以“分”为主 固本培元——试论深化分税制改革的核心与关键，本文主要内容关键词为：分税制论文,试论论文,核心论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 政府事权的划分和税种的划分是深化分税制改革的关键所在，为使分税制在适应性和科学性上实现一个较大的飞跃，应注意对内不搞“一刀切”，对外不盲目借鉴，分类设计分税制，同时合理划分中央税、地方税和共享税，合理分配税收管理权限。
【关键词】 分税制 政府职能定位 “一刀切” 阶梯型格局 税收立法权限
我国分税制改革两年来，初步确立了完整的分税制框架，逐步理顺了中央与地方财力的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力，基本理清了税收秩序，调动了中央、地方两级政府新增财源的积极性。但是，我国现行的分税制仍处于一种雏形阶段，在许多方面还带有过渡色彩，保留着财政包干体制的痕迹，离规范化的分税制还有相当大的差距，从而在客观上形成了很多弊端，给分税制的运行带来了不利影响。因此，进一步深化分税制改革已成为人们的共识。我们认为，对中央和地方现有的财力分配格局予以进一步的细分、深化，在保障双方既得利益的基础上，寻求新的财政增长点，应成为深化分税制改革的核心与关键。
一、当前分税制运行中存在的问题
问题主要突出表现在两个方面，一是事权的划分，二是税种的划分。现分别阐述如下：
正确划分中央与地方的事权是实施分税制的前提条件。从近两年实践情况看，这一问题并没有完全得到解决。首先，在政府事权的界定上，目前，对政府经济建设事权存在模糊认识。有人认为，实行市场经济，政府不应再对企业或项目投资；有的人则仍然主张政府要继续保护企业过难关。事实上，实行社会主义市场经济后，政府与经济建设的关系仍然十分密切。我国几十年来用大量人力、物力、财力建设和发展起来的国有企业，是整个国民经济的核心。特别是关系到国计民生的产业和产品，如交通、能源、基础原材料、粮棉油等，政府仍需大量资金投入；产业结构调整、高新技术开发等，也离不开政府的支持；公用设施建设，如煤、水、电、污水处理等，政府更是责无旁贷。其次是中央与地方政府的事权划分。从目前情况看，基础性、一般性的各级政府事权比较容易划分，比较难划分的主要问题有：一是中央企事业和地方企事业的划分，特别是随着混和型经济的发展，各种股份制企业涌现，很难分清是中央或是地方企业。二是中央项目和地方项目的划分。一些重点项目由中央与地方合作共建，隶属关系难以划分。另外，如铁路、车站、机场等建设，其辐射范围常跨越一个地区以至波及全国，如按目前“谁受益、谁负担”的原则，费用负担很难分清。最后，我国东部与西部之间、沿海与内地之间、城市与乡村之间，由于参与国际经济的程度不同、科技基础不同、经济实力不同、经济质量与效益不同，不同地区应有的事权以及由此而决定的支出需求量也不同。因此，需要按照实际情况将事权在地方与地方之间分类设立。
目前，各地在中央税、地方税和共享税的划分上也出现一些矛盾。主要包括：一是仍按隶属关系划分企业所得税。现行分税制规定，中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方。目前，我国不同所有制者共同投资形成企业的形式越来越多，国有企业的隶属关系也经常发生变化。按传统划分征管范围的难度越来越大，影响中央与地方的税收收入；二是“一刀切”的税种划分不适应我国经济发展不平衡的现状，各地方苦乐不均；三是地方税收不稳定因素多；四是税种划分政策导向不明确，特别是固定资产投资方向调节税，是宏观调控性质特别突出的税种，却划分为地方税。以上问题的产生究其原因，主要应归结为受旧有经济体制的影响，以及现行分税制缺乏必要的灵活性，大小税种的立法权、减免权等管理权限都集中在中央一级，在分税制设计之初，主要着眼于财权利益的分配，而对于规范性有所忽视。
二、深化分税制改革应遵循的原则
分税制改革的一条基本原则就是要在切实可行的基础上，符合彻底、规范的分税制的要求。除此之外，在深化改革的过程中，还应特别注意以下两点原则。
1.明确政府职能的定位，不与市场调控领域相冲突的原则。
