国有企业的委托代理关系——国有资产效率化运营制度构建探究，本文主要内容关键词为：国有资产论文,国有企业论文,委托代理论文,效率论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革一直是经济体制改革的中心环节，国有企业之所以要改，其基本的、直 接的原因在于国有企业的低效率。国有企业的低效一般来说主要是由于：其一、国有企 业所有者事实上的缺位，造成内部人控制以及经营者的机会主义行为和国有资产流失； 其二、政企不分、政资不分，政府的过多干预，企业所承担的社会责任过多或过于依赖 政府而效率低下。从理论和逻辑上看，只要能通过一系列的制度安排使经营性国有企业 真正实现经营化，降低其代理成本，国有企业的效率化是可以实现的。本文试从代理的 角度系统分析国有企业低效的原因，并探求实现国有企业效率化的制度安排。
一、国有企业委托代理关系状况分析
Michael Jenson和William Meckling把委托代理关系定义为一种契约，“在这种契约 下，一个人或更多的人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某些服务， 包括把名义决策权付给代理人”。代理关系的产生随之产生了代理人成本，按Michael Jenson和William Meckling的定义，代理成本指的是企业所有者由于缺乏关于代理人努 力客观状态的充分信息所导致的权益损失。这是一种以充分信息条件下的最优契约所实 现的利润所实现的利润水平为基准，对信息不对称条件下次优契约所出现的预期利润的 偏差的一种估算。[1]代理成本一般分为两类：管理人员(代理人)的监督成本和因对管 理人员(代理人)监督不力而导致的管理人员的机会主义行为的成本。代理人成本的产生 主要是由于：其一、代理人与委托人之间的目标追求不一致；其二、委托人与代理人之 间的契约不完全性和机会主义行为的成本；其三、委托人与代理人之间的信息不对称， 委托人对代理人实施监控成本大三方面的原因造成。[2][3]
除鲁滨逊·克鲁索简单经济中的一人企业(克鲁索公司)不存在委托代理关系外，几乎 所有存在两个以上相关人的企业都存在委托代理关系。当然本文讨论不涉及企业内部层 面的委托代理关系，只限于产权治理层面的委托代理关系。由于国有企业自身的特殊性 ，其中的委托代理关系较一般产权理论所述的委托代理关系要复杂。在未引入国有资产 监督管理委员会(下简称国资委)情况下的国有企业的委托代理关系如下：
(一)第一级委托代理关系
国有资产在本质上是属于全体人民所共有，但全体人民不可能共同一致行使所有权， 由于全体人民人数众多，集体行使资本所有者的相关权能，其交易成本以及监督成本趋 于无穷大，而国家作为全民利益的代表，自然而然成为资产的代理人，代全民行使所有 者的相关权能，也正是由此，人们通常把全民所有等同于国家所有。但国家作为一个国 际法权概念难以人格化，不可能具体代行所有权，而政府作为行使国家职能的重要机构 自然成为事实上的资产代理人，即国家代理在实践上表现为政府代理(参图中①)。我们 认为经营性国有资产之所以区别于非经营性国有资产就在于其经营性，作为经营性资产 理所当然的具有一般资本具有的保值增值、追求利润最大化的属性，因此应该认为作为 最终所有人的全民对经营性国有资产理所当然的要求其代理人在代理行使所有权时应以 保值增值、利润最大为目标。但作为代理人的国家或政府其自身的目标是多元的：一方 面作为代理人追求国有资产的保值增值、利润最大(作为全民利益代表的国家与政府本 身也有这种期望)；另一方面政府具有社会管理、宏观调控等职能，这方面是政府的首 要职能和目标。国家(或政府)作为代理人和委托人的的目标追求并不完全一致，这样在 全民集体监督约束成本极大，个人单独监督成本巨大同时，缺乏监督制约实现的有效管 道的情况下，个人的监督约束事实上是不可能的。个人作为理性人也乐意作为一个“搭 便车者”(Free rider)，而最终将是大家都“无车可搭”。在事实上没有对代理人约束 下，政府为实现社会目标就可能放弃或损害利润最大的目标，这其实是在与委托人目标 不一致下作为代理人的政府的机会主义行为。另一种可能是，政府为了实现利润最大目 标可能会凭借手中的政治权利实行偏向于国有企业的政策措施(如：市场准入限制、政 府购买、贷款优惠以及财政补贴、税收优惠等)，这样一方面损害公平竞争不利于其他 部门的发展，也使国家承担额外负担；另一方面也由于保护和依赖国有企业缺乏压力和 竞争意识，最终也会使国有企业效率低下。
