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中国的改革开放进入一个关键性时期。作为行政系统的神经中枢——政府的机构改革不仅是行政管理体制改革的核心，而且是建立现代政府科学管理体系的基础性工程。然而，中国改革开放以来三次机构改革虽然在某些领域和某些方面取得长足的进步和一定的成效；但是，中国机构始终没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的误区；政府的政治资源配置没有达到最优化程度；相反，政府机构膨胀、政府的政治资源浪费、政府效能低下等现象已日趋成为社会生产力向前发展的严重障碍。江泽民同志1992年在中央党校一次讲话中就曾经指出：“我们的党政机关机构臃肿，层次重叠，人浮于事，效率低下，已经达到了相当严重的地步”，“如果我们不下大决心搞机构改革，实行精兵简政，那么转变政府职能，转换企业经营机制，培育和发展市场等等，都有落空的危险，加快经济体制改革和发展就会障碍重重”。因此，时至今日，“重塑政府”理想的行政模式，实现中国机构改革的新突破，确实是一个理论与实践相结合的重大的时代课题。
一、对改革开放以来三次机构改革的初步考察
（一）邓小平同志“精简机构是一场革命”的重要论述揭开中国改革开放以来机构改革伟大实践的序幕。
1982年1月3日，邓小平同志在中共中央政治局讨论机构精简问题会议上发表了重要讲话，明确提出了“精简机构是一场革命”的重要论断。1982年3月8日，国务院发表了《关于国务院机构改革问题的报告》，提出了国务院机构改革的总体方案，作为中央级机构改革的依据。党的十二大全面总结了这次机构改革。这次改革基本实现预期的目标，在精简机构的基础上，顺利地实现了领导干部的新老合作交替，对领导干部革命化、知识化、专业化、年轻化产生结构性的影响，同时，这次机构改革也“为整个国家管理体制改革奠定基础”。
1986年5月中旬起国务院在全国确定以江门16个中等城市作为“中国第一批机构改革试点城市”。这一试点便成了中国改革开放以来第二次机构改革的前奏。这次16个中等城市机构改革是以转变政府管理经济职能为主要内容，根据精简、统一、效能的原则，目标在于“建立起一套适应有计划商品经济发展要求的包括决策、执行、经济调节、检查监督和信息咨询在内的整套的行政管理体系，实现经济管理从直接管理向间接管理转化”。党的十三大将“改革政府工作机构”列为政府体制改革的重要内容，着重强调了这次机构改革关键在于转变职能。同时，就如何转变职能问题提出了“政企分开”的原则；就机构编制问题提出了“定职能、定机构、定人员编制”，为机构改革提供科学的依据和可操作的程序、规范。1988年3月28日国务院提请七届人大一次会议审议《国务院机构改革方案》。可以看出，1982年机构改革抓住了“精简”这一关键。1988年的机构改革抓住“转变职能”这一关键。
党的十四大，中央再次将党政机构改革问题提到了重要的议事日程。江泽民总书记在十四大报告中要求全党下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。并指出：“机构改革、精兵简政、是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件”。在党的十四大关于机构改革总体思路的指导下，我国第三次机构改革进入实质性阶段。中共十四届二中全会审议了党政机构改革的方案。1993年3月16日八届人大一次会议关于国务院机构改革方案作了说明。《说明》指出：“目前我国各级政府机构存在的突出问题是政企不分、关系不顺，机构臃肿，效率低下，必须下决心进行改革”。“这次改革和以往改革的不同，就是把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。”“这次改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开”。《说明》还提出这次机构改革要同干部人事制度主要是国家公务员制度和工资制度相配套；要把人员精减同提高工作效率和发展社会生产力相结合。并对综合经济部门、专业经济部门改革、改制进一步实施到位。