社会主义市场经济的资源配置机制主要是市场配置机制，因为市场配置是有效率的；同时，由于存在“市场失灵”，也就离不开财政配置，而且只有市场配置与财政配置有机结合，才能达到优化资源配置的目标。实行分税制，就是要合理分配财力，优化配置资源，形成中央与地方政府合理运用资金，共同发挥职能，促进各地区经济增长，进而促使财政的良性循环。因此，政府在市场经济中的职能应在分税制中得到充分体现。具体来说，就是用划分事权予以明确，用划分税种予以保证和制约。在西方公共财政理论中，经济分为私人部门和公共部门，私人部门是指个人、家庭、企业等微观经济单位；公共部门是指由政府出资进行的经济活动，如国防、教育、社会保障和福利等公共经济单位。私人部门提供的产品叫私人产品，公共部门提供的产品叫公共产品。公共产品具有两个特征：一个是非排他性，如每个人都可以不受限制地从天气预报中得到信息；另一个是非竞争性，如市区道路，每个行人可以自由享受。当然，实际生活中也存在兼有私人产品和公共产品的“混合产品”。大体而言，私人部门是市场调控的主要对象，而公共部门是政府调控的主要对象。我国的市场机制和财政机制是建立在公有制基础上的，政府职能由政权职能与经济职能两方面组成，与西方有着本质的不同，但这并不妨碍我们借鉴西方的公共部门理论。政府作为国有企业的所有者和代言人，维护国有企业的利益是份内之责，但在市场经济下，企业作为微观经济主体，就必须要在市场规律下去适应竞争，谋求发展。以往的经验表明，在国家宏观政策统一的前提下，由市场对企业进行调控比由政府直接调控更能体现公平与效率。因此，政府职能应以克服“市场失灵”现象为目标来界定，并以此来确定财政收支规模。除了少数关系国计民生的大中型企业外，政府部门，特别是各级地方政府，应把主要精力由过多关注企业经营，转移到支持和指导公共产品的生产与消费上，加强基础设施建设，积极发展第三产业。通过优化企业的外部经营环境，来促进企业的发展，并为地方培植可供长期依靠的财源。
2.对内注重地区差别，不搞一刀切；对外区别国情，不照搬西方的原则。
目前，我国的社会主义市场经济还处于培育发展阶段，各地区的发展很不平衡。少数经济发达地区和大城市市场体系的建设已初具规模，而相当一部分经济不发达地区才刚刚起步，并且受资金短缺、技术落后等因素的影响，各环节的起动都相当艰难。地区之间的差别，主要表现为东南沿海地区与内陆地区和边远地区经济发展与人均水平差距日益扩大。这种层次突出的阶梯型经济格局，将是今后较长一段时间内我国经济发展的基本态势。因而，分税制也应适应这一要求，采取针对性的措施。如果只考虑市场的统一性而不考虑其发展的不平衡性，采用单一的分税制，体现不出各地方的特点，则分税制也就难以长久地实施下去了。
另一方面，在借鉴国外经验上也应有所注意。近年来，我国经济领域的一系列重大改革，都不同程度地借鉴了国外经验，现在看来，其中既有成功结合的范例，也存在着失误与不足。应该看到，西方的一些作法在经济改革中被运用的层次越高，其影响也就越大，如果发生失误，其负作用在短期内就很难消除。因此引用西方的作法时，应持谨慎的态度，言必称西方的倾向是不可取的。分税制作为我国预算管理体制变革的重大举措，在采用西方既有体制上，更应深思熟虑，策划周详。经验的借鉴是必要的，但不能盲目，根本立足点应在于我国的国情。我国地域广阔，陆地国土面积就达960万平方公里，几乎同于整个欧洲大陆。而且民族众多，各地差异较大，可谓“十里不同风，百里不同俗”。因此，同国土面积有限，民族成份较单纯且各地发展大致均衡的法、德、日等国家难以相提并论，美国幅员辽阔，但实行联邦制，与我国的体制差异也很大。因而可以说，在分税制改革上，我国并没有一套现成的经验可供借鉴。如果说在改革之初，由于受多种不可测因素的影响，借鉴外来经验是必不可缺的话，那么在深化改革的过程中，就应有意识地转移注意力，立足国情，走自己的路，确定好下一步改革的指导方针和预期目标。
三、深化分税制改革的思路
基本思路就是以规范为前提，以符合国情为基础，使分税制在适应性、科学性上实现一个较大的飞跃，基本上能够为各有关方面所接受，并且其运行也初步具备良好的法律制度作保障。
1.分类设计分税制。
1994年实行的分税制改革采取了“一刀切”的模式，即统一中央税、地方税、共享税的划分，统一保留原来中央与地方的分成基础。这种模式，有利于分税制短期内在全国普遍推行，但是也有弊病，主要表现在不适应我国地域辽阔，各地经济发展不平衡，地区间事权不一致，支出需求数和税收收入数也不平衡的国情。从这两年的实践看，有必要对分税制实行分类设计，以深化改革的进程。
分类设计分税制可选择几种方案：第一种是分三类地区，京、津、沪和各省以及少数民族地区；第二种方案是以第一种方案为基础，把其中第二类的各省再细分，根据不同经济发展状况具体分成若干经济区；第三种方案是分东部沿海地区、中部地区、西部地区和少数民族地区四种类型。
上述三种方案中第二方案较为理想，原因在于符合我国现行行政区域划分现状，比较接近各地区经济发展现实。当然也存在不足之处，如在分税制设计上显得较为繁琐。
分类设计分税制，使地方政府能够根据本地方所处经济阶段制定工作重点及相对应的方针政策，扬长避短，发挥优势，促进本地方经济的发展。同时也有利于加强中央宏观调控政策的针对性，使之在实施中收到良好的效果。
2.合理划分税种。
