行政诉讼的审理对象，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,对象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审理对象的差异
诉讼请求是法院获得个案审判权的前提和基础，作为支持诉讼请求的基础因素的案件事实问题和适用法律问题就成了法院审理的基本对象。但在法院审理事实问题的强度上或者直接间接审理的方式上，刑事诉讼、民事诉讼与行政诉讼有重大的不同，而这种不同正体现了或影响着不同诉讼的审判方式。
刑事诉讼和民事诉讼在法院审理事实问题上的共同点在于：法院是在解决一个最原始的法律争执，原告或被告所提出的事实主张都只代表了单方的看法，而且不曾出现过对相关事实上的具有法律效力的认定，一般法律规范所规定的实体权利义务在当事人之间以及在法律上并不曾有明确的认定。法院的基本任务就是查清案件事实并在此基础上将一般实体法律规范用于具体的案件，从法律上明确认定当事人的权利或义务。
行政诉讼不同于刑事诉讼、民事诉讼的独特之处在于：法院所接受的只能是一个对已经发生法律效力的行政行为的指控，对行政相对人行政法上义务的确定或违法行为的指控、制裁是行政机关的专属权力。如果这个行政行为是一个规定了行政相对人权利义务的行政决定，那么这个决定所依据的事实作为行政决定的基础已经被行政机关所审查认定并产生了相应的法律效力。原告人的指控理由未必是这个行政决定赖以产生的事实根据，而是这个行政决定是否合法，只有在行政决定的合法性是由于缺乏事实根据而受到指控时，法院对事实问题的重新审查才是可能的，但仍然受到两点重要限制：一是法院对事实的审查并不是对行政程序中的相对人（即诉讼中的原告人）是否应该承担某种由相应的行政决定所确定的义务的事实根据的审查，比如对相对人是否偷税漏税的事实的审查，而是对行政决定所依据的事实根据是否充分或是否存在的审查。这其中的区别在于，即使行政相对人确实应承担某种行政法上的义务，比如有经营收入的事实应该纳税或者有漏税的事实应被处罚，法院也不能审查据以确定行政相对人义务的事实，因为法院的任务不是根据这些事实作出一个行政决定比如一个限令行政相对人补交税款的决定，而是审查行政决定是否合法并撤销违法的行政决定。尽管在行政相对人应当承担行政法上义务的事实与行政决定赖以成立的事实很大程度上有交叉，但审查的出发点不同，审查的范围从根本上仍不相同。二是法院即使对行政决定赖以成立的事实进行审查，也不必全部审查。原告只要能够证明或说明被告的证据不足就已胜券在握，而没有必要将被告证据各个击破，换句话说原告的任务只是打破被告的所谓“证据充分”的全称判断，而不是或未必是要证明行政决定毫无事实根据，当然如果原告愿意这样做那是他的权利。法院也没必要画蛇添足，只要认定行政决定证据不足就可以撤销它，而没必要审查全案事实。
被诉行政行为在多数情况下都是行政决定，以上关于法院审理事实的原则也适用于这种大多数情况。在另外一些情况下即少数情况下，被诉行政行为可能是一个单纯的侵权行为或者拒不履行职责的不作为行为。在这些情况下，除非法律有特别规定，比如行政机关的不作为应视为默示的承认或拒绝，行政机关并没有对有关事实作出一个有法律后果的认定，也没有相应的实体决定，其与相对人之间的纠纷完全是一个原始纠纷，其情况几乎和民事纠纷相同，只是由于仍和行政职权相关才适用行政诉讼程序解决。由于原告的指控不再是一个行政决定是否缺乏事实根据，而纯粹是个侵权责任或职务责任问题，法院不能适用认定行政决定证据是否确实充分这一审查事实的原则，甚至要根据原告的主张是否有确实充分的证据这一证明原则全面审查事实问题。在这里，原告的举证责任发生了重大变化，法院对事实问题的审查不是单纯集中在行政机关身上，而是集中在原告身上或原、被告双方，在庭审方式上也应适用一般民事诉讼程序。