（二）我国改革开放以来的三次机构改革虽已成为历史的一页，但是总结这三次机构改革的经验教训对于理解党的十五大提出的新一轮机构改革是必要的。
1.三次机构改革目标在于加强政府建设，提高行政效率。马克思早在一百多年前就设计了“小政府，大社会”的理想政府模式。时至今日，这一目标仍然是行政改革的重点和难点问题，建立“统一、精简、效能”的政府便成我们行政改革的最终目标。这一点也为机构改革取得一定的成效提供了前提和奠定了基础。政府是人民的政府。政府只有依照人民的意志，建立“廉价政府”，才能得到人民的赞同，否则，政府必然走向人民的对立面，成为“腐败政府”；同时，任何政府也只有成为一个“统一、精简、效能”的政府，才能适应现代政府管理科学化的需求，否则，政府将成为一个“无能政府”。一个“腐败”、“无能”的政府同人民的意愿是背道而驰的；所以，三次机构改革立足于加强政府建设，提高行政效率，既体现了政府的本质特征，又符合现代政府管理科学化的客观要求。
2.三次机构改革将“转变政府职能”作为改革的轴心。三次机构改革不同程度地将这一问题推到改革的最前沿。可以说，没有政府职能的转变就没有机构改革的成功。从三次机构改革的实践来看，改革的突破口始终没有离开“转变政府职能”。我们可以形象地将机构改革比作一根转动的“轴”，那么，这根轴的“轴心”就是“转变政府职能”。在不同的社会历史时期，机构改革必将伴随政府职能的转变而最终取得突破性的进展和预期的成效。
3.三次机构改革所取得的阶段性成果是显著的。1997年5月7日胡锦涛同志在会见全国编制工作会议代表时，对1993年以来的第三次机构改革给予了高度的评价：总的来说，这次改革进展平稳、健康，在转变职能、理顺关系，精兵简政和提高效率方面取得了积极成效。事实也证明这一点。据权威杂志报道：1982年机构改革以后，国务院所属机构由100个减少到61个，人员编制由5.1万人减少到3万；1988年机构改革以后，国务院部委由45个减为41个，非常设机构由75个减为44个；人员编制减少了9700个，约占原来总数的1/5。1993年第三次机构改革要求党中央各部门行政编制精简15%，国务院精简20%，地方各级精简20%，共精简200万人。
4.机构改革所面临问题又是严重的。这一点主要表现在党政机关和事业单位人员增长过快、国家行政事业开支增长过快。从机构人员编制来看，1985年至1995年，依中央和地方财政支出的党政机关，全额拨款的事业单位，每年新增人员都在100万左右。1991年党政部门和事业单位人员有3400多万人，到1995年已增至3800多万人。从财政预算可以看出，1980年事业单位的行政事业开支是404亿，1990年增到1400多个亿，去年又增到1600多个亿。目前，国家行政事业开支约占国家财政收支的40%。
二、对三次机构改革中存在问题的理性分析
机构改革没有走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的误区是我国机构改革中存在的主要问题。这一问题形成同一定的政治、经济和社会历史条件是密切相关的。
（一）传统的行政管理体制的制约。由于历史的原因，“苏联模式”一度被我国视为“最佳模式”，并成为我国政治经济体制的参照物。虽然在五十年代我们党和国家已经觉察到这种“最佳模式”存在的问题，但是高度的中央集权一直被视为是强大有力政府的象征。改革开放以来，经济体制的改革实现了由社会主义计划经济向社会主义有计划的商品经济以及社会主义市场体制的根本性转变；经济体制改革基本上改变了过去那种僵化的格局。然而，政治体制改革却步履艰难。行政管理体制是政治体制的重要内容。政治体制改革的“滞后性”直接影响行政管理体制改革。机构改革是行政管理体制改革的核心；机构改革一方面是对现行体制革新除弊，同时，也有一个新的体制创立过程。但是，在新旧体制并存交替之中，有时新的体制很难替代旧的体制。比如，传统行政体制的高度中央集权，其所对应的权力扩大必然导致机构膨胀，同时，地方权力的限制，地方政府积极性不高，必然导致整个行政体制的转动不灵等等。
