国外国有企业管理及收益收缴实践对我国的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,收益论文,国外论文,企业管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
国有经济是我国国民经济的重要组成部分。在市场经济条件下，国家资本与民营资本、外国资本一样是资本市场的参与者。投入资本，运营资本，获取资本收益，实现资本的保值与增值，是资本运营的基本要求。国有企业由国家投资，政府理应收缴国企的税后利润，全民理应享受国企红利。
1994年随着税利分流制度的确立，国务院提出国有企业要“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度”。但当时，国家对国有企业的固定资产投资由财政拨款改为向银行贷款，且由企业税前还贷改为税后还贷。为了增强国有企业的资本积累，作为一种过渡措施，财政部决定把国有企业的“税后利润作为国家再投资，留在企业内部作为企业发展基金”。再加上我国国有资产经营效率低下，资产流失严重；国有企业税负较重，且承担了较多的社会责任；政府对国有企业特有的“父爱主义”思想，对国有企业的资金占用、资源占有和收益收缴实行预算软约束等原因，导致了国有企业很少向国家上缴税后利润，政府无法稳定的获得投资收益。
近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家社会保障体系逐步建立，国有企业改革深入进行，国有企业的生产经营状况和社会负担与以前相比发生了巨大的变化。尽管还有一些国有企业亏损，但总体上在向着盈利的方向发展。截至2008年底，全国规模以上(年主营业务收入在500万元以上)国有企业单位数为9682个，按当年价格计算的工业总产值46857亿元，资产总计67102亿元，主营业务收入47557亿元，利润总额2532亿元。国有及国有控股工业企业的总资产贡献率为11.77％(数据来源于2009《中国统计年鉴》)。随着国有企业经济效益提升，国有企业理应改变多年税后利润不上缴的格局。
2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，要求国有企业应按规定向财政及时、足额地上交国有资本收益。同年12月，财政部、国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》。规定中央企业每年实现的利润在抵扣以前年度未弥补的亏损后，按年度净利润向政府缴纳不同比例的国有资本收益。国有独资企业的上交比例，区别不同行业分为10％、5％、暂缓3年上交或者免交。国家在过去的很长时期内不行使投资人权益，不分享国有企业的税后利润，现在，虽然开始参与分享，但这一上缴比例确实太低了。国有企业将税后红利的一部分用于职工福利，亦形成国有垄断行业的高福利待遇。从这个角度来看，政府和国有企业对社会收入差距的扩大负有一定的责任。因此，加强对国有企业的管理，提高税后收益的收缴比例，有助于政府建立公平竞争的秩序，构建和谐社会。
二、外国政府国有资本管理及收益收缴制度的实践
(一)法国
法国是西方发达国家中国有化程度较高的国家。法国政府设有专门的管理机构负责管理国有企业。这些部门主要是经济部、工业部、预算部、运输部、邮电部和国防部等。法国对国有企业实行分类管理和计划合同制。把国有企业分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两种。对垄断性国有企业或国家拥有51％以上绝对控股权的国有企业，政府从企业的投资规模、借款数量、产品和劳务定价以及工资分配等方面实行严格的控制和管理，企业的自主权较小。对竞争性国有企业或普通的国家参股企业，政府的管理仅限于任命企业的主要领导人和对资产的流入流出进行监督，对其生产经营活动不做过多干预，企业拥有较大的经营自主权，基本与私人企业处于平等的竞争地位。政府对企业的控制一般只限于控制总公司和母公司的股份，不控制子公司和分公司的股份。法国的国有企业实行董事会制度，董事长一般由政府有关部门提名并由总理任命。计划合同制管理是政府通过和国有企业签订计划合同、项目合同等，规定双方的权利义务，调整国家和企业的关系。政府则按计划合同的约定收取费用和利润。政府与资产经营者通过协商谈判签订计划合同，一方面要明确国有企业的经营目标和承担的责任，防止国有企业经营决策的失误和国有资产流失。另一方面也要建立良好的与员工对话机制，帮助企业顺利实现发展目标。
