城市贫困救助的目标定位问题——以中国城市居民最低生活保障制度为例，本文主要内容关键词为：为例论文,中国论文,城市居民论文,贫困论文,最低论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8353（2011）05－0013－07
一、问题的提出
社会救助的目标定位（targeting）是有关救助对象的界定问题，因而它是社会救助制度的核心问题，直接影响到社会救助的绩效，也直接决定了社会救助的发展方向。
社会救助中的目标定位通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人。社会救助目标定位的一般方法有：类别定位，即根据特定的标准，如老年人、残疾人、失业者或单身父母等特征来定义申请救助群体的类别，在此基础上有针对性地分配救助资源；财产定位是指对申请人进行家计调查，获得有关收入水平和财富状况的资料，在此基础上根据有关标准确定其是否有资格享受救助待遇以及相应的救助水平；需求定位是指还有一种考虑目标人群的特定需要，如因身有残疾的人突发疾病等产生的额外开支等定位，以此对其进行更为详细的调查来确定目标人群以及相应的给付标准①。
目标定位主要涉及两个方面的问题，第一，如何界定目标定位政策中的“最需要的人”，将福利资源的使用定位于最需要的人群身上，并对其受益资格做出详细的规定。第二，如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”，这事实上是“选择性政策”的某种延续和发展②。从目标定位的操作来看，主要涉及两个主要环节，第一是设标，主要涉及受益标准的确定；第二是寻标，根据已有的标准找到合乎资格的受益人③。
我国城市居民最低生活保障制度是我国社会救助体系的基础性制度，它的产生直接与我国国有企业改革密切相关。在20世纪90年代，随着中国改革的推进，特别是国有企业改革全面展开，失业浪潮涌现，1998年城镇实际失业人口，包括登记失业人员、下岗失业人员和农民工失业人员在1540至1600万人之间，实际失业率在8％左右④。在这一时期，国有企业改革以及体制转轨产生的大量失业和下岗、待岗人员，人数在20世纪90年代剧增，正是经济体制改革、城镇贫困人口结构及其贫困家庭致因发生重大变化的背景下，1993年6月开始，以上海为代表的各地方开始探讨新的贫困家庭救助制度。从我国城市居民最低社会保障制度来看，一开始它就直接定位于“保障基本生活”。
到2009年底，我国城市居民最低生活保障制度的人数达到2345.6万，全年各级财政共支出最低生活保障资金482.1亿元，其中，中央财政补助资金达到359.1亿元⑤，占74.49％。同时，随着农村居民最低社会保障制度的全面实施，我国居民最低生活保障制度已成为了国家社会保障制度的主体制度之一。
本文关注的主要问题是：我国城市居民最低生活保障制度在目标定位方面，设标和寻标中存在哪些方面的问题？随着国家财力的增加和人民生活水平的提高，我国城市居民最低生活保障制度如何进行目标再定位？
二、中国城市居民最低生活保障制度的设标问题
（一）最低生活保障标准与基本需要满足问题
城市居民最低生活保障制度属于现金型社会救助（social assistance in cash）就是为目标群体提供现金支持，通称“救济金”，一般而言，现金支持只能帮助目标群体维持某种最低的生活水平，因此，这类现金型社会救助又被称为“最低收入支持项目”。
按照《城市居民最低生活保障条例》第六条规定：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。全国各地采取了不同的方法来确定城市居民最低生活保障标准：有的城市是用市场菜篮方法测算；有的城市是用恩格尔系数法；有的城市是用比例法。如浙江省规定最低生活保障标准应为当地最低工资标准的40％，如吉林最低生活保障标准以上年度城镇居民可支配收入的20％进行计算等等。