（二）机构改革的理论研究不足。在机构改革中，长期以来，政府机构膨胀被视为政府存在的突出问题。针对这一问题，“精简机构，裁减人员”某种程度上成为我国机构改革的传统的思维定势。一提到机构改革，令人们由衷地记起战争时期的“精兵简政”和建国后的历次机构精减。从改革开放以来三次改革实践来看，机构改革都没有超越这种传统的思维定势；就机构论机构，就机构谈机构，机构改革的理论研究不足。相反，不规模的撤、并、减、裁又将人们的思维囿于“斗室”之中，使人们缺乏对机构改革目标、内容、策略作更深层次，更有“挑战性”的思考、探索和研究，尤其是制度创新。理论上的贫乏导致实践上的盲动。三次机构改革虽然提出一系列的方案，但是，在这种传统的思想定势的趋动下，改革的视角单一，最终使机构改革无法走出困境。
（三）政府职能缺乏科学界定。政府职能集中体现了国家的职能。政府职能存在一个产生、变化和发展的过程。同时，政府职能处于一个动态的变化之中。改革开放的中国发生了翻天覆地的变化，政府的职能发生了质的变化。然而，改革却没有充分地认识到这一点。长期以来，政府在研究一切问题的时候，缺乏对自身的全方位，多层次的研究，重点对政府职能缺乏科学界定。具体表现：(1)传统的政府职能观导致对政府职能定位的片面性；(2)政府职能重新界定只是对旧职能的修补，没有全新地对待政府职能界定和设计；(3)政府职能界定缺乏规范程序。这样，政府旧职能丧失，新职能没有配置，使机构改革缺乏依据。众所周知，机构是由职能派生而来，职能不清，机构改革必然无法正常运作。从三次机构改革来看，后两次明确提到转变政府职能，且主要是指政府经济职能的转变。笔者认为，政府职能转变不仅局限于经济职能的转变，而且在于政府职能全方位的转变。其实，这个问题早在80年代中期就被提出了。1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》写道：“在无产阶级和全体人民掌握了国家政权以后，领导和组织经济建设就成为国家机构的一项基本职能。建国30多年来，总的来说，我们的国家机构履行了这方面的职责，起了重大的作用。但是，国家机构特别是政府部门究竟怎样才能更好地领导和组织经济建设，以适应国民经济和社会发展的要求，还是一个需要认真加以解决的问题”。时至今日，这个“需要认真解决的问题”一直没有彻底解决。
（四）机构编制管理缺乏约束力。改革前，迫于特定的社会、政治、经济压力，或者说，在政府机构不改不行的进退两难的境地下，才“下决心”进行机构改革，改革缺乏系统性。改革中，为了尽快完成改革的任务，在改革方案上划上一个完整的记号，改革的过程简单化。改革后，往往以全国性的统计数字作为改革结束的标志，改革成果缺乏必要的保障措施。因此，整个机构改革缺乏与机构编制管理相协调的约束机构。目前，虽然在人员编制与工资制度方面形成了一定的约束力，但是，整个机构改革约束机制没有形成，难于适应我国机构编制管理工作的需要，同时，机构编制管理“人治”现象仍然比较突出。小平同志曾讲过：“可以说编制就是法律”，这一精辟的论断在改革实践中没有得到全面深刻的认识。目前机构编制管理中虽然实行了“定岗、定员、定编”的做法，但是，“长官意识浓烈”，因人设事或因事任意设人，增加机构或任意增加机构人员的现象相当普遍。在这种情况下，无所谓编制可言。机构编制管理仅流于形式，更无法实现其应有的法律约束作用。
三、对新一轮机构改革的探讨
改革作为一场革命，伴随着新旧体制的迭代交替，旧体制的瓦解、新体制的诞生，乃至新体制的日臻完善，要求我们继往开来，推陈出新，大胆探索。笔者认为，新一轮机构改革着重要实施一个战略即机构改革的整体推进战略，寻求五个方面的支持即理论支持、政治支持、法律支持、财政支持和社会支持。
