中国农村最低生活保障标准的模型创新与实证研究，本文主要内容关键词为：中国农村论文,最低生活保障论文,模型论文,实证研究论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村最低生活保障制度是社会保障体系的重要组成部分，是保障农村困难群众基本生活的最后“防线”。2007年中央1号文件提出在全国普遍建立农村最低生活保障制度；①当年底，低保制度覆盖全国。2008年党的十七届三中全会上，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次明确搞好农村扶贫工作的基本思路，即坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。②同年召开的国务院常务会议，确定四万亿元投资计划，将“提高城乡居民收入”列为“扩大内需，促进经济平稳较快增长”的十项举措之一，明确指出“增加城市和农村低保补助”。2009年，全国“两会”政府工作报告明确：“将实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，新标准提高到人均1196元，扶贫对象覆盖4007万人”。与1997年建立的城市最低生活保障制度相比，农村低保制度的保障标准较低、保障对象众多、测算方法不一。探索科学测算低保标准的有效方法有助于明确保障范围，实现扶贫目标，切实将有限的财政资金用于解决最根本的民生问题。
一、文献综述
奥本海姆在《贫困的真相》一书中指出：“贫困是物质、社会和情感上的匮乏，它意味着在食物、衣着方面的开支少于平均；贫困夺去了人们建设未来的工具，也夺去了人们享受生命不受侵犯、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生活的机会。”阿玛蒂亚·森则认为：“贫困必须被视为是一种基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”森指出：“收入的相对贫困可能会产生能力的绝对剥夺。”农村低保制度的终极目的在于通过再分配的方式，实现起点公平；通过保障贫困者的物质生活，来创造或恢复劳动能力，真正变社会救济的“输血”为全社会的“造血”。
国际上常见的低保标准的测算方法主要有：热量法、国际贫困线法、恩格尔系数法和生活形态法四大类。
热量法即根据维持基本生活所需要的热量，确定食物种类，再根据当地的市场价格确定拥有这些食物所需要的现金，该金额就是低保标准。这种方法的主要缺陷是忽略了低收入人群除食物之外的其它需求，人为限制了因病返贫、因灾返贫的人口在医疗、居住等方面的基本支出。
国际贫困线法即将某一地区中位收入或平均收入的50%作为低保标准。该方法操作简单，但最初由国际经济合作与发展组织(OECD)提出，因此，50%的标准是否适用于中国农村尚无定论。
恩格尔系数法即根据食品支出占总消费支出的比例确定低保标准。国际社会普遍将其定为60%，该方法的优劣势与国际贫困线法相似。
生活形态法即根据人们的消费行为和生活方式，确定一系列影响“生活形态”的指标，再通过调查分离出测算低保标准的指标体系，据此划定保障标准和保障人口。该方法操作复杂，受主观因素影响较大。
国内学者的研究主要呈现两个特点：第一，侧重城镇低保，农村低保的研究相对不足；第二，侧重定性分析，缺少可行性较强的定量研究方法。尽管在保障标准的制定方面，国内的研究还有所欠缺，但研究思路却值得借鉴。
梁木、李向伟③将低保标准划分为四个层次，并对西安市城镇低保标准的合理性进行了评估。各个层次的测算，主要运用市场“菜篮子”法，即将各种消费品的基本消费数量与单位价格的乘积之和作为最低生活保障标准。该思路尽管划分了四个层次，但略显粗糙，没有揭示居民的真实消费偏好；将物价波动和家庭规模等因素纳入低保标准的测算过程，是一种突破，但这两大参数的来源是否可靠有待评估；此外，市场“菜篮子”法的最大弊端是搜集各种消费品的市场价格，不仅工作量大，而且人为限定了商品种类，增加了模型在应用层面的局限性。
祝梅娟④和骆祚炎⑤均在实证研究后得出扩展的线性支出系统(ELES)在测算最低生活保障标准时要优于其它方法的结论。祝梅娟同时指出，该方法仅仅只是在现阶段克服了其它方法的不足，但也存在两大缺陷，一是受统计数据分类的影响，会使测算结果存在不同程度的的偏差；二是在测算过程中没有考虑财政支付能力等制约因素。
刘黎明、梁志军⑥从相对贫困的角度考虑，提出借助寿险精算中生存函数的计算方法，拟合收入分布函数来测算低保标准。在合理假设的前提下，该方法体现了精算理论与定量分析在保障标准测算中的应用。
二、改进的ELSE模型及创新