法国政府对国有企业的分红政策取决于国有企业的“赢利能力、财务状况和董事会认为重要的其他事项”，税后利润向政府上缴的比例大约为50％。国有资本的红利上缴国库，分红后的剩余利润全部留归企业支配，其中60％～70％的部分用做后备基金和发展基金，主要用于再投资和弥补亏损，其余用于职工的奖励和福利。此外，凡涉及中央一级国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票的计划，都要报请其财产隶属关系所在的经济财政部决策或由内阁会议决定。根据世界银行报告统计，法国电讯公司France Telecom)在2000年、2003年和2004年获得盈利的年份里，以每股为基础，红利为利润收入的16-43％。
(二)美国
美国虽是崇尚自由资本主义的国家，但国有企业的创办和发展一直受到政府的严格控制。政府投资主要集中在铁路、公路、机场、钢铁、军工和邮政等领域，国有企业在国民经济中所占的份额比例较低。美国的国有企业称之为政府公司(Government Corporation)，约有40个左右的政府公司。
美国国会对国有企业首先进行立法管理，国会有权决定政府公司的建立、撤销和企业内部管理体制的改革，对每个公司都有一个单行法律规范其行为。政府公司根据经营情况，可以向白宫预算局申请预算拨款，经审查批准后，由财政部拨款。公司按私法运营，实行董事会制度，董事会可以选聘高级管理人员，政府不得直接干预。国有企业也接受政府有关部门的审计监督。
在总体控制下，美国政府对少数基础性、公益性的交通运输、邮政、电力等部门的国有企业采取政府直接经营的方式，对绝大部分国有企业采取出租经营和系统承包制方式运作。出租经营或授权委托经营是政府将国有资产通过公开招租的方式出租给私人企业经营，然后依照租约定期向承租方收取租赁费。租赁费一般由折旧费和利润构成，租赁期限和承担的责任由租赁双方共同商定。承租企业在租约规定期限内有经营自主权，政府不能干预。政府如果在某个时期需要某种产品，必须要和承租企业签订相关的购销合同以取得产品。政府享有优先定货权。采用系统承包制运作的承包企业如果是政府系统工程项目的主承包商，可以在确保整个合同质量的情况下，将其中的部分工程或项目再转包给其他的承包商、供应商，政府只监督主承包商履行合同的情况，不插手企业的经营活动。
对国有企业，美国的法律规定国有企业可以不纳税，不缴利润，还可以接受国会拨款，以促进国有企业的自我发展。但由于美国预算赤字较大，国有企业每年还是要采取自愿的办法将税后红利的30-50％上缴所在地州政府，用于政府开支。有些州还可以用国有资产的收益直接向民众分红。如1976年，阿拉斯加州公民投票设立了一个独立于政府之外运营的“资源永久基金”，规定将该州至少25％的石油资源及相关收入投入在内。自1982年起，州政府连续20多年给在该州居住6个月以上的公民分红，每人每年几百至上千美元不等。
(三)新加坡
新加坡的国有企业在国家经济中占有十分重要的地位，政府对投入到基础设施、社会服务领域的国有资产和投入到经营领域的国有资产分别设置了不同的管理机构，按不同的法规进行管理。对前一领域的国有资产投资，不以营利为主要目的，主要是为营造良好的市场条件，促进经济发展服务。这一领域的国有企业由政府直接管理。对后一领域，政府通过设立若干控股公司经营国有资产，政府控股公司完全由政府投资并拥有，依据公司法与民间资本平等竞争，追求盈利的最大化。