分税制产生了中央税与地方税两个相对独立的体系。由于税种划分并不规范，形成了中央税税源稳定，其收入占财政收入的绝对优势，而地方税则很不健全的畸形状态。地方税所辖税种中，只有营业税、企业所得税和资源税收入比较稳定，其它税种都具有征管难度大、成本高的特点。而且，一些地方税还存在着重复征税的弊端，一项收入往往征收几道税。如：一项房地产交易，既涉及营业税，又涉及土地增值税、所得税、城市维护建设税及印花税等。另外，共享税过多也给地方税体系建设带来了困难。现在的共享税有增值税、资源税和尚未开征的证券交易税，而营业税、企业所得税、城市维护建设税事实上也带有共享税特点。营业税、城市维护建设税虽然是地方税，但铁道部门、各银行、各保险公司集中缴纳的部分划归中央。同样，企业所得税又将中央企业缴纳的企业所得税划归中央。这一切都与真正的规范化的分税制相抵触，也与世界通行的分税制要求相违悖，严重阻碍了地方税体系的建设与完善，分税制内在结构的稳定性也因此受到冲击。
合理划分税种，首先要尽快优化税种结构，一方面巩固和提高地方税在地方财政收入中的主导地位，一方面也要体现中央税的财政支柱作用与宏观调控职能。主要建议有：（1）增大地方税的固有收入。尽快开征社会保险税、遗产税、赠与税等，同时确定一两个税种为地方税主体税种；（2）企业所得税、资源税、营业税全部划为地方税，共享税只保留增值税，中央减少的收入可通过适当提高共享税比例加以弥补；（3）将固定资产投资方向调节税划为中央税。因为该税种的主要职能并不是组织财政收入，而是对特定行为进行宏观调控；（4）扩大资源税的课征范围，以增强资源税的调控广度，促进资源的合理开发利用，增加地方财政收入。
其次，在分类设计分税制的前提下，可以按不同地区划分中央税、地方税和共享税。经济发达地区税种的划分，应使地方税收入加上地方政府的其它收入，满足地方预算支出的需要，一般可不再由中央财政补贴或返还；对一般中等地区，税种的划分应使地方税收入加上地方政府其它收入，能基本平衡当地预算，中央财政给予少量补助和返还；对于边远贫困地区和少数民族地区，各种税收收入全部留在地方，中央予以必要补助。
3.合理分配立法权限。
规范、彻底的分税制需要分税、分权、分征、分管，缺少任何一方面都不是完整意义上的分税制。其中分权是分税制的基础。其具体涵义是指在明确划分税种的基础上，对税种的确立权、税法的解释权、税目、税率及优惠政策的调整权重新进行划分，使地方有权因地制宜地制定政策。实践证明，只分税不分权，将沦为形式上的分税制，无法真正发挥分税制调节收入再分配的功能，难以实现分税制的初衷。同时，由于各地区经济发展不平衡，如果地方不具有税收立法权，那么地方与中央争权、争收入的现象就不可避免，不仅使中央面临困难，地方也因难以制定相应政策而使工作陷入被动的境地，分税制协调中央与地方各级政府之间分配关系的内在职能，也将因此受到破坏。
另一方面，实行分税制后，地方税务机构负责营业税、个人所得税等15个税种及项目的征收管理工作。这些税种及项目，大部分有一共同的特点，就是涉及面广，纳税税额小，零星分散，难以管理。其中作为地方税中收入最大的税种—营业税，由于是以第三产业服务收入作为征收对象，除了具有以上特点外，还存在着新税源产生发展快的情况，新的税收问题层出不穷。当前税收立法权限高度集中于中央，不利于地方因地制宜地处理这些问题。对千差万别的税收进行统一立法，势必会造成如下影响：中央要求地方开征的税种未必有相应的税源或者税源太小不足以开征，而随着经济的发展，地方具有了某种税源，同时也需要用税收进行调控，而地方却无权开征，这无疑会妨碍地方经济健康地发展。这种只向地方划分收入而不赋予其相应立法权限的分税制，体现不出责、权、利相结合的原则。不仅不利于提高地方培养、挖掘税源和组织收入的积极性，也无法让地方政府根据当地的特点和需要行使自身职能。因此在立法权限的分配上，应该予以有效地改进，适当放权给地方，以适应地方税税源所具有的不同特点。
如上所述，在下一阶段的分税制改革中，使地方拥有一定的地方税立法权限应成为深化改革的重点。在中央对地方税收立法进行指导的原则下，将部分地方特色浓厚的老税种和区域性较强的新税种的立法权下放到地方，由地方省、自治区、直辖市一级人民代表大会集中掌握，不再继续下放给所辖市、县，以保证税收法规的制定与执行过程中的规范性、整体性、连续性和严肃性。中央可以通过运用扩大或减少财政转移支付等手段来调控地方的税收立法行为，避免地方税收法规对全国市场的统一产生太大的消极影响。
深化分税制改革的核心及发展的方向，不仅在当前而且在今后较长一段时期内，都将成为我国财政领域和税收领域所共同研究的课题。研究的出发点和目的地都是为了促进我国的财政增长与经济腾飞，因此，本文的一条基本思路，就是建议采用缓进式的改革方案，固本培元，逐步完善。避免产生大的动荡，给未来的经济发展带来各种潜在和现实的不稳定因素。
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