（一）实施机构改革整体推进战略
前面业已分析，机构改革不再是传统上意义的撤、减、并、载，而是科学意义上的政治资源总体和结构上的优化组合。机构改革必须实施整体推进战略。
1.机构改革同行政体制改革同时并进。早在1982年邓小平在《精简机构是一场革命》一文中指出：“这是一场革命。当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命。”现在看来，“体制的革命”至关重要。有些学者认为政府机构膨胀充分体现政府权力的膨胀，同中央集权体制是一脉相承的。如果让机构改革走上精简之路，必须同行政体制改革同时并进。目前机构改革存在的问题只是整个行政体制的外在的集中表现。我国行政体制作为政治体制的一部分源于苏联模式。其实“前苏联经验的诱惑”至今我国政治经济领域还留下一定的痕迹。虽然我国政治、经济领域进行一系列的改革，但是传统体制的束缚带来了机构改革的艰巨性和复杂性。从行政管理体制同机构改革的互动关系来分析，两者可以说是互为条件，互为前提。但是，从制衡关系上看，体制问题不解决，机构改革难以奏效；机构改革不触动现行行政管理体制，机构改革无法深化。
2.科学界定政府职能。从改革开放以来三次机构改革的实践看，82年的改革可以形象地说使政府轻装上阵，补充新鲜血液；以后的两次改革方案无不涉及“转变政府职能”问题。党的十三大提出：“这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”党的十四大提出：“切实做到转变职能。”由此可以看出，“转变政府职能”成了行政体制改革和机构改革的焦点。因为从机构改革同政府职能的关系上看，更多的是旧职能的消亡，新职能的创立，因此，对于机构改革而言，政府职能不界定，机构改革将无所适从。所以，政府职能重新界定，包括革减旧职能、配置和创立政府新的职能已成为机构改革的前提条件。具体而言，政府统治职能要顺应世界和平与发展总趋势：政府经济职能同社会主义市场经济体制相适应；政府社会职能同社会的可持续发展、社会全面进步和社会结构优化相协调。
3.推进行政机构改组合理化。众所周知，日本是行政改革颇有成效的国家之一。1987年7月总务厅《日本：行政改革的推进——以建立廉洁，高效的卓越政府作为目标》中提出：“推进行政机构改组的合理化”。要求中央机构改革“根据新的行政需要，用新设和更新的观点，重新评估现在机构，抑制机构膨胀”。由此可见，日本行政机构改革把“行政机构改组合理化”作为重要内容；笔者认为，我国机构改革同样需要推进行政机构改组合理化。因为行政机构不合理现象严重。一方面，在政府职能科学界定的基础上，进一步优化现存机构，实现行政机构总体上和结构上的优化。另一方面，科学创立新机构。这一点正是机构改革的一个问题的两个方面。在精减不合理机构的同时要设立新的机构，这两者表面上是矛盾的，但实质是统一的。因为这是机构改革的最终目标所决定的；同时，也是机构改革“科学思维”的体现。只有真正实现了行政机构改组合理化，才能实现机构改革的最终目标。
4.机构改革同政府的权力合理划分相协调。政府职能的界定即要解决政府管什么的问题，权力划分即要解决政府如何管的问题。我们要改变政府过去“管了很多不该管，管不好，管不了的事”的局面，重点处理好中央同地方的关系，政府同企业、社会、市场的关系以及地方政府之间的关系。
(1)中央同地方的关系，主要是在维护中央权威的前提下，简政放权，最大限度发挥地方资源优势，寻求资源最佳组合。对中央与地方的权限问题，资产阶级革命先行者孙中山先生和无产阶级革命家均有一些著名论述。早在1924年1月23日孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中提出“均权”思想。他说：“关于中央及地方之权限，采用均权主义。凡事务有全国一致之性质者划归中央；有因地制宜之性质者划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”毛泽东同志在1958年《论十大关系》一文中对中央同地方的关系作了深刻论述。他指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大、人口这样多、情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动机也没有。”邓小平同志在1988年9月12日谈到了“中央要有权威”，就是针对中央和地方关系而言的。
