我国城市群演进轨迹与前瞻，本文主要内容关键词为：轨迹论文,城市群论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
30年来我国改革开放事业在区域经济领域取得的主要成果和亮点之一就是城市群的兴起和发展。在此，系统分析我国城市群起源和发展过程，全面论述我国城市群发展现状和国家对城市群发展的扶持政策，探讨城市群发展面临的问题及原因，提出未来我国城市群发展的方向和对策（解决途径）。鉴于城市群是个新概念，在我国起步相对较晚，实践中存在概念不清、争议较大等问题，因此在论述我国城市群发展过程之前，首先对涉及城市群的一些基本概念作些界定。
一、相关概念界定
城镇是相对乡村而言的，是非农产业和非农人口聚集地。产业革命后，城镇逐步成为区域经济的核心，一个地区所有城镇构成的城镇体系也就成为地区经济的主体。城市一般都是从村庄、集镇等逐步发展起来的，还有一些是从交通枢纽、水利工程和矿业镇等发展起来，也有一些这两种模式兼而有之。随着城市规模的发展，城市与其近腹地之间市场逐步一体化，分工与协作关系不断加深，从而形成两者有机结合的新的区域形态——城市地区（或称城市圈）。城市和区域经济的进一步发展，当城市与其近腹地的贸易一体化和生产分工关系超越了城市地区（或城市圈）的范围，与其他一个和几个类似的城市地区（或城市圈）产生了一体化和分工的要求的时候，又一个新的更高层次的区域形态——城市群便诞生了。一般说来，城市群是在一个地区的城镇体系中具有一定规模的主要城市（或城市圈）之间形成的，只有这些城市才具有彼此之间加强市场一体化和建立分工合作关系的欲望和能力，因此城市群也是一个地区城镇体系的主框架，是城镇体系成熟的重要标志。
相对于具有悠久历史的城市而言，城市群（包括城市圈）是一个较为新鲜的事物。从国际上看，城市群是二战之后才逐步兴起的，美国从20世纪50年代初（1951年）开始制订标准都市统计区和联合标准都市统计区（相当于城市群）。美国都市统计区是指以一个1万人口以上城市（或一组组团城市、或一片城市化地区）为核心，连同周边以县为基本单元联系紧密的腹地组成的地区，其中核心城市（或组团城市、城市化地区）人口大于5万人的为大都市统计区，核心城市（或组团城市、城市化地区）人口小于5万人口的为小都市统计区。这实际上相当于我国整体设置的地级市，也就是城市地区（或城市圈）。而联合标准都市统计区是指由若干个相邻的联系紧密的都市统计区组成的统计地区，相当于城市群。随着区域发展的变化，美国对都市统计区和联合都市统计区需作定期调整，2006年11月公布了最新版本，全美国划分了大小都市统计区为953个，联合都市统计区126个。美国对城市圈和城市群有比较严格的标准，所以都市统计区和联合都市统计区并没有覆盖全部陆地国土，留下了大约20％的所谓未受城市影响的地区。
至于对城市群作比较深入的理论分析则更是直到20世纪50年代后期（1957年）才由Jean Gottmann系统提出。然而，其大都市绵延带理论主要论述的还不是城市群本身，而是当时欧美发达国家已经出现了的由多个城市群组成的人口规模和空间范围更大的一种区域形态——大都市绵延带，这是城市群进一步发展到更高一层次的产物，是城市群的城市群（或集群）。当然，这个比较系统的理论，特别是其提出的划分大都市绵延带的标准，是可以很容易地应用到城市群的分析中来的，因此不失为研究城市、城市与其腹地以及各级城市集群的一般理论。
必须指出的是，目前学术界对城市群概念仍然充满争议，针对我国国情这里特将其定义为，由若干相临地级以上城市组成的、具有密切分工与协作关系（人流、物流、资金流和信息流达到一定水平）的城市集群。这样定义的城市群绝不仅仅是分析城市集群发展的一般概念，而是与我国完整的4层次区域经济体系密切相关的，事实上这样确定的城市群就是我国完整区域体系中的第三个层次——确定区域特色的分工与协作关系的最重要的经济区划层次（或称分工协作经济区、或功能经济区）。根据城市群的界定和在全国区域经济体系中的地位，可以看出城市群具有网络化、一体化和集群化等特点，是区域经济发展到网络化高级阶段的产物和标志，是成熟的城镇体系的主框架，是区域经济分工与协作的基本单元，是形成区域经济特色的重要基础。
二、改革开放以来我国城市群的形成过程
下面对改革开放以来，我国城市群的形成过程进行全面梳理与回顾。
（一）城市群起源于区域合作
改革开放初期，我国区域发展重大成就之一就是地方经济主体意识的逐步形成和确立。党的十一届三中全会决定将党的工作重心转移到现代化建设上来的同时，还明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”随后，各级地方和企业在市场经济中的主体地位逐步确立。地方作为国民经济主体之一开始发挥越来越大的作用，它们积极探索各种行之有效的符合市场经济规律的区域经济发展模式，其中不少好的经验被中央采纳和推广，有力地促进了整个国民经济快速发展。经济管理权力下放和地方经济主体地位确立，开启了目后区域和城市改革发展一系列变化的序幕。