(二)第二级的委托代理关系
第二级的委托代理关系近于一般产权理论讨论的“委托—代理”关系，是所有企业制 度都会遇到的一般性问题。国有资产的庞大、复杂和分散，决定政府必然会进一步寻找 下一级代理人，代理人作为董事进入董事会，代表国家行使资产所有人的相关权能，形 成企业所有权代理。在所有权和经营权相分离原则下，所有权代理人(董事)作为委托人 又委托代理人(经营者)具体经营管理企业。假设政府及主管部门作为国有资产代理人代 行出资人职能，单以国有资产保值增值、利润最大化为目标，不存在为实现社会公共管 理职能目标而出现机会主义行为。政府作为委托人与其代理人之间也存在代理成本：其 一、政府代行出资人的利润最大目标与其代理人的目标不一致。其代理人作为理性人追 求的目标是个人利益最大化，从长远来看，代理人个人利益最大目标与委托人利润最大 目标具有相关性，代理人认真履行合约努力实现委托人利润最大目标，会获得高额薪酬 (薪水、股票期权等)，但由于合同期较短、追求眼前利益倾向、长期的不确定性再加上 代理人具有职位便利，代理人便可能会努力实现个人利益，如：追求舒适的办公条件、 过度的在职消费、努力提高自己的公开和非公开的收入福利甚至把企业资产转化为己有 ，而损害委托人利益。其二，契约不完全和代理人机会主义假定。由于经营环境的不确 定性和人的有限理性，委托人和代理人之间所缔结的契约就必然具有不完全性，这样作 为赋予机会主义假设的代理人，便倾向作为风险规避者，就可能出现道德风险(Moral
hazard)和偷懒(Shirking)行为。代理人可能只是消极的“信守契约”，在形式上和程 序上没有缺陷，但是对高风险以及需付出巨大努力的高收益项目不作为，消极履约，没 有如所有人对利润追求的动机和激励，产生代理风险。其三、委托人和代理人之间的信 息不对称。代理人拥有委托人难以获得的独家信息，而获取充分信息是委托人监督评价 代理人，防止代理人机会主义行为的前提。委托人处于信息劣势，并且在代理人从利己 出发极力保持其信息优势下，委托人获取价值信息成本很高，委托人很难获取代理人工 作努力程度与质量的信息，或者只能部分的获得，这样代理人可能会利用自己在信息上 的优势，从事利己活动，损害委托人的利益，委托人却由于信息缺陷不能惩罚或及时惩 罚代理人来维护自己利益。[2][3]
二、引入国资委下国有企业的委托代理关系及国资管理效率化制度构建
按照十六大的精神，2003年3月十届人大确定成立国务院国有资产监督管理委员会(国 资委)，作为国务院下属特设机构，代表国务院履行出资人职责，负责监督管理非银行 企业国有资产。中央、省、市(地)三级国资委的组建后，新的国有资产管理体制的建立 将对解决原有体制的一些弊端，促进政资分开、政企分开，弥补出资人缺位防止内部人 控制有重大作用。
(一)国家(或政府)和国资委之间的委托代理关系(参图中②)
政府把其原来所负的代理国有资产出资人的有关职责委托于国资委，有国资委全权代 表国家履行出资人职责，即履行对国有资产的经营利润或剩余收益的索取权(Residual claim)和剩余控制权(Residual control)。国资委作为一个非行政性的特设机构专司出 资人职责，不承担(没有权力也没有义务)任何属于政府的有关社会公共管理职能，各级 、各地的国资委都以各自所控制管理国有资产的保值增值、利润最大为唯一目标。政府 及有关部门不再承担国有资产出资人有关职责，只履行社会公共管理的职能，政府在行 使其社会、经济管理职能时坚持国民待遇原则，对各类企业一视同仁，实行无差异对待 。这一委托代理无疑有助于改变政府对企业的过多干预、对企业承担过多，实现政企分 开、政资分开。