当原告以适用法律错误为理由指控一个行政行为也就是一个行政决定时，法院的审理仍然集中在行政机关身上，而不是原告一边。作为被告的行政机关在法庭上指控原告人如何违法应受制裁之类的问题不合法庭审理的要求，因为法庭要解决的是行政行为是否违法而不是原告人在行政程序中的违法问题。只要原告人能够指出被告在适用法律上的错误，或者被告不能合理地解释其正确适用法律问题，被告败诉的命运也就注定了。至于原告在行政程序中的违法问题或义务问题是否成立并不影响被告的这一命运。
二、实践中的问题及存在原因
行政诉讼在审理对象上的这种特殊性并没有被中国的法官们充分认识，甚至连律师们也迷迷糊糊。所以实践中问题很多，其中最突出的表现是把审理的重心集中在原告在行政程序中是否应当承担某种为被诉行政行为所确定的义务上，或是是否有违法行为。
行政诉讼中一个最容易引起审理对象上的混乱的原因是，它可能涉及两个实体违法问题，一是原告在行政程序中的实体违法问题，另一个是被告在行政程序中对原告“违法行为”进行处理的职权违法行为。这两个问题很难截然分开，只要稍不留意，诉讼中的审理目标就会发生不适当的转移。在原告指责一个行政行为违法的情况下，被告很容易以原告在行政程序中的违法或义务问题作为反驳的理由，并有意无意地偷换法庭审判要解决的实质问题，甚至还会引发法官及旁听群众的感情上的偏向。如果原告在行政程序中确应承担某种义务或者实施了应受行政处罚的违法行为，并在法庭上被被告详细论证，法官出于对原告的憎恶便有可能疏于对被告违法问题的严厉盘查，旁观者也可能为法官和被告鼓掌加油。原告在法官和被告的一再追问下穷于应付，行政诉讼的基本审理对象也就是行政行为合法性问题终于被模模糊糊地放在一旁了。似乎，只要证明了原告在行政程序中的应负义务或违法行为，行政行为就是当然合法的。实践中的法官或多或少都有这种主观倾向。
转移诉讼的攻击目标和法官的注意力只是问题的一部分，这种审理方式的进一步发展是法官在事实上调换坐位与被告坐在一条板凳上。既然证明原告在行政程序中的实体义务与违法行为是必要的，而法律又给了法官广泛的调查权，当行政机关的证据不够充分圆满时，法院可以依职权调查，为行政机关补充证据和理由，或者要求行政机关自己重新调查补充证据。[①]法院正是通过这种方式由中立的裁判者变成了被告的合作伙伴，不仅在实质上与被告一起成了行政行为的实施者，而且成了被告的保护人。
我国行政诉讼在审理对象上的偏差有多种复杂的原因，概括其来可以分为三个方面：
1.实质公正意识的作用
我国有长期的重实体、轻程序传统。司法实践中也普遍侧重于实质公正观念的塑造。对犯罪违法现象不能容忍是这种追求实质公正观念的突出表现，各种诉讼中强调法院依职权进行广泛调查的权力正体现了对实质公正的追求。
行政诉讼中的实质公正观念在理论上表现为将法律的根本职能理解为对行政权的法律监督，而忽视了法院最基本的也是实质的裁判行政争执的职能。按照这种观念，人民法院为了充分行使对行政机关的监督权，可以享有不受原告主张限制的调查权，以弄清行政机关是否违法的事实，但由于被诉行政行为的实施过程同时就是一个为行政相对人确定义务或实施法律制裁的过程，法院对行政机关是否违法的盘根式追究很轻易地就转换为对行政相对人也即诉讼中原告人在实质上是否应该承担行政机关所确定的义务或法律责任的追究。也就是说，行政诉讼中法院对实质公正的追求本来应以全面彻底审查被诉行政行为是否违法为内容或目的，但由于行政行为的实质公正又依托于行政相对人实质上是否应承担行政法上的实体义务或违反了行政实体法，因而行政诉讼对实质公正的追求最终仍然落脚到原告人在行政程序中的行为是否违法或是否应承担某种行政法义务上，法庭的审查重心也从行政行为进而轻松地过渡、转移到原告人身上。