(2)政府同企业的关系，关键在于政企分开。建立现代企业制度，变政府直接管理为间接管理，实现国有资产所有权同经营权的分离，使企业成为独立的“法人实体”和市场的“竞争主体”。同时，“消除企业行为政府化”和“政府失灵”现象，改变政府办企业，企业办社会的局面。把一些专业经济部门改组成为不再有政府职能的实体、公司行业协会等。
(3)政府同市场的关系，关键在于培育市场体系，充分发挥市场“看不见的手”作用。同时进行宏观调控，消除“市场失灵”现象。
(4)政府同社会的关系，关键在于建立同社会主义市场经济体制相配套的社会保障体系，为市场经济的充分发育、发展营造良好的外部环境。
(5)地方政府之间的关系，关键在于优势互补，资源互补，为企业发展寻求新的经济联合，共同开发、共同发展，消除地方保护主义，提高政府的整体效能。
一句话，“要转变政府职能，削减‘公权’，政府要把执行计划经济的职能转向市场经济中的职能，把更多的事还给社会、市场、企业和个人去做。”让机构改革成为经济发展的“推动力”，使我国政府成为一个“‘掌舵’（即政策管理），而不是‘划桨’（即办理事务）的催化作用的政府”。只有这样，机构改革才能真正取得成功。
5.机构改革同人事制度尤其是国家公务员制度相配套。国家公务员制度是一种制度创新。推行国家公务员制度是实现党政机关“内结构”优化的制度保障。人是社会实践活动的主体，机构改革要同人事制度改革尤其同国家公务员制度实施相结合配套改革。重点把好国家工作人员的人口关，解决好人员的进出问题；有效开发和利用人力资源，把最优秀的分子吸收到国家公务员队伍中来。只有这样，才能从根本上解决目前机构改革中存在的人的素质问题，提高行政效率。
（二）寻求理论支持、政治支持、法律支持、财政支持和社会支持。
1.理论支持。马克思主义认为，理论来自实践，并对实践具有指导作用。机构改革问题是个“老问题”，也是个“新问题”。针对这一问题而言，理论创新某种程度上成为实现实践上的重大突破的前提和基础。所以，在实践中要崇尚理论创新，突破理论禁区，跨越理论常轨。既要注重汲取中外政治家，理论家有关的理论精华，又要敢于在实践中创立新的理论。既要研究和借鉴世界各国行政系统改革开放中有关机构改革的新举措，又要联系中国的实际。“洋为中用、古为今用”，尊重科学，为机构改革提供理论支持。
(1)中央政治家、思想家对政府机构改革的论述是机构改革的理论基础。列宁1922年10月31日《在第九届全俄中央执行委员会第四次常委会上的演说》中指出：“如果我们认真研究我们的机构，搞上若干年，那就会有很大收获，那就会成为我们成功的保证。我们应当勇于承认我们是自发地建立自己的机构的”。在《宁肯少些，但要好些》一文中写道“我以为，应该立即永远废除一般的编制标准。我们必须用完全特殊的方法，经过极严格的考试来挑选工农检查院的工作人员”。毛泽东同志1942年12月在《抗日时期经济问题和财政问题》中指出：“这次陕甘宁边区高级干部会议以后，我们就要实行“精兵简政”。这一次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的，不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简，统一、效能，节约和反对官僚主义五项目的”。帕金森在《官场病——帕金森定律》中写道：“通过分析英国内阁几经变迁的历史，我们得出印象，知道一个委员会的成员一超20人或21人，这个组织的工作效率就会减低了。会议学家一致认为低效能系数在19和20之间。”希尔斯曼在《美国是如何治理的》中写道：“就当时的情况来说，某种形式的权力分散可能是建立一个高效能政府的唯一可行方法。”邓小平同志著名论断：“精简机构是一场革命”。中外政治家、思想家对机构改革的一系列论述包含了丰富的机构改革的思想和内容。这些论述将对我们机构改革开放产生深刻的影响。