但要真正达到政企、政资分开，并使这一代理关系效率化，使代理成本最小还要具备 几个条件：(1)国资委具有依法行使出资人权能的独立性，政府没有借助其政治权利和 名义委托人的身份干预国资委的正常活动，让国资委承担额外社会公共目标的可能(因 为国资委作为政府下属的机构，政府尤其地方政府出于实现自身社会目标和利益，仍有 机会主义的动机和可能)。为解决这一问题可能的制度选择如：通过立法明确政府和国 资委的职责范围，对政府违规行为国资委有权依法否决；国资委主要责任人由法定程序 产生和罢免，只有其有不合约事宜(如：绩效问题、重大失职、渎职、利己交易等事项) ，作为委托人的政府才可以提出不信任案或罢免案进入罢免程序等。(参图中②)[4](2) 国资委的主要责任人及工作人员都以市场化的方式在人力资本市场获得，其不处于行政 序列，只是专门从事国有资本经营管理机构的工作人员。(3)硬化政府和国资委的预算 约束，使国有资产收益资金只能以法定的方式(如以国有资产收益税)和比率流入公共财 政部门，从而使全民作为国有资产最终所有者，在公共财政支出，提供公共产品中享受 收益；另一方面禁止公共财政部门的资金流入国资委及国有资产运营部门(财政资金注 入和补贴)避免由此造成的预算软约束。这样，其一可极大减少政府干预动机；其二使 国资委和国有企业面临资金硬约束，从而促其有资金压力和竞争压力，提高国有资本经 营效率。(参图中③)[5](4)对国资委工作人员的监督制约和激励到位，保证其有足够的 压力和动机，有效履行出资人职责，努力实现国有资产的保值增值和利润最大，防止偷 懒、与其代理人合谋等机会主义行为。为解决这一问题可能的制度选择如：加强完善政 府审计部门对国资委工作状况的审核评估和监控；建立完善对国资委的预算监督体系； 发挥社会组织、中介机构、舆论和公民等各方面对国资委国有资产关管理工作状况的监 督；建立完善国资委内部监督制约体系；建立完善有效的绩效评价体系和激励系统等等 。(5)国资委内部机构合理设置和运作的高效性。国资委内部机构设置应按有效履行国 有资产出资人三大权能(或剩余控制权和剩余索取权)的原则，进行制度安排。可能的选 择之一是参照一些规范投资企业的机构模式，在国资委内部设立：人力资源和薪酬委员 会、投资委员会、审计监督委员会。人力资源和薪酬委员会其职责不仅是管理国资委内 部的人力资源和薪酬，更为主要的是物色、选择和确定其监督管理的国有资本运营机构 或企业集团的代理人，评价代理人(经营者)的效绩并确定其薪酬(如：年薪、福利、股 票期权等)，解聘不合格的经营者；投资委员会其职责是对国有股权收益、资产布局调 整转让收益和破产清算收益进行再投资，以投资收益最大化为原则进行投资分析评估、 可行性研究，选择投资方向确定投资项目；审计监督委员会其职责是对其参与投资企业 (全资或非全资)或国有独资资本运营机构的经营状况进行审核、评估、检测，对其投资 企业的合并、分立和清算等重大事宜进行审核、监督等等。
(二)国资委与所出资企业的委托代理关系(参图中④⑤)
由于国有资产规模巨大，并存在与众多的企业之中，国资委不可能直接经营管理国有 资产，因此国资委下面又成立各种类型的国有资产运营机构(其下面是国有资本参股或 控股的各种类型的企业)，委托其经营国有资产；对一些大的国有独资或控股的大企业 ，国资委可采取直接委托代理人经营管理。国资委按照《公司法》的规定行使出资人的 有关权能，履行出资人职责，享有所有者权益，承担相应的法定义务和法律责任，不干 预企业的具体经营活动。企业作为市场主体和法人实体，享有《公司法》所规定的法人 财产权，依法自主经营、自负盈亏，努力提高经济效益，履行代理人职责，实现委托人 要求。国资委的成立把原来由财政、经贸、企工委等多个部门分散行使出资人权利归并 为由国资委统一行使，实现管资产、管人、管事的统一和结合，改变了原来多头负责而 无人负责，互相扯皮，部门摩擦，交易成本过高，造成对经营者监督约束不力(原来国 有企业的经营者、管理层多有行政级别，这样有关部门对其监督变动更具有复杂性)， 从而造成内部人控制，经营者(代理人)的机会主义行为，国有资产流失。国资委的成立 使出资人职责明确化、具体化，有利于加强对代理人的监管，弥补出资人的缺位，防止 内部人控制，减小代理人的机会主义行为对所有者权益的侵害。国资委制度体系的建立 完善很大程度可实现出资人到位，并降低代理成本，但并不能代替企业内部治理机制的 完善优化，这个不是本文讨论的范畴。
本文认为国有企业政企不分、政资不分以及企业内部人控制，国有资产流失本质上都 是代理人的机会主义行为。改革国有企业、提高国有资产运营效率，实现国有资产的保 值增值，关键在于改革国有资产各级委托代理关系，规范代理人行为，通过一系列有效 的制度设计安排使各级代理人只有在实现委托人利益最大时才能实现个人利益最大。国 资委的成立仅仅是建立这一制度的开始，这一制度的真正建立和完善需要创新性的理论 ，需要精心细致的创新性制度安排。
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