英国计量经济学家R·Stone于1954年提出线性支出模型⑦，随后有学者对其进行扩展，并运用于最低生活保障标准的测算。本文在扩展的线性支出系统(ELSE)的基础上，进一步引入弹性理论，构建起一套更为科学、细致的测算体系。
扩展线性支出模型的不足在于：一是根据消费品大类划分基本消费品和非必需品，分类较为粗略；二是简单地将某一大类中所有商品的价格和边际消费倾向视同一致的处理不尽合理。笔者将在第四部分对此进行详细阐述。
本文利用改进的ELSE模型测算农村低保标准⑧，具体操作为：第一，酌情细分消费品大类，突出细类消费特征；第二，以五个收入层级的截面数据为样本进行参数估计；第三，求解每一细类消费品的需求弹性，界定满足最低需求的弹性区间，进而估计保障标准。改进的ELSE模型为：
将(2)式和(3)式代入(1)式，得
(4)式表明，农村居民的消费支出可以表示为居民年人均纯收入的线性函数。笔者采用截面数据进行估计，利用不同收入群体的年人均纯收入和消费支出数据进行拟合回归，逐一估计模型的参数。又由于边际消费弹性可表示为
依次计算出各消费品细类的需求弹性。随着农村居民生活水平的不断提高和需求层次的多样化，在制定农村最低生活保障标准时，不能笼统地按照大类取舍。实际生活中，农村居民通常对每一大类中的商品有选择地消费，并且这部分消费已经成为农村居民维持最低生活的必要开支。而分析表明，维持基本生活需要的商品通常表现出较小的需求弹性，划定相应的弹性区间有助于提高最低生活保障标准测算值的精确度。由
由F检验易知，拟合方程均能较好地通过检验。进一步地，测算消费弹性，结果见表2。
（二）弹性区间的界定及保障标准的测算
根据弹性理论，弹性系数越接近于零，表明随收入变化，对应消费品的支出水平几乎不受影响，认为这部分消费品为满足生存需要的必需品。弹性系数为1时，表明随收入的增加，对应消费品的支出也等比例地增加。弹性系数落于区间(0，1)内时，收入的变化会刺激对应消费品支出状况的改变，但支出的实际变化程度小于收入变化的程度。笔者认为，这部分消费品仍处于缺乏弹性的区间内，可视为维持生存的生活必需品。当弹性系数大于1时，表明随着收入的变化，消费支出的波动状况更为明显。这表明农村居民对是否购买该种商品的选择余地较大，基于笔者研究的是对农村居民基本生存权的保障，因此在保障标准的测算中不考虑满足这部分消费的购买能力。综合上述分析，笔者认为，能够用于测算保障标准的适宜的弹性区间应当为[0，1]。
已有研究表明，农村低保的领取人数占农村总人数的5%左右（高伟娜，2005）。即便这一结果可能与目前的情况存在一定的偏差，但笔者认为，仍可以假设低收入户（占农村人口的20%）包含了全部的领取对象。结合设定的弹性区间，排除交通工具、交通和通讯支出中的其它项、文娱用机电消费品和文娱费四项后，由(7)式得，2007年北京市农村最低生活保障标准的测算值为每人每年3972元。
（三）测算结果及弹性系数的分析
若仅按农村居民消费支出的八个大类进行测算，利用中国统计年鉴提供的数据，2006年和2007年北京市农村低保标准的测算值分别为每人每年3384元和3684元，与改进后的测算结果每人每年3480元和3972元差距较大。实证研究表明，单纯以八大类消费品为划分依据测算保障标准低于采用改进的ELSE方法的测算结果。显然，后者更能体现农村居民的真实消费情况。可见，根据消费品大类划分基本消费品和非必需品的做法不尽合理；改进的ELSE模型能更细致地反映农村居民基本生活需求，具有较强的科学性与合理性。
以往研究中将同一消费品大类中的所有边际消费倾向视同一致的做法不符合实际情况。如表2农村居民的消费弹性显示：在食品支出大类中，谷物的弹性均值为0.081，而蔬菜及制品，肉、禽、蛋、奶及制品的0.307与0.368，后两者的弹性系数约是谷物的4倍。在交通和通讯支出中，交通工具的弹性系数1.450，通讯工具和通讯费的弹性系数仅略高于0.7。一个可能的解释是，领取低保的家庭通常使用交通工具的机会较少，但通讯却是现代家庭所必不可少的，例如电话与手机的普及率就可能是衡量农村发展水平的一项重要指标。在文教娱乐用品及服务支出中，书报杂志和学杂费的弹性系数分别为0.372和0.360，而同属这一大类的文娱用机电消费品的弹性为1.125，文娱费的弹性系数更是超过1.5。如此巨大的消费差异可能受制于国家义务教育政策的影响，也可能是农村居民教育意识的提高。但无论怎样，这些大类中的消费品细类所显示的弹性系数已经不再只是数字上的差距。根据先前设定的测算区间，诸如交通工具、文娱用机电消费品、文娱费等都已超出维持生存权的生活必需品范畴，单一化的边际消费倾向显然无法区分这些项目。