(2)注重理论研究，崇尚理论创新。要用系统分析方法对机构改革进行系统分析，对机构改革的目标、内容和策略，机构改革的相关制约因素，机构改革的运作规律，社会变革的动态过程中政府职能的科学界定，机构改革的实施方法、步骤，机构改革的科学依据和约束力以及机构改革的社会生态环境等一系列问题进行深入的研究和探讨；围绕机构改革的总目标，设计出机构改革整体推进战略，在动态中实现机构改革的整体优化和结构优化，创立科学的理论。
2.政治支持。（瞭望）新闻周刊1997年第39期刊文《中国机构改革的新契机》说：“从世界各国行政体制改革成功的经验来看，行政改革是权力的调整，必须有强有力的政治支持；另外，要有一个权威的改革部门，要赋予其很大的权限”。政治支持的重要性就在于机构改革将涉及权力和利益的调整。因为它直接涉及到“位子”、“帽子”问题，直接触及政府的神经系统。可以说，机构改革这方面的阻力和障碍随机构改革的深化将会表现得更加突出。如果没有强有力权威性的政治支持和权威性的改革部门，那么机构改革将步履艰难。从目前我国现状来看，党的十五大再次提出“推进机构改革”，我认为这不仅是中国机构改革的“新契机”，而且正是中国机构改革强有力的政治支持。就组建权威性改革部门而言，在我国显得尤为重要。三次机构改革，某种程度可以说是一种“被动改革”。机构改革中“官本位”、“政府本位”表现突出，对机构改革思想认识和心理准备不足，害怕改革情况的隐形存在。这样机构改革似乎撤了一个“庙”，而“香火”非但没有减少倒反而烧的更旺。笔者认为，解决这个问题必须寻求政府现存机构以外的新生力量。我们可以组建类似60年代法国的“行政改革部”那样一个专门机构，也可以在人大设立行政改革委员会之类的组织，并赋予其包括理论研究和机构改革目标、内容、策略总体设计在内的机构改革的全部职能，全新设计适应中国现阶段或未来一个时期社会政治、经济、科教、文化等方面发展需要的政府机构，彻底改变历史上机构改革的理性本位和短期行为。同时，建立机构改革长期的政治责任制。这个问题的提出，不是偶然的。因为对于我国政府而言，机构改革确实是一个重大的政治问题，关系到整个国家的盛衰兴落。”列宁说，如果没有国家的机关，那我们早就灭亡了；如果不进行有系统的和顽强的斗争来改善国家机关，那我们一定会灭亡”。列宁这一论述对改善政府机关有一定的指导作用。可以断言：一个权力膨胀、机构臃肿、官僚主义严重、腐败现象滋生蔓延的政府是一个没有前途的政府。所以要从政治的高度来认识机构改革的现实意义和历史意义，在实践中建立机构改革的政治约束机制。具体而言：要把机构改革的力度、深度和广度同各级党政领导干部“讲政治”、“反腐败”紧密联系起来，推进机构改革的责任制，并将各级政府部门机构改革的成效作为衡量党政领导干部的业绩的一个重要指标；在各级领导干部晋升、晋职之前，全面评估其任职期内所在部门整个机构改革和运作情况；对内部管理混乱、机构人员膨胀、机构运行不灵的各级领导不仅不能提拔，相反要追究其政治责任。如果做到这一点，整个机构改革将会很快走上良性循环道路。