1.区域经济技术合作的兴起
在下放经济管理权限，搞活地方经济过程中，由于传统计划经济安排被打破，人们迫切需要建立符合市场经济要求的新的地方间、行业间和企业间的经济联系。为此，早在1980年7月中央政府就发布了《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年修改为《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》（已于2001年10月失效），鼓励建立各种区域间的经济技术合作组织。据1990年11月在陕西宝鸡举行的“首届全国区域经济合作研讨会”提供的资料显示，当时全国已建立的各层次和类型的区域经济合作组织100多个（见表1）。这些区域合作组织不仅加强了区域间物资商品、经济技术交流，促进了区域经济一体化，还为日后城市群的出现奠定了最初的基础。
2.城市在区域经济中核心地位的确立，城市经济圈（简称城市圈）形成
在培育地方经济主体意识搞活地方经济中，根据区域经济发展的一般规律和西方发达国家的实践经验，提出了应当充分发挥城市在区域经济中的带头辐射作用的重要思想。一些地方，如辽宁等省率先在经济相对发达地区开始了实行市领导县体制改革试点。随后，中共中央从促进城乡一体化，减少行政机构和人员，提高行政管理效率出发，采纳这一做法并向全国推广。1982年中共中央下发《改革地区体制，实行市领导县体制的通知（中发［1982］51号）》文件，要求实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展局面。1983年2月中共中央、国务院又发出了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求积极实行地、市合并，地级市建制很快在全国铺开。1999年中共中央发布《关于地方机构改革（中发［1999］2号）》文件进一步明确“市管县（市）”体制改革并要求加大改革力度，市管县的行政体制在我国全面确立。“十五”时期国家在推进城镇化战略的同时，为集中精力发展小城镇，大量增加了建制镇的数量，基本冻结了设市工作的进程，由此引发了大城市周边“撤县设区”的兴起，使大城市市辖区面积迅速扩大。“市管县（市）”和“撤县设区”体制，在体制上完成了地级以上中心城区与周边腹地的一体化，促成了我国城市经济圈（或城市圈）的形成。
3.城市群和城市群绵延带的初步形成
中心城区在区域经济中核心地位的确立揭示了这样一个事实，那就是区域之间的合作首先是各区域城市之间的合作，也就是说中心城区在区域合作中起主导作用，因此区域合作与中心城区核心作用两者的有机结合很自然地导致了城市群的形成，进一步发展则是城市群绵延带的诞生（相对而言，城市圈揭示的是中心城区与其近腹地之间的合作，也就是城乡之间的合作和一体化）。改革开放后，我国最早的一批城市群或城市群绵延带，就是由以城市为中心的区域合作组织演变过来的。1982年，为搞好国民经济管理体制改革，通过中心城市和工业基地把条条块块协调起来，形成合理的经济区域和经济网络，国务院决定成立上海经济区和山西能源基地两个规划办公室（见1982年12月国务院《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》）。这两个国家级规划办公室的主要任务是，打破部门和地区的框框，从全局出发制定两个规划区的经济社会发展规划，协调部门之间、地方之间和部门与地方之间的关系，促进规划区内的联合，加强规划区与全国经济发展的结合，促进生产力发展。实际上，上海经济区由上海城市群、南京城市群和杭州城市群组成，是一个城市群绵延带（为世界6大城市群绵延带之一），这次规划成为长三角城市群绵延带形成的起点；山西能源基地的规划和建设是市场导向改革初期充分发挥地区比较优势的最大成果之一（可与沿海发展战略和区域协调发展战略相提并论），初步形成了目前仍然处于发育中的以太原为核心的晋中城市群（包括太原、晋中、阳泉和吕梁4个城市圈）、以大同为核心的晋北城市群（包括大同、朔州和忻州3个城市圈）和以临汾、长治、晋城和运城4个城市圈组成的晋南城市群。1984年，我国经济体制改革的重点转向城市，中共中央第一份关于经济体制改革的决定指出，城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起着主导作用。要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的，开放式、网络型的经济区。按照这一思路，学术界提出了许多以大城市和超大规模城市为核心构成的我国一级经济区的所谓城市经济圈，其中几个典型方案有王健（1996）提出的9大城市经济圈和顾朝林等（1991）提出的9大城市经济区（见表2，下页）。在城市经济圈建设和东部沿海优先发展战略的推动下我国区域经济发展迎来了第一个高潮。
（二）20世纪80年代后期和整个90年代，乡镇企业（及其园区）、开发区和产业集群的兴起，有力地促进了城市群的形成和发展