在这种实质公正观念作用下，行政行为在实施过程中是否疏漏了必要的法律程序、缺少了必要的证据以及是否适用了一个错误的或过时的法规甚至是否越权等等在法官眼里可能已无关紧要。只要真正应该受到制裁的是行政相对人或诉讼中的原告，行政行为缺了的证据，法院可以代为补上，行政行为违反程序可以被视为一般程序瑕疵而不必撤销、法院也可以要求行政机关补上。如此等等，都说明了实质公正观念在诉讼中的作用。
2.对诉讼目的的误解
诉讼的根本目的在于解决纠纷，而不是监督当事人遵守法律，或者说监督的作用尽管是必要的，但它必须服从于解决纠纷这一目的。正是在这种意义上，我们才能回答一个偷税者为什么有权昧着良心以违反法定程序为理由指控对偷税的行政处罚决定，法院只能撤销这个违反法定程序的处罚决定而对偷税行为无权过问，另一方面法院对于无人以诉讼形式指控的违法行政行为，或者原告虽然起诉但又撤回起诉不再指控的违法行政行为，只能望洋兴叹。但是，我们又必须承认，在符合解决纠纷这一目的的前提下，法院对双方诉讼当事人在行政程序中是否守法有实在的监督作用。
法院在行政诉讼中以审查行政行为的合法性为目标，而不能审查原告人在行政程序中的行为合法性这一行政诉讼制度的实质内容的确立，主要依据以下三点：
（1）惩罚的意义。法院不过问原告在行政程序中的合法性问题，仅仅揪住行政行为的违法问题不放，是企图通过惩罚违法行政行为的办法迫使行政机关能够依法办事。行政机关享有公务特权，在行使职权过程中极易侵犯公民权利，如不加强监督，公民权利在行政机关面前将失去保障。但法律没法区分哪些违法的行政行为应该保护，所以采取了对违法行政行为一律进行制裁这种一刀切的办法。这种办法有可能放纵诸如偷税漏税之类的行政相对人的违法行为，但在鱼和熊掌不能兼得的情况下，对违法行政行为一律制裁，从更深层次上有利于实现法律所体现的广大人民的利益。
（2）合法性是实质公正的依托。惩罚不是法律的目的，只是促使行政机关依法行使职权的手段，并进而实现行政为人民利益服务的目的或实质公正。但法律不是圣经，它本身又自相矛盾。法律要求行政机关依照法定的证据规则和程序办事，而这些规则、程序反而可能束缚行政官员的手脚，甚至会让行政机关眼睁睁看着偷税漏税等违法行为漏网而一筹莫展。但是，如果没有这些程序、证据规则以及其他法律规则的约束，行政官员又可能成为脱僵的野马，将无辜者绳之以法而让违法者逍遥法外。所以，合法性要求尽管有其内在的缺陷，但与寄托于人治相比，仍然是一种两害相较取其轻的明智策略，人类文明从人治到法治的发展也已充分说明了这一点。法院撤销了一个违法的行政行为，虽然在事实上可能放纵了一个作为行政相对人的违法者，但从促使行政机关依法行政这个角度说，它能最大限度地实现实质公正。
（3）司法不能代替行政。确立公民在行政法上的权利义务并实施行政法律制裁是行政机关的任务，法院只能裁判纠纷。如果法院也可以决定当事人的纳税数、给申请者颁发企业营业执照，那么法院就不再是法院而是一个行政机关了，或者说法院的存在就是多余的。
事实上，行政权几乎也是一种纠纷裁判权。行政机关对相对人纳税义务包括纳税额的确定，可以理解为基于相对人有某种借助国家提供的安全环境和秩序条件获得盈利的事实，因而国家有参与分成的权利，行政机关不仅代表国家以征税的名义索取利润，而且也以裁判者的身份决定了相对人支付“利润”的义务并可以强制力保障这种裁判内容的实现。至于对漏税、违反治安管理等违法行为的“行政处罚”，在西方国家本就属于司法权的范围，即法院将行政违法案件视为一种国家与个人之间的法律（刑事）纠纷予以裁断。所以，从上述意义上说，行政权与司法权的划分只具有相对的性质。