3.法律支持。邓小平同志讲：“可以说编制就是法律”。笔者认为，机构改革只有走上法制化的转道，建立法律约束，才能消除“人治”现象。这里，世界各国行政系统改革和机构改革许多成功经验值得借鉴。日本国“由于第一次临时行政调查会所制定的‘总定员法’（昭和44年即1969年）的实施，国家公务员的定员在十多年中保持稳定状态，与昭和56年（1981年）度相比，还略有些减少”。“这个‘总定员法’所取得的成果，可以说是划时代的”。再者如“英国1946年的《女王大臣法》和法国1981年通过的《权力下放法案》”，均为机构改革法律约束的先例。虽然这些法律没有最终解决机构改革中存在的全部问题，但是对行政改革中机构改革却产生了重要影响。最近，美国学者戴维·奥斯本在《一项联邦新契约：清理出华盛顿应起的作用》一文提出“制定一项《美国改革法》”，来制订一项联邦新契约。在《改革政府：创建一种富有进取精神的联邦体制》一文中提出通过一项《日落法》以取消联邦一些计划和规章条例”；同时提出“通过一项《开支真相法案》，迫使“领导人面对联邦一切开支决策的长期后果”。由此可见，各国行政系统改革都将法律约束机制视为重要举措。对法律支持而言，我国学者也作了一些研究。王龙江在《机构编制管理的约束机制》一文中提出了“建立法律预算约束机制是机构改革的重要内容”。钱振明在《论邓小平对当代中国行政改革设计》一文中写道：“在邓小平看来，必须用法律手段控制机构设置和人员编制，‘要不然不得了’，机构精简收不到实效。”现阶段，我国机构改革的法律约束关键在于建立以整个行政体制改革和机构改革相适应的法律体系。比如制定《政府机构设置法》、《机构编制法》、《机构编制定员法》和《行政体制改革法》一系列法律，以保证行政体制改革和机构改革的规范化、程序化和法律化，逐步提高我国机构改革的科学化程度。
4.财政支持。财政约束机制成为各国政府普遍采用的一种约束政府行为的重要手段；并把整个国家行政事业开支作为衡量政府效能的重要参数。美国学者罗伯特，夏皮罗在《“企业经济学”和联邦预算》一文中提出：“限制开支、削减政府费用”，“同时每年削减它的行政预算3%”。从这一点可以看出，财政约束机制将对机构改革产生重要制约作用。有的学者认为：“现在，一个突出问题是，政府机构的设置和管理存在相当大的弹性和人为因素，导致政府机构缺乏有效的预算约束”。从目前我国“行政事业经费约占国家财政收支的40%”来看，建立财政约束机制显得更为重要。有学者通过对中美两国财政收支的研究分析得出：我国行政管理开支应占财政收支的8%。中国的现阶段，可谓百业待兴，百废待举，集中财力搞经济建设；如果不大幅度降低行政事业费开支占整个国家开支的比例，必然对整个国民经济和社会发展产生不利的影响。笔者认为，有必要在评估行政体制和机构改革成效的诸多指标中，把政府每年的行政和事业费开支的增长率或削减率纳入机构改革的评估指标体系，确定财政严格约束下的政府行政事业费开支的“投放重点”；这样，一方面使财政约束对机构改革具有约束力；同时，发挥财政约束机制对机构改革的导向作用。
5.社会支持。机构改革不仅触及党政机关的权力、利益的剥离、调整和划分。同时，改革还将涉及社会的各个层面。社会的支持、参与和认同成为机构改革的重要力量。机构改革也是对政治资源和社会资源的调整。这一切要求社会各界充分认识机构改革对我国政府治理的现实和历史意义，确立全新的改革思维和价值观念，支持改革，参与改革，树立机构改革的社会风险和责任意识，特别是在既得利益受到冲击、剥离和完全丧失的情况下，要能够以改革大局为重，增强改革的社会心理承受力和认同感，共创机构改革良好的社会生态环境。
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，行政体制和机构改革问题是我们面临的一个迫切需要解决的问题。江泽民总书记在党的十五大报告中就“推进机构改革”问题作了重要的论述。他指出：“机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重，直接阻障改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”。这一重要的论述必将对未来中国的机构改革产生重要的指导作用。机构改革是一项复杂的社会系统工程，存在着根本性、全局性和结构性的问题有待于深入研究。
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