完善我国高校党委与行政议事决策制度的探讨，本文主要内容关键词为：党委论文,高校论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.16298/j.cnki.1004-3667.2015.02.05 新中国成立以后，我国高校领导体制经过不断探索，最终确立了党委领导下的校长负责制并写进《高等教育法》。实践证明，党委领导下的校长负责制符合我国国情，是中国特色现代大学制度的核心内容，是党对高校领导的根本制度[1]。当前，高校面临许多新情况新问题，改革发展稳定任务繁重，进一步强调长期坚持并不断完善这一体制十分必要。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[2](以下简称《党委领导下的校长负责制的实施意见》)，要求高校进一步落实好党委领导下的校长负责制。 一、高校党委和行政议事决策制度的重要性 高校“党委和行政议事决策制度”，主要是指党委常委会(全委会)议事规则和校长办公会(校务会)议事规则(以下简称“两个规则”)。这两个规则是党委领导下的校长负责制能否落到实处的重要载体和关键所在。 从依法办学上看，两个规则是运用法治思维和法治方式治理高校的具体体现。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，在教育领域最核心、最本质的要求就是依法治教、依法治校。“党委领导下的校长负责制”是高校的根本领导体制，两个规则是落实“党委领导下的校长负责制”在制度层面上的集中体现。《党委领导下的校长负责制的实施意见》辟出专门一章为“健全党委与行政议事决策制度”，重点对两个规则做出规定，可见对两个规则的重视程度。 从实践上看，两个规则的作用发挥还有待进一步彰显。事实上，“党委领导下的校长负责制”是近些年来高校办学实践和高教研究领域的一个持续性话题。在中国知网上分别以“篇名”“主题”和“全文”查询“党委领导下的校长负责制”，分别有270篇、372篇和9415篇文章(截至2014年10月17日)，通过“发表年度”查看每一年发表的论文数量，可以看出，自1998年《高等教育法》明确规定高校实行“党委领导下的校长负责制”以来的十几年间，每年都有相当数量的论文专门讨论或涉及该问题，数量上总体呈现出一种稳中有升的趋势，这说明该问题受到多年持续关注，至今不减。但已发表论文主要在“论”体制的优势，“讲”完善的道理，“谈”宏观的原则，缺乏制度上具体操作的内容，尤其是针对两个规则如何切实发挥作用论及不多。 基于以上认识，本研究拟从操作层面——聚焦于两个规则的完善，来探讨如何更好落实党委领导下的校长负责制。 二、“两个规则”存在的问题与完善思路 (一)主要问题：“割裂”现象突出 党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体。坚持和完善党委领导下的校长负责制，必须建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。这也就意味着两个规则是一个不可分割的有机整体。但《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等已有的法律法规，在对党委职责和校长职责的规定中，并没有明确将它们连接为“有机整体”，即党委的职责中没有出现校长或校长办公会的字样，校长的职责中也没有提及党委或党委常委会，有的只是“党委统一领导学校工作”“发挥领导核心作用”“支持校长依法独立负责地开展工作”等宏观定调。在最近的《党委领导下的校长负责制的实施意见》中，首次将两者联系在一起，“校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施……”，但这里“研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案”仍显笼统。正是由于法律法规长期以来没有在两者“有机整体”关系上做出明确规定，存在“割裂”现象，使党委领导下的校长负责制在实际落实中依不同理解而出现不同效果。 调研情况一定程度上反映了上面的问题。笔者通过电话问询、实地走访和网上查询等方式，调研了全国40所教育部直属高校(20所“985”高校、20所“211”高校)两个规则的建设情况。结果显示，调研高校100%制订了两个规则，45%的高校由两个或两个以上部门分别制订两个规则，主要是由党委办公室和校长办公室分别制订或牵头制订；55%的高校由一个单位制订或牵头制订，主要在学校办公室(党委办公室和校长办公室合并组建)。87.5%的高校，两个规则制订或修订的时间不完全同步，97.5%的高校在两个规则的框架和文字表述上不统一，在内容上没有严格照应。 以N大学为例。学校党委常委会工作规则和校长办公会议事规则分别于2005年和1999年制订。如果分别来看，两个规则都自成体系，除了个别内容有些陈旧，与现行的法规和文件内容不相符合之外，看不出有什么问题。但如果把两者对比来看，就会发现，党委常委会的职责与校长办公会的职责都列了数条，彼此之间有重复和交叉，甚至有矛盾，语义模糊，界定不清。可以想见，这样的规定在实际操作中很难落实到位。 