通过选取衣食作为最基本生活项目，对我国城市最低生活保障标准的最低限进行评估，测算的结果如表1所示。
按城市最低生活保障标准与城市最低收入家庭人均月衣食消费支出之比值要大于、等于1来测算，12个省（市）没有达到标准。也即最低生活保障标准的“保基本生活”，虽然是从绝对贫困内涵来确定的，从测量结果来看，还有不少城市最低生活保障标准还没有达到“保基本生存”的要求。
（二）家计调查与福利污名
家计调查（means－test）是在社会救助制度中被用来考察救助申请人家庭收入等方面状况的一种做法。家计调查的必要性和正当性在于津贴申请人“有理由通过接受财产调查来证明自己的需要”。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于政府确定的最低生活标准线。最突出特点是其“选择性”原则及覆盖群体的针对性。而正是家计调查被认为造成了福利污名，“由于太多人坚信家计调查的污名效应的假设以至于它几乎成了经过深思熟虑后得出的事实”⑥。在欧洲，许多关于社会保障中的家计调查问题，往往都集中在污名这个问题上，同时，家计调查型的福利项目也常常被认为是带有侮辱性的⑦。
（1）城市最低生活保障申领程序的严格与最低生活保障对象领取救助心情高兴的反差⑧。我国城市最低生活保障家庭申领程序是复杂和严格的，一般申请程序是：申请享受城市居民最低生活保障待遇，按属地管理原则，以家庭为单位，向户籍所在地的街道办事处、镇（乡）人民政府或受委托的社区居委会提出书面申请，街道办事处、镇（乡）人民政府对申请人所提供的材料进行初步审核，基本符合保障条件的，发给《城市居民最低生活保障待遇审批表》。申请人在填写《申批表》后，由街道办事处、镇（乡）人民政府送交社区居民委员会。社区居民委员会在接到《审批表》五个工作日内采取张榜公布的形式，征求群众意见，并及时将收集的群众意见和了解的情况上报街道办事处、镇（乡）人民政府。街道办事处、镇（乡）人民政府应及时对申请人家庭生活水平和收入情况以及有关证明材料进行调查核实。调查核实工作应在收到社区居民委员会上报《审批表》之日起十个工作日内调查审核完毕，并张榜公布初审结果，同时将有关材料和初审意见报送县（区）民政局。县（区）民政局应对街道办事处、镇（乡）人民政府上报的初审材料进行全面审查并在五个工作日内做出批准或不予批准的决定。
为提高最低生活保障制度目标定位的效率，许多地方政府采取民主评议以及张榜公示的做法。民主评议主要由最低生活保障制度的基层管理机构组织进行民主评议会，主要在社区组织进行。民主评议会的组成人员一般是社区居委会半数以上的工作人员，民政联络员以及辖区的居民代表。民主评议的时间很多地方有些细微差别，通常一季度一次。主要是以已纳入最低生活保障救助的对象以及申请最低生活保障救助的困难群众的实际生活水平为依据，对这些家庭的收支等方面进行全面评议，看其人均收入水平是否低于该辖区最低生活保障标准，看其日常平均支出水平、生活水平是否高于辖区最低生活保障标准。民主评议的程序一般首先由社区居委会指定一名代理人介绍原有最低生活保障对象的基本情况，并通报本社区拟定退出最低生活保障人员的名单及理由，同时社区小组长介绍申请纳入最低生活保障救助的困难群众的家庭情况，供群众代表民主评议，最后无记名投票表决。
民主评议的方式被认为有效弥补了以家计调查为基础的目标定位方式的缺陷和不足，尤其是对清退由于生活水平提高而不再符合最低生活保障救助条件的居民起到了较好的作用。但最低生活保障申请程序政策要求定期核实申请人的家庭收入情况，并在街道社区公示，一般认为最低生活保障救助对象在申请和领取最低生活保障救助过程中会有受辱心态。
但我们已有的调查数据显示，在被调查的503名最低生活保障对象中，只有15.9％的人“感到难为情”，有59.4％的人“感到很高兴”，形成城市最低生活保障申领程序的严格与最低生活保障对象领取救助心情高兴的反差⑨。