采用国有控股公司模式经营国有资本是世界许多国家的普遍作法。国有控股公司代表国家行使国有资产所有权职能，对国有企业进行专业化管理，保证国有资产的保值和增值，接受国家的指导和监督。同时，也在政府和国有企业之间充当隔离层和保护层，保证国有企业不受行政干预，利益不受侵害。国家控股公司的最高领导机构是公司董事会，成员由董事任命委员会选举产生，一般由政府机构代表、企业管理人员和专家组成，政府官员兼职不兼薪。
淡马锡(Temasek)控股公司是新加坡政府设立的最大的资本控股公司，1974年成立，由财政部100％持股，取代原来的经济发展局，专门负责经营和管理国家投入到各类国有企业的资本。公司在性质上属于由财政部全资控股的私人豁免企业，在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部约束。
淡马锡根据国有企业的重要性和发展潜力等因素，将国有企业分为持有和出售等类别，进行不同的管理。对控股的国有企业，淡马锡运用其股东权力和良好的企业监管架构，影响和促进企业的发展，但并不参与企业日常的管理和经营。企业设立董事会进行日常运作和监督。30多年来，淡马锡的资产扩张迅速，由最初投资的7000多万美元，增长到1000多亿美元。淡马锡每年将从其管理的国有企业取得红利和私有化收入，按一定比例上缴给财政部，余下的部分作为再投资用于国内外的资本运作。淡马锡平均每年为股东提供了超过17％的投资回报率，上缴新加坡财政部的股息年均7％。新加坡国有企业上交红利的比例一般为盈利的35％～70％，高的甚至达到盈利的80％～90％。
(四)意大利
意大利政府对国有企业实行国家参与制管理。在政府内阁设立国家参与部，下设若干职能司局和一个由有关部门部长参加的常设委员会，负责对国有企业的基本目标、法律地位和规章制度、领导体制、税收、资金筹措等进行规范，对部门之间管理国有企业的政策进行协调。国家参与制管理系统呈金字塔结构。位于顶端的国家参与部通过掌控数家巨大的国家控股公司，控制着次级持股公司和部门企业集团，再由其控制诸多的直接从事生产经营的基层国有企业。国有控股公司位于国家参与制系统的中心位置，按政府的有关法令组建，按私营公司的法令和条例来经营。国会和政府对控股公司的职责主要体现在任命高层管理人员，批准公司的投资计划和财务报告，协调公司的经营计划等几方面。公司实行董事会领导体制。作为部门企业集团的母公司，有别于享受特殊政策的国有企业。母公司通过资产纽带，对所属二级控股公司的人事、经营、投资、科研等按照统一的发展战略进行协调和管理，评估和监督，从而实现国有资产的保值和增值。其所属的二级控股公司控制的下属企业都是股份公司，股票可以上市。
根据意大利国家参与制的制度框架，国有企业的盈利分配为，20％留作企业储备金，15％作为科研开发特别基金，65％上缴国库部。上缴国库的利润主要用于冲销国家向其提供的创业资本和各种补贴，补贴冲销完后，上缴的利润可留做特别基金。如果国有企业出现亏损，在必要的时候，国库部可以用国有企业的上缴款额来弥补。如果亏损过大超过了储备金，经批准还可用政府特别基金来弥补。国有企业与下属公司的利润分配，如果涉及民间股份，则要在扣除企业留成之外，将剩余利润按照政府与民间股份的多少进行分红，属于国家应得的部分按照上述原则逐级上缴。
三、国外国有企业管理及收益收缴实践对我国的启示
由于各个国家国有企业和国有资产管理体制的形成、发展与改革，有着其特定的历史背景和社会经济背景，因而，各国的国有资产管理制度反映出不同国家政治和意识形态上的差异，表现出各自不同的特点，但也具有一定的共性。各国政府行使国有资产所有者的职能，不论是直接管理还是指定或建立专门机构进行间接管理，主要是通过建立合理的股权治理结构来实现，而较少行政干预。西方国家的国有企业，几乎都实行公司制和董事会制度。政府通过股权比例的多少行使对企业董事会的控制和管理，是各国政府管理国有资产最有效的方法。各国政府普遍认识到国有资本收益上缴的必要性，对国有资本收益有着较完善的征缴制度。