调查得到的基本结论是：两个规则在各高校落实党委领导下的校长负责制方面发挥了重要作用，但存在“割裂”问题。两个规则的核心内容是党委常委会和校长办公会的议事范围，许多高校议事范围的规定失之于“粗放”，都是把有关法律法规条款照搬照抄，而前后几次法律法规条款在内容和表述上不完全相同，所以“照搬照抄”哪一个版本的都有；职责的规定也失之于“割裂”，没有挖掘党委和校长两者职责的内在关联，在内容上没有严格照应，在规则框架和文字表述上不统一。这样，两个规则就不能认为是“党委领导下的校长负责制”下的两个“有机的”支撑规则。 (二)完善的基本思路：分立不分割 党委工作和行政工作是高校内部相对独立的两大块工作，高校内部存在着差异比较显著的两个系统——党委系统和行政系统，两个规则分别对应于两个系统的工作，因此分立是合理的。但分立不能分裂，两者之间存在着密切的关联性，即关联于“党委领导下的校长负责制”这一体制。党委与行政的职能要明确，责任要分清。分立的目的是各司其职，各负其责，但工作中协调配合更重要，学校的重要工作都需要党委与行政密切配合[3]。这决定了两者决策范围具有必然的交叉性，议事程序具有紧密的连贯性。“不可分割的有机整体”是“党委领导下的校长负责制”能够富有成效的关键，也是指导“健全党委与行政议事决策制度”的基本原则。 基于上述认识，建设和完善两个规则的基本思路是：统筹两者，协调一致，分立不分割。第一，内容上照应，主要是指两个规则在职责交叉部分应相互照应，在议事程序上应紧密衔接。第二，框架上统一，两个规则整体上具有相似性，所以在框架上可以统一，比如，都可包括规则依据、议事范围、成员构成、议事程序、会务、监督约束机制等条款。这种形式上的统一也是为了体现两者作为一个整体的照应性。第三，表述上一致，即在一些相同的内容和程序上做到表述一致，否则，可能会带来多种理解，客观上造成规则在认识和执行上的较多障碍。 三、“两个规则”完善的具体建议 两个规则最为核心的有三个要素，即议事范围(“做什么”)、议事人员(“谁来做”)、议事程序(“怎么做”)。其中“议事程序”在有关文件中已经规定得比较明确，这里讨论前两个要素。 (一)议事范围：分为三类，相互对应 党委常委会和校长办公会的议事范围，在法律法规上的直接依据主要有3个：《中华人民共和国高等教育法》(1998年)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2010年)、《党委领导下的校长负责制的实施意见》(2014年)。此外，其他规章制度的间接性规定，尽管里面并没有直接规定相关内容，但通过分析，可以认为有些内容应是两个规则的议事范围，比如《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(教监[2011]7号)、《学校教职工代表大会规定》(教育部令第32号，2011年)、《高等学校学术委员会规程》(教育部令第35号，2014年)、《普通高等学校理事会规程》(教育部令第37号，2014年)等。 高校在制订两个规则时，需要对法律法规规定的或宏观或综合的内容进行进一步的梳理。可以从对上级、对对方(党委常委会和校长办公会之间)、对自身三个层面，将议事范围分为三大类。 第一类：学习、贯彻、落实法律法规和上级精神。这一部分直接体现公立大学与国家意志的密切关系，涉及诸多大学与外部的关系和事务。两个规则都应有这方面的内容，只是两者分别侧重贯彻落实“上级党委”和“上级行政”两方面内容。 第二类：两者共同讨论或决策的事项。是指校长办公会需要拟定、提出报请党委常委会决定或教代会审议的有关重要事项，而相应的，党委常委会需要研究决定校长办公会提交审议的重要事项。这两者应该严格对应。这部分是贯彻落实“党委领导下的校长负责制”的关键内容，也是现实中容易出现偏差的地方。 第三类：两者分别决定自身可以独立决策的内容。校长办公会研究决定学校行政工作的重要事项；党委常委会研究决定学校党务工作的重要事项。 上面三类议事范围最受关注的是第二类共同讨论或决策的事项。不同的法律法规对这一类事项有不同程度的规定，且并不严格对应。(见表1) 从表1可以看出，2014年出台的《党委领导下的校长负责制的实施意见》对党委和校长职责的交叉部分规定得最为详细，但也并非一一对应关系，只是从字面上可以分析出，校长“组织拟订”的事项，必然要党委最终“讨论决定”。 根据上述思路和法律法规的有关内容，可以将两个规则的议事范围和具体议事事项分成三类。(见表2)表2中的各条款具体内容主要依据现有的法律法规。当然，每一所高校可以根据自己的校情、传统和未来发展需要，增加一些新的条款。 这样把党委和校长讨论决策的事项根据议事的性质和权限划分为三类，既体现了举办者的利益(落实上级精神)，又体现了党委和校长的共同职责部分(相同议题，不同权责)以及相对独立职责部分(分别相对独立决策)。 (二)议事人员：扩大范围，兼顾效率 党委常委会议事人员就是常委，不是常委的行政领导班子成员可根据议题列席会议，这在各校都是一致的。但校长办公会的议事人员，各校有较大差异。 调研的40所高校的校长办公会或校务会议的固定参加人员(包括正式成员和列席人员)组成情况见表3。