（2）福利污名形成的因素分析。我们已有的调查数据显示，在引入年龄、性别、民族、政治面貌等变量以后，发现最低生活保障对象领取最低生活保障金的心情并无显著性差异，但在控制文化程度变量以后，最低生活保障对象领取最低生活保障金的心情呈现显著性差异，进一步引入性别、年龄、就业状况等变量作为控制变量，差异性并没消失，最低生活保障对象的污名感与文化程度有一定的关系，文化程度较高的人污名感相对强。
除了文化程度这个影响因素以外，为了进一步分析城市最低生活保障制度在实践过程中的污名感问题，选取了以下几个因素作为多因素方差分析的自变量：居住地、性别、政治面貌、婚姻状况、主要经济来源、住院或手术、慢性病情况、年龄、子女教育状况、就业状况、消费支出、住房面积、领取最低生活保障年数。其中，居住地、子女教育状况的主效应达显著水平。居住地影响城市贫困居民在申请最低生活保障过程中的污名感，主要是和地方经济发展程度有关系。因此，在一定程度上讲，发达地区的城市贫困居民，其在申请最低生活保障救助过程中的污名感相对要强一些。
“子女教育状况”这个变量主要是描述申请最低生活保障救助的贫困对象是否有子女在学校上学。多因素方差分析显示，是否有子女在学校上学直接影响了城市贫困居民申请最低生活保障救助过程中的污名感。如果有子女在学校上学，其父母在一定程度上要顾及到子女的自尊心，不希望子女在学校因为家庭经济条件差而遭受一些不公正的待遇，因此，这类贫困居民在申请最低生活保障救助过程中就更容易产生污名感⑩。
从以上的分析中可以看出：城市最低生活保障家庭污名感的表现是与预料的结果相反，对于这一现象，存在两个方面的原因：
第一，我国城市最低生活保障制度是定位于“保基本生活”，而在实际操作中更是以绝对贫困者为对象，受助的最低生活保障对象为了生存需要，污名感转而是其次的问题。
第二，最低生活保障的“含金量”陡升导致申请者的污名感降低。城市贫困家庭在获取最低生活保障资，格以后，就会有一系列的最低生活保障救助之外的其他补助。附带福利项目涵盖了日常生活、教育、医疗、住房、司法等领域的救助，正是由于这些叠加的救助项目，使最低生活保障的含金量陡然增高，解决了最低生活保障家庭的实际困难。这些附带福利项目本身并不是最低生活保障制度的内容，但是要享受到这些附带福利，首要的前提就是取得最低生活保障资格。最低生活保障资格的“门槛”意义就凸显出来。这就需要重新审视当前的最低生活保障制度，对基本需要的满足不应该仅仅局限于满足基本生存需要。
（三）动态率与“花钱买稳定”
退出动态率是指累计全年退出最低生活保障总人次除全年月平均最低生活保障对象数。它是反应最低生活保障制度管理的一个主要指标。
从目前来看，各省的最低生活保障退出动态率都不高，现有城市最低生活保障人口的变化，多是自然因素所致。以退保人口为例，退出城市最低生活保障的家庭主要是那些保障对象已死亡、到了领取退休金年龄、子女结束学业开始工作等家庭。通过城市最低生活保障制度实施10多年来看，城市最低生活保障人数基本稳定在两千万到三千万之间，已有的调查结果显示，在最低生活保障家庭的基本构成中，33.7％的家庭有残疾人，64.9％的家庭有慢性病人(11)。大多数最低生活保障家庭依靠自身难以改变生活状态，而最低生活保障制度发挥了对他们生活的维持作用，在这一意义上，城市最低生活保障也被认为是政府花最少的钱获得最大政治效果的制度，也是通常所说的“花钱买稳定”制度。
总之，中国城市居民最低生活保障制度的设标问题，由于是绝对贫困的设标，导致受助对象污名感低，动态率低，城市最低生活保障制度成为维护社会问题的一项政治投资制度。
三、中国城市居民最低生活保障制度的寻标问题
城市居民最低生活保障制度的寻标就是在城市居民中找到符合享受最低生活保障救助条件的对象。城市居民最低生活保障制度的目标识别，涉及多方面，从目前来看，城市居民最低生活保障制度的寻标存在以下问题：一是申请人的身份和成员，要确认其为城市居民身份和共同生活的家庭成员存在操作上的困难；二是申请人家庭生活水平，确认是否能成为属地城市救助的对象也存在操作上的困难。
（一）城市居民身份和家庭成员认定问题