针对同一消费品支出项目，不同收入层级的弹性系数也存在不同程度的差异。其中，食品支出大类，燃料、家庭日用杂品、医疗保健支出、通讯工具、通讯费、书报杂志、学杂费等项目的弹性系数随收入层级的提高而增大，但都位于[0，1]的区间内，且低收入户与高收入户的弹性系数跨度不大。笔者认为，这是因为上述消费品已经成为农村居民公认的维持基本生存或安全需要的必要支出，因此弹性系数的变化规律明显。通常，这部分消费支出相对稳定，不会随收入的增减出现大起大落。不同收入层级的服装支出的弹性系数具有高度的一致性，这表明随着收入的增加，农村居民的着装观念并未发生明显的改变。此外，住房、耐用消费品、交通工具、文娱用机电消费品、服务性支出等项目的消费弹性在不同的收入层级之间波动明显。以交通工具为例，中低收入户的弹性系数为0.825，高收入户为1.01，而其它三个收入层级的弹性系数均高达1.8左右。笔者认为，导致弹性系数剧烈波动的一个可能原因是：低收入户依赖交通工具出行的机会较少，但这并不意味着在条件允许的情况下，他们不会选择公共交通作为代步工具；因此，一旦收入增加到合理的水平，他们在交通工具上的支出水平也会出现较大的提升空间。中低收入户通常会是那些有条件使用公共交通工具群体，例如这一群体外出务工的年轻人将使他们不得不承受必要的路费开支；因此，这一层级的交通工具支出的弹性系数小于1，为生活所必须。而对于中等收入户和中高收入户，比较普遍的情况是他们有能力承担基本的交通工具，但如果条件成熟，他们更希望乘坐更为先进的交通工具，不过这并不会影响他们的正常出行，因此其弹性系数较高。对于高收入户，无法排除的一种可能是他们已经购置了自己的交通工具，这使得他们每年在交通工具上的开支相对稳定，因此弹性系数维持在较低水平。
四、保障标准的应用及结论
（一）全国农村最低生活保障标准的测算
改进的ELSE模型有利于真实反映农村最低生活保障标准，提高测算的准确性；统一的测算标准则有利于进行地区间的横向比较。笔者借助中国统计年鉴的数据，对全国31个省区市的农村低保标准进行测算，结果见表3。需要说明的是，由于年鉴的分类不够细致，笔者以北京市的测算结果为参照进行适当调整；虽然笔者无法保证调整后的值与严格划分消费品细类后的测算结果完全一致，但可以肯定的是调整后结果更接近真实测算值。
为检验测算的有效性，笔者随机抽取北京市和新疆维吾尔自治区，比较两地的实际保障标准和测算值。根据民政信息网公布的数据，北京农村保障标准的最高水平为每人每年3480元，新疆为1000元。测算值显示，2007年调整前两地的保障标准分别为3684元和1056元。可以认为，测算值与实际水平较为接近，可信度较高。
表3显示，2007年全国农村低保调整前后的测算值分别为每人每年1596元和1716元，远高于当时制定的每人每年786-1067元的扶贫标准。通常，最低生活保障标准与扶贫标准一致或略高于扶贫标准。但实证研究显示，测算标准与实际标准之间存在巨大缺口。这表明现行农村低保标准普遍偏低。为此，2009年的政府工作报告将扶贫标准提高到每人每年1196元，尽管提升的幅度有限，但综合CPI下降与收入刚性等因素的共同作用，可以预测实际标准与测算标准之间的距离正在缩小。
根据改进的ELSE模型，假设未来几年全国各地农村居民的最低生活开支增长幅度与北京市持平，则2006年至2010年各地农村低保标准的动态变化如图一所示。其中，上海、浙江、北京三地的保障标准远高于其它省区市；到2010年，除贵州外，其它地区的农村低保标准均可达到每月100至300元之间。随着时间的推移，各地区之间的保障标准呈现出扇型散开趋势。这表明，若不及时采取积极有效的措施调整收入再分配或补助水平，地区间保障标准的差距可能继续扩大。
（二）保障标准的关联指标分析
为对各省区市的农村低保制度进行综合分析，笔者引入了几个与低保标准密切相关的指标，包括：领取人数（万人）、保障标准对收入的替代率（简称收入替代率）、保障标准占财政社会保障和就业支出的比率（简称占财政社会保障和就业支出比率），以及保障标准占人均地区生产总值比率（简称占人均地区生产总值比率）。所使用的数据均来自2008年中国统计年鉴以及笔者的测算结果，并假设低保户全额领取低保金。其中，
领取人数＝当地农村人口*5%；
收入替代率＝低保标准／年人均纯收入；
占财政社会保障和就业支出比率＝当地农村最低生活保障的理论支出总额／财政“社会保障和就业”支出＝（低保标准*领取人数）／财政“社会保障和就业”支出；
占人均地区生产总值比率＝低保标准／人均地区生产总值。
图一 农村最低生活保障标准的动态分析