行政相对人当然可能认为一个行政行为是违法的并提出异议。如果可以把行政纠纷视为与民事纠纷一样是一种“原始”的即未经任何法律程序解决过的纠纷，那么纠纷的裁判者就应该从行政相对人是否应当承担纳税义务之类的义务的相应事实调查认定开始并最终作出相对人是否应该纳税以及应纳税额多少的裁判，然而这种裁判从内容到形式都完全是行政权的重复，即使把这种裁判者称之为“法院”，也并没有什么实质意义。如果把这种裁判权交给第三者也就是一个真正的法院，又产生另一个问题即法官们不懂行政专门技术，对于行政相对人是否应当纳税、是否违反了某种水污染标准完全是外行，把这种对具有专业性质的事实问题交给外行去认定害处可能更大，有可能更多地损害行政机关的科学认定。
所以，结论是，法院不能审查与行政相对人的行政法上的义务有关的事实问题，也不能决定行政相对人的行政法上的义务。但是对于行政纠纷也并非没有解决办法，那就是把审理的重心集中在行政行为的合法性上。尽管行政行为违法并不必然意味着行政相对人不应该承担为被控行政行为所确定的行政法上的义务，但在行政行为违法的情况下，行政相对人应当承担行政法上义务的情况必然少，从这种意义上说行政审判权也间接地调整着行政相对人在行政法上的义务。另一方面，法院对违法行政行为的制裁有助于促进行政机关依法行政，并进而减少行政机关对行政相对人权利的侵犯。所以，在诉讼中以被诉行政行为为审理重心是现代行政诉讼制度所能确立的最佳审理方式。
3.立法上的缺陷
我国行政诉讼立法在对行政诉讼审理对象的影响上有两个问题：一是没有明确区分民事诉讼与行政诉讼在审理对象方面的差别，实践中照搬民事审判方式的情况很严重，其中象审理民事案件一样从行政程序中的有关事实到行政相对人的责任所进行的偏向性审理严重歪曲了行政诉讼的本意。二是行政诉讼法关于行政机关应负举证责任的规定采用了一刀切的办法，而没有区分不同情况。完全的行政侵权诉讼不可能适用被告负举证责任原则，一些不作为式的行政行为引起的诉讼也不能适用这一原则。比如公民在遇到人身危险时请求警察救助，由于被警察拒绝引起的诉讼，关于警察拒绝行为的证明可以成为人民法院必须受理的根据，但原告要胜诉还必须能够证明其面临的人身危险确实存在，而且必须有警方直接帮助才能脱险等多种情况，而警察一言不发也可能胜诉。举证责任不同确会引起审理对象上的差异，如果把那些原告应负举证责任的审理方式扩大适用并在观念上有不适当倾斜，在审理对象以及由此决定的审理方式上的问题就是难免的。实践中的情况与立法中的这些问题有一定的关系。
三、愿望
我国行政诉讼法的制定在实现以法治国的道路上是个重要的里程碑，而且在立法体系、基本原则以及基本制度的建立上都取得了令世人瞩目的成绩。但是，在行政诉讼法制定之前，我国几乎没有行政审判实践，在立法上难免有不够完善的地方。
事实上，影响行政诉讼审理对象的主要还不是立法因素，而是根深蒂固的法律虚无主义、程序虚无主义以及权力本位主义等观念性因素。在具有良好法治基础的社会里，象我国行政诉讼审理对象上的问题不会因为法律规定得不够具体明确而出现。我国行政诉讼法并非没有明确规定行政诉讼的任务是审查行政行为，即这种行为的合法性，但实践中仍会出现从审被告到审原告的方向性转移。立法很难预测这一点。
立法应该针对审判实践并着眼于解决实际问题，所以进一步完善行政诉讼立法是必要的。提醒法官们注意，为行政相对人确立行政法的义务或者制裁其行政违法行为，仅仅是行政权的任务而且仅有行政权已经足够，而行政审判至多只能审查行政行为的合法性并撤销违法的行政行为，则比行政诉讼立法的完善更为重要。
注释：
① 《行政诉讼法》第34条。
标签：法律论文; 行政相对人论文; 行政诉讼法论文; 行政法基本原则论文; 行政诉讼被告论文; 法制论文; 法院论文; 法官论文;