《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。目前认定城市居民的主要方法是看申请人持有的户籍是不是非农业户口。
随着我国户籍管理制度改革步伐的加快，越来越多的地区取消了农业和非农业户口的区分。在这些地方，户籍上已区分不出农村居民和城市居民。另一方面，由于人员流动加剧，户籍管理已相当复杂，人户分离现象严重。如果居住地所在区离户籍地不远，最低生活保障工作人员还可以进行跨地域调查、探访。如果居住地距离户籍所在地很远，最低生活保障工作人员就难以掌握最低生活保障家庭的具体生活情况。这种情况，不可避免会出现漏保或重复救助的现象。随着农村最低生活保障制度的建立，最低生活保障日益成为一项覆盖全民的社会保障政策。在这种情况下，如何确认最低生活保障申请人是应当享受城市居民最低生活保障，还是应当享受农村居民最低生活保障，就成为一个突出的问题。
城市居民最低生活保障在制度设计上是一项按家庭人口平均计算收入的政策，也就是以家庭为救助单位。这就涉及家庭成员的界定问题。《城市居民最低生活保障条例》规定申请最低生活保障应当以“共同生活的家庭成员”为单位。根据《婚姻法》关于抚养、扶养以及赡养关系的有关规定，家庭成员一般具有法定的赡抚（扶）养权利或义务。认定“共同生活的家庭成员”一般以户籍登记人口为依据。
在城市居民最低生活保障制度的实施过程中，会遇到比较多的情况，如有的是同一户口的家庭成员，但并不共同生活，比如外出打工、上学人员等；有的是非同一户口，但共同生活家庭成员，如未迁户口的夫妻、将孩子户口挂靠在别人家、农业户口与非农业户口混居等；还有的是非同一户口、不共同生活，但却属于家庭成员，如外地读书、服兵役、服刑人员等。目前城市最低生活保障制度对家庭成员的确认还没有统一的标准(12)。
（二）城市家庭生活水平核实问题
根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，只有家庭平均收入低于当地最低生活保障标准的家庭才能享受最低生活保障救助。因此，家庭人均收入的核准，确认其是否低于当地城市最低生活保障标准成为城市居民最低生活保障制度实施的关键。
《城市居民最低生活保障条例》规定，管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。在实际操作中，主要是采取最低生活保障申请人出示收入证明、社会救助工作人员入户调查和邻居取证的方式展开。从操作上来看，符合我国国情，起到一定的效果，但却无法消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况。为了弥补家庭收入审核手段的不足，各地采取民主评议、社区公示等办法。同时，由于《城市居民最低生活保障条例》未规定审核最低生活保障申请人的财产状况，而在实施中又必须考虑财产方面的因素，通常都制订了一些排除性条款，用于甄别财产较多的家庭。比如，存款数额较大的家庭、有多套住房的家庭、日常消费较高的家庭等等。
从一定意义上讲，最低生活保障实施中采取的家庭收入核查办法属于生活形态的直接观察，这种观察与科学认定申请人的家庭收入还有一定的距离。在无法查询金融机构存款、证券信息以及房产、车辆等财产信息，也无法通过税收、公积金、社会保险缴纳情况等来核对家庭收入和财产的情况下，目前的家庭经济状况调查只能通过估测的办法来确定申请人的家庭收入，可以说是“估算”而不是“核算”(13)。
长期以来，城市居民最低生活保障制度都是采取家庭收入核准的方法。近年来，一些家庭因为重大疾病、子女就学、突发事件等原因造成了家庭支出过大，远远超出家庭收入的承受能力，实际生活水平处于绝对贫困状态，类似这样的“支出性”贫困的大量增多，引起了广泛关注。部分地区，如上海、苏州、合肥等，已开始把“支出型贫困家庭”纳入到生活保障救助对象之中，这标志着生活救助的核定标准从收入标准到支出标准的变化，需要进一步考虑考察家庭的收支平衡状况，特别是要充分考虑不同类型困难群众的基本需求及其家庭刚性支出。但家庭支出比家庭收入在实践操作中，更难以掌握和核准。