我国的国有企业从产生到发展都具有很鲜明的中国特色，政府如何监管国有企业，国有企业要不要向国家分红等一系列问题一直困扰着各级政府和国有企业。西方国家与我们国情不同，没有可以直接借用的现成模式，只能在分析其他国家以及国内各级政府实践经验的基础上，建立具有中国特色社会主义的国有企业管理和国有资本收益分配制度。
(一)要以明确的产权制度和规范的企业制度为法律基础
现代产权制度是构建现代企业制度的重要基础。在市场经济条件下，产权在本质上是一种纯经济权力，包括了剩余索取权、经营者选择权、决策权等一系列权利。产权明晰的企业制度在企业中形成以产权为本源、控制权为核心、经营权为基础、债权为监督的企业权力体系。西方国家有着较为规范的产权制度，对国有企业，政府和企业有着各自明确的责任、权力和义务关系。政府行使国有资产所有者的职能，主要是通过建立合理的法人治理结构来实现对国有企业的监督和管理。国外政府在管理国有资产上，一般不直接参与企业的日常经营，而是让国有企业作为独立的企业法人，拥有充分的自主权力，并按照市场规则和私人企业开展竞争。完善的法人治理结构，能有效的保障国有资本所有者剩余索取权的顺利实现。
(二)国有资本收益收缴比例的确定要兼顾国家和企业的当前利益和长远利益
从理论上讲，盈利状况是制定分红政策的基础，资本收益分配比例的高低主要取决于企业的盈利水平、再投资率、收益稳定性、股东偏好等因素。维持一个适当的分红比例，能够有效地抑制企业经理层过度投资的欲望和不受监督的支出行为，维护股东的合法权益。通过收缴国有企业分红，国家可以掌握更多的资源来推动整个国民经济的可持续发展，增进社会福利。从上述其他国家的实践看，国有企业的分红比例差别很大，分红水平高的可以达到盈利的80-90％，一般的也为盈利的1/3-2/3。1956年，《美国经济评论》上的一篇经典文献指出私营公司非常注重分红的稳定性。有调查表明，私营公司的中位目标分红率一般为利润收入的50％。如1972年-1998年间，美国12.2万家工业企业的分红率约为其盈利的38％-54％。由于国有企业的全民性，经合组织的官员建议，对国有企业的利润分配、剩余现金留存比例应该有更严格的标准。
国有企业的分红比例应维持在一个适度的水平。至于这一比例的高低，可以由政府和国有企业根据企业盈利、财务状况、未来发展计划等因素协商制定。如丹麦、挪威的国有企业会根据整个商业周期的预期盈利能力设定企业多年度的目标分红率。新西兰国有企业为了保证财务的灵活性，红利政策会根据现金流、资金需求和投资计划等因素而变化。借鉴国外的经验，建议对我国中央企业的利润上缴比例应作较大幅度的调整，具体比例见表1。
(三)国有企业管理要以分类分级管理为制度基础
西方国家出于管理的需要，德国将国有企业按政府级别分为中央政府所有和地方政府所有，法国按企业在国民经济中的重要程度划分为竞争性国有企业和非竞争性国有企业，新加坡按企业的重要性和发展潜力等因素，将国有企业分为持有和出售等类别，由此形成了对国有企业的分类分级管理和有差异的分红制度。一般来说垄断性行业、资源性行业的国有企业由于竞争压力较小，应该比竞争性行业的国有企业有着更高的分红率。
(四)国有企业管理和国有资本收益收缴要以透明的信息披露制度为前提
国有资产属全民所有，社会公众理应有了解和监督的权力，因此，国有企业应当像上市公司一样在信息披露方面保持及时、公开和透明。新加坡的公司治理和信息披露要求组织(CCDG，Corporate Governance and Disclosure Requirements)不断地鼓励公司完善公司治理文化和实践，回顾公司的信息披露。新西兰要求国有企业公开发布企业目标计划SCI(Statement of Corporate Intent)和财务年报。瑞典政府要求所有的国有企业应当在会计期结束两个月内出版季报，应当在企业网站主页公开企业财务信息，使信息披露更加及时、公开。
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