表4显示，2007年全国农村低保标准的测算值中，最低的贵州为年均660元，最高的上海为年均6540元，后者是前者的近十倍，且两地低保标准占各自人均生产总值的比率相同。贵州保障标准的收入替代率仅为0.28，而上海高达0.64。两地保障标准如此悬殊，很可能来源于两地消费水平的巨大差异。对于贵州这样社会经济资源都相对匮乏的地区，政府在开展扶贫计划和社会救济时，不能单纯以收入补贴为导向，还应该增加基本消费品支出项的补给，给农村居民以更广阔的选择余地。而对于保障标准替代率高达0.64的上海，则应当防止最低生活保障标准的畸高。
从低保标准来看，上海、浙江和北京远高于其它省区市。保障标准位于2000-3000元的地区有江苏、广东、福建、山东，可能的解释是东部地区经济发展速度较快，消费水平较高。保障标准低于1000元的有重庆、西藏、甘肃和贵州，这些地区均位于中西部，经济发展速度相对滞后，这在农村尤为突出。政府应重点加强对这些地区的扶持力度，加快农村基础设施建设，扩大农民的消费空间，激发农民的消费需求。其余20个省区市的保障标准均位于1000-2000元之间。
从收入替代率来看，陕西、上海和浙江三地超过0.5。除陕西外，上海和浙江的保障标准和替代率均领先全国，应警惕政策对劳动力供给的负面影响。替代率高于0.4的地区有云南、湖南、山东、黑龙江、内蒙古、青海和广东。导致这些地区替代率相对较高的可能原因有两方面：其一，保障标准较高，如广东、山东；其二，当地农村的年人均纯收入偏低，如云南、黑龙江、内蒙古、青海。替代率低于0.3的地区包括贵州、海南、重庆和天津。需指出的是，在年均纯收入合理界定且地区内收入差距有限的情况下，过低的替代率会影响政策的实施效果，相关部门应加以重视。其余17个省区市的收入替代率均处于0.3-0.4，较为理想。
人年均保障标准的测算值占人均地区生产总值的比率与保障标准的绝对测算值之间的趋同性并不明显。但保障标准占人均地区生产总值的比率几乎全部落于0.06-0.12的范围内，其中0.06、0.07、0.08出现的频数最多。据此认为，若保障标准的测算值与人均地区生产总值的比率落于0.06-0.08之间时较为合理。但需要指出的是，区域分布于保障标准占比之间未体现出明显的关联性。
五、讨论与政策建议
结合弹性理论的ELSE模型为农村低保标准的制定提供了一套科学的测算体系。实证结果表明，不同地区的测算值与实际保障水平之间存在不同的偏差，这表明目前各地区制定的实际低保标准的合理性有待探讨。此外，综合测算结果，笔者认为除上海、北京、浙江外，其余地区的测算值具有相对较高的预测力，更能反映当地农村居民的基本生活需求。
针对上述分析，笔者提出三项政策建议。第一，改变各地区自行制定低保标准的传统做法，尽量采取统一、科学、精细化的测算方法，以保证低保标准能够反映农村居民的基本需求。第二，在统一低保测算方法的基础上，尽量缩小地区之间保障标准的过大差距，确保全体农村居民公平享有经济社会发展成果。第三，纵向上，关注低保标准的变化趋势，辅之以合理的财政安排；横向上，配套相应的扶贫方针和惠农政策，变“输血”为“造血”工程。
注释：
①国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，2007-8-14，http://politics.people.com.cn/GB/6108504.html。
②怎样理解坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，2009-1-14，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-01/14/content_10654265.htm。
③梁木、李向伟：《西安市居民最低生活保障标准的测算与定位》，载《西安邮电学院学报》2007年第12期。
④祝梅娟：《贫困线测算方法的最优选择》，载《经济问题探索》2003年第6期。
⑤骆祚炎：《利用线性支出系统ELES测定贫困线——兼比较几种贫困线的测定方法》，载《统计与决策》2006年第9期。
⑥刘黎明、梁志军：《最低生活保障线的收入分布函数测算方法》，载《统计与决策》2008年第4期。
⑦米红：《农村社会养老保障的模式识别方法技术与政策仿真》，华龄出版社2006年版。
⑧叶岚、王同益：《农村最低生活保障标准的模型创新与实证研究——基于北京市的案例分析》，载《中国社会保障的科学发展》，中国劳动社会保障出版社2008年版。
⑨参见北京统计年鉴2008，在具体计算中，作者将未划分的消费品细类统一归入“其它”类。
⑩表1中数据是作者根据北京统计年鉴2008提供的“3000户农民家庭平均每人年生活消费支出”和“3000户农民家庭基本情况”的数据，通过Eviews软件用OLS方法得出。