（三）实现“应保尽保”问题
实现“应保尽保”是城市最低生活保障制度寻标的总体目标，也是各级政府的施政承诺。
从人群来看，在城市最低生活保障制度的实施过程中，存在有领导干部和工作人员为自己的亲友进入低保，而干预寻标过程。此外，还有少数基层干部主动将低保名额做人情送，甚至出现在社区选举时以“吃低保”作为拉选票的筹码现象，这些“人情保”、“关系保”在城市最低生活保障制度的实施过程中都有不同程度的存在。同时，在拆迁、企业改制、上访户处理等社会问题处置中，都存在有用“吃低保”作为承诺的“政策保”。
从地区来看，部分城市地区受助率太低存在“隐性应保未保”，部分城市地区受助率太高存在“虚高应保尽保”现象。通过个案研究和分析发现(14)，东部沿海地区城市受助率低。究其原因，固然有经济因素，发达地区贫困人口相对较少，但还要看到资金因素起的作用，凡是中央财政不予补助或补助少的省份，受助面都较低，这些地方普遍担心“低保人数多了自己背”，因而不愿意扩大保障覆盖面。由此可见，一些地方城市低保人数少，覆盖面严重偏低，不符合经济社会发展实际(15)，存在有符合条件的困难人员没有全部纳入低保范围，或者是城市低保标准设定太低，人为造成的“入口过紧”。总之，长期存在“隐性应保未保”问题。同时也有地区存在着为了套现中央财政在低保资金上的拨款，而出现“虚高应保尽保”的现象。
总之，中国城市居民最低生活保障制度在寻标上面临着：城市居民身份和共同生活家庭成员认定、家庭生活水平的核准、实施对低保对象“应保尽保”三大问题。
四、中国城市居民最低生活保障制度的目标再定位
随着我国经济和社会的发展，特别是国家财力的增强和人们生活水平的提高，在今后的制度发展中，城市居民最低生活保障制度目标面临着再定位这一问题。
（一）从定位于绝对贫困走向定位于相对贫困
从目前情况来看，城市社会救助的目标定位是否存在从绝对贫困走向相对贫困的可能？
从发达国家和地区来，确定相对贫困的方法有很多，一般采取比例法，如“最近1年当地区‘平均消费支出’的60％，或最近1年当地区‘可支配所得中位数’的60％”等等。如果采取按当地区“平均消费支出”的60％，我国城市相对贫困人口会达到1.5－1.8亿人口（估算）。这样一个相对贫困人口数，在相当一段时间内，我国财政能力还不能承受。
为了解决我国城市居民最低生活保障制度在目标定位中存在的问题，也为了推进我国城市居民社会救助目标定位的改革，本文提出要从最低生活保障救助走向：最低生活保障+家庭分类救助。
（二）从最低生活保障救助走向最低生活保障+家庭分类救助
从国外社会救助目标定位来看，类别定位、财产定位和需求定位等方法往往是混合使用。以香港的综援计划为例，在目标定位的方法上，采取了“财产定位+类别定位+需求定位”。综援金包括三个部分：标准金、补助金和特别津贴。标准金主要用于满足基本生活所需，不同类别的受助人均可享受。补助金主要面向高龄、伤残人士和单亲家庭，它分为长期个案补助金、单亲补助金和社区生活补助金。特别津贴主要用于应付个人和家庭的特别需要。
目前在我国城市居民最低生活保障对象中，除传统“三无”人员外，在部分发达经济省份，试行将高龄老人、重残、重病人员等对象纳入分类救助范围；另外还有将未成年人、单身母亲等纳入分类救助范围；还有将领养孤儿的家庭和有子女上学的家庭也纳入分类救助范围。在分类救助的操作上，对上述对象规定在享受原有补差的基础上，可以再增发10％－50％的最低生活保障金。
所以，针对目前城市最低生活保障制度承载了过多的救助功能，以及其他救助简单地叠加在最低生活保障制度之上的现象，要从城市居民最低生活保障对象中，甄别不同的救助对象，采取分类分层施保，即从最低生活保障家庭和最低生活保障对象本人的实际困难情况出发，将最低生活保障家庭和最低生活保障边缘家庭划分为不同的类别，按照困难程度的不同提供差异化的保障，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。
