普遍问题，另外，绝大多数社区还没有专项的老年人活动经费。目前西安市居家养老服务站建设的政府投入主要来源自民政局的福彩公益金的资助，远远不够用，急需财政列入预算，拨付专项资金资助。所以，笔者建议西安财政每年安排1000万元的专项经费，其中市、区两级财政各安排500万元，投入专项资金，并建立持续增长的公共财政投入机制。补助项目所需资金原则上由市、区县两级财政各承担50%，专项经费主要用于：(1)居家养老服务站(点)的建设；(2)居家养老服务人员的培训及报酬。每个服务站配备不低于2名公益性岗位养老护理员，月工资不低于1000元，并根据劳动部门工资标准调整而浮动；市财政给予50%补助，在运营补助费中支付；(3)实施政府购买服务。“政府购买服务”无偿对象的补助标准为月人均不低于240元，低偿对象为月人均不低于120元，并通过购买服务券的形式予以支付。
方案二：变“高龄补贴”为“老龄补贴”，实现个人直补
笔者于2011年8月在西安市民政局社会福利处调研了解到，按照西安市市政府《关于发放高龄老人生活保健补贴的意见》，西安市全面提高了高龄老年保健补贴标准，80-90岁老人每月高龄补贴60元，90-100岁的老人每月补贴120元，100岁以上老人每月补贴360元，均高于全省规定标准。据统计，随着老龄化进程的加快，60岁以上老人人数增加，60岁-79岁以上老人占老年群体的绝大部分，但是这部分老人一直没有补贴，基于老人居家养老意愿以及这部分老年人养老补贴的缺失，笔者建议减少对机构养老的经济资助和政策扶持，从补贴床位转变为补贴到人，西安应变“高龄补贴”为“老龄补贴”，推出给予这部分老人老龄补贴的个人直补政策，这样既是与高龄补贴衔接，实现老龄补贴的全覆盖，又落实了2008年民政部提出由“补缺型”向“适度普惠型”的福利制度的转变。
西安市在2009年60岁以上老龄人口已达125.68万人，其中80岁以上的高龄人口13.8万人，以此进行推算，西安市60岁-79岁老人数量为111.88万人，如果每人每月补助50元，则财政局新增拨款：111.88万人×50元=每月559.4万元，和现有老龄补贴政策一样，市财政承担60%，区县财政承担40%。
方案三：完善养老服务券的政府购买服务
笔者建议学习北京等地经验，为西安市60岁以上老人发放养老服务券。老年人有一个普遍的社会心理和行为方式，舍不得使用发给的养老现金，往往会存储起来。如果发给代替现金的养老券，老人将个人行为嵌入到社会中去，通过服务券的消费获取非正式的社会支持，具有养老服务公共产品非竞争性和非排他性的性质。为了鼓励老人积极而持久地参加居家养老，西安应按照特殊困难老人优先和以空巢老人为重点的原则，对生活困难老人实行“政府购买服务”，即以政府购买服务的方式向符合条件的老年人发放养老服务券，把现有的对养老机构的不同补助金发放方式，统一为发放居家养老服务券形式。学习北京、成都、深圳等地经验，出台《西安市居家养老服务券发放使用及管理办法》，确定服务券的对象及标准，申请流程和使用办法，使用人持养老服务券可在本街道辖区居家养老定点服务机构和社区定点托老服务机构购买服务。
按照测算，通过政府补贴的方式支持居家养老服务，年平均每服务一名老人，政府只要补贴1200至2400元，相比新建养老机构的高投入，更有利于合理配置和整合养老资源。我们可以根据管理学中的产品细分理论把老人分为轻度、中度、重度三个等级，按每人每月补贴100元、150元、200元服务券的标准给予补贴(各区县可根据财政状况在此标准上上浮)，补贴以居家养老服务券形式支付补贴对象。
五、财政支持居家养老的相关保障措施
(一)财政拨款支持社区居家养老物联网建设
社区居家养老物联网是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。它采用目前国际上最为先进的“固网智能视频终端”，采用固网电话通信作为基础线路，将订制的社区服务与可视终端相结合，这些服务包括社区医院、家政公司、水站、超市、家电维修站等网点。软件建设主要包括服务内容的设计施行、服务过程的控制监督和服务结果的评估管理。创建社区养老物联网的益处，能使社区养老工作更科学、更系统。
(二)财政拨款创建供需信息养老院
财政部门应该资助创建“专业机构、专业服务、信息化管理”的供需信息虚拟养老院，以电信通讯技术为硬件支撑，以养老服务系统为技术支撑，以居家养老对象会员制为基本组织形式，实现居家养老服务的机构化管理、市场化运作、社会化服务，通过“居家养老供需信息服务系统”，可以详细了解辖区空巢、孤寡老人的社会关系、兴趣爱好、健康情况等基本信息，系统还可提供用户管理、话务记录等管理功能，可以自动记录语音信息、自动进行服务回访、自动进行信息提示、自动形成服务工单，自动生成的数据还可以作为考核服务的依据，从而实现养老服务管理的主动性与服务质量的可控性。
(三)吸引民间资本参与养老
我们应该充分利用社会服务资源，鼓励和支持社会养老服务、餐饮服务、家政服务、教育文化等机构参与居家养老服务工作；降低新设立的以居家养老服务为主要内容的社会服务机构的准入门槛；制定完善鼓励和支持社会力量参与兴办居家养老服务业的政策措施；鼓励社会捐赠资助居家养老服务项目。从事居家养老服务的机构，可按照省政府有关规定，享受有关用地、用水、用电、用气以及税费方面的优惠政策；就业困难人员从事居家养老服务工作的，可享受社会保险补贴、职业技能培训补贴等就业扶持政策；就业困难人员自谋职业，自主创业兴办居家养老服务经济实体的，可享受小额担保贷款贴息优惠政策。经老龄、民政部门审批的社会福利机构，可减免有关费用。所涉及的税收按国家现行优惠税收规定执行，暂免征收企业所得税等。
(四)大力资助与需求增长相适应的居家养老服务队伍
西安市应该在财力上大力支持建立以专业队伍为骨干、志愿者队伍为主体、义工队伍为补充的社区居家养老服务队伍。对专业服务人员实行全员培训。社区设立一定数量的公益岗位招收居家养老服务专业人员。鼓励和支持社区单位、居民、大中专院校学生以及社会各界人士为居家老年人提供多种形式的养老服务。探索“养老劳务储蓄银行”，组织低龄健康老人为高龄、病残老人服务，记录下他们的服务时间和内容，将其转换为自己老年后相应时间的免费居家养老服务。
(五)尽快出台《提高居家养老水平实施细则》
课题组认真学习外地的先进经验，结合西安居家养老的成功经验，针对居家养老存在的困难和问题，建议完善居家养老的相关扶持政策和实施标准，尽快出台《提高西安市居家养老水平实施细则》。
发展居家养老服务，是积极应对人口老龄化快速发展趋势的战略选择，是破解巨大养老服务难题的根本出路。我们深信，在财力的大力资助下，我们一定能够妥善解决“白发浪潮冲击波”带来的各种社会问题，使老人安度幸福的晚年！
①老龄化标准：国际通用的最简单的两条评判标准是——60岁以上的人口数占总人口数的比例超过了10%：或65岁以上的人口数占总人口数的比例超过了7%。
②9073目标：“十二五”期间，陕西省将按照“9073”的目标，保证养老服务工作“全覆盖”，即90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人机构养老。
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