为此，本文提出，今后我国“城市居民最低生活保障制度”要全面走向“城市居民最低收入支持制度”，在目标定位上要从原来的“收入（财产）定位”走向“收入（财产）+类别定位+需求定位”。
在“城市居民最低收入支持制度”中，进行“基础+分类”救助目标的集成，把最低生活保障制度回归到保基本生活的初始设定目标和功能，家庭分类救助的对象是面对最低生活保障家庭和最低生活保障边缘家庭，同时要通过设计和实施：贫困家庭的“儿童抚养补助金”、“残疾人照顾补助金”、“老年人照顾补助金”和“单亲家庭补助金”等等救助项目来完成。
因此，在城市居民最低生活保障救助基础上，形成“保基本、多组合”的“救助套餐”，促进我国城市居民最低生活保障制度从绝对贫困对象的救助，逐步把相对贫困中的特殊和困难家庭纳入到社会救助体系中，促进社会救助体系的转型。
（三）城乡居民最低收入支持制度的一体化
第一，城乡居民最低收入支持制度标准测算方法的统一。目前，各地测算最低生活保障标准的方法和结果不尽相同，标准普遍偏低。同时，由于考虑地方财力因素，生活保障标准确定随意性大，缺乏科学性。应参照比较成熟的城市最低生活保障标准的测算办法，在省（市）级层面上统一城乡居民最低收入支持制度的测算办法。
第二，城乡居民最低收入支持制度调整机制的统一。首先，在调整时间上，做到城乡居民最低收入支持制度调整一致；在调整的幅度上，要按统一增长比例进行调节，逐步缩小城乡保障标准的差距。
第三，建立全国统一、城乡有别、标准规范的家计调查方法和家计调查内容，同时建立家庭收入和财产申报制度，并将家庭财产设定为能否享受城乡居民最低收入支持制度的资格认定条件之一。
注释：
① 罗斯·马凯：《新西兰模式：收入调查型社会保障制度中的目标定位》，载尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年版，第8－9页。
② 郑秉文：《什么是目标定位？》，载尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年版，第2－3页。
③ 顾昕：《中国社会安全网的制度建设》，杭州：浙江大学出版社，2008年版，第10页。
④ 唐钧：《中国城市贫困与反贫困报告》，北京：华夏出版社，2003年版，第7页。
⑤ 中华人民共和国民政部规划财务司：《2009年民政事业发展统计报告》，2010年6月10日，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201006/20100600081422.shtm。
⑥ Neil Gilbert,Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，上海：华东理工大学出版社，2003年版，第146页。
⑦ 罗斯·马凯：《新西兰模式：收入调查型社会保障制度中的目标定位》，载尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年版，第28页。
⑧⑨⑩ 祝建华，林闽钢：《福利污名的社会建构——以浙江省城市最低生活保障家庭调查为例的研究》，《浙江学刊》，2010年第3期。
(11) 民政部：“民政部公布‘全国百城万户低保抽查’结果”，http://www1.china.com.cn/economic/txt/2002-11/28/content_5238726.htm,2002年11月28日。
(12)(13) 刘喜堂：《当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议》，《社会保障研究》，2009年第4期。
(14) 岳经纶，翁慧怡：《地方最低生活保障制度研究：广东的案例》，《社会保障研究》，2009年第2期。
(15) 姬升峰：《城市低保深层次问题及其对策研究》，《首届中国社会救助研讨会论文集》，中国人民大学，2009年7月。