区域合作使城市圈和城市群的形成成为可能，但真正促使城市圈和城市群形成和发展的还是直接推动我国区域经济和城镇化发展的乡镇企业（及其园区）、开发区和产业集群的兴起和发展。这些新的经济发展模式和空间形态不断丰富着城市圈和城市群建设的新要素和新内容，成为推动城市圈和城市群形成和发展的强大动力。
农村改革的成功，乡镇企业异军突起，在大型及以上规模城市，特别是沿海大型及以上规模城市周边地区形成了大批新兴工业化地区和小城镇，为城市圈和城市群的形成奠定了坚实的经济基础。改革开放以来，遵循工业化初期阶段的一般规律和特殊国情，我国走的是一条以小城镇为主的分散型城镇化道路，建制镇数量从1978年的2173座增加到2007年的近20000座（同期城市数量从193座增加到663座）。应该说我国小城镇建设取得了很大成绩，我国城镇体系基本形成、布局框架基本铺开。在这些众多的小城镇基础上，我国城市数目也得到较快的增加，促进了一大批城市圈和城市群的形成和发展。20世纪80年代中后期，苏南地区乡镇企业的兴起和以苏锡常周边地区为代表的小城市群的出现，珠江三角洲地区乡镇企业的兴起和以顺德、南海和东莞等为代表的小城市群的出现，分别为长三角城市群和珠三角城市群的形成奠定了基础。
开发区和产业集群形成和发展是工业化和城镇化有机结合的区域发展模式，是城市或即将成为城市的建制镇有效扩张城市地域空间的主要载体，是扩大城市规模，增加城市数量的重要手段。改革开放以来，我国的开发区从4个特区开始，经过沿海14个开放城市，全国所有的省会城市，整个海南省，所有沿海、沿边、沿河和沿路地区，直到新近的各类新城区、4大综合改革实验区等，逐步在全国几乎所有地区逐步展开，有力地带动了我国各地区工业化和城镇化的快速发展，促进了城市规模的扩张和新城市的形成和发展。目前，我国各级各类开发区大约有4000多个。这些开发区和它们所依托的城市或建制镇已成为城市圈和城市群的核心组成部分，不断促进着城市圈和城市群走向成熟。20世纪90年代中后期，开发区和产业集群的快速发展进一步强化了长三角、珠三角以及环渤海地区城市群的发展，使这些地区逐步成为我国沿海地区乃至全国的经济核心区。
（三）城镇化战略和区域协调发展战略加速了城市群的形成和发展
进入21世纪后，面对我国工业化进入中期阶段、城镇化进入快速发展阶段的现实，同时也针对越来越严重的区域发展不平衡问题，国家开始制定和实施加速城镇化发展战略和区域协调发展战略。两大战略的同时实施，既有力地促进了城市圈和城市群的快速扩张和发展，同时又有效地扩大了城市圈和城市群的影响范围，基本实现了增长极战略与和腹地建设战略的有机结合，促进了城乡区域的协调发展。
“十五”时期国家制定了加速城镇化发展战略，提出要“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。”这是在我国政府文件中首次提出城镇密集区的概念。遵循这一城镇化发展方针，“十五”时期我国小城镇数目有了进一步增加（同期城市数目因撤市设区减少了5个），城镇密集区在全国范围内得到有序和较快的发展。如在西部地区按照实施西部大开发战略的要求，重点促进了西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成，提高城镇化水平；中部地区重点是以长江、陇海、京广、京九、京哈等沿线地区为重点，壮大沿线城市规模，充实中心城市，积极培育新的经济增长点和经济带；东部地区重点是促进经济特区和浦东新区增创新优势，进一步发挥环渤海、长江三角洲、闽东南地区、珠江三角洲等经济区域在全国经济增长中的带动作用。通过以上重点地区的发展，我国城镇密集区在全国范围内基本展开，初步形成了包括长三角、珠三角、京津冀3大城市群在内的10大城市群，也体现了西部大开发、促进区域协调发展的战略意图。
“十一五”时期继续了城乡区域协调发展的基本战略，并正式提出依托特大城市和大城市建设城市群，形成合理的城镇化空间格局。《“十一五”规划纲要》要求：要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广、京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
为配合国家《“十一五”规划纲要》中城市群发展战略的实施，国家有关部门还制订了长三角、京津冀和成渝地区等三大城市群的国家级区域规划，以及辽中南地区、关中城市群和中原城市群等区域性城市群规划。同时，许多省区也纷纷提出和制定了一系列地方性城市群的规划，一时间我国城市群规划形成了一股涌动九州的大热潮，至今还在持续升温。
三、城市群发展的现状和扶持政策
改革开放以来，我国城市群建设从上海经济区和山西能源基地开始，经过沿海3大核心区、6大城市圈、10大城市群①、20个城市群② 的发展和演变，现在我国城市群已发展到了70多个，基本覆盖了全国国土（将所有尚未形成的城市群也都算上），并且与区域经济体系建立了十分密切的关系。事实上，城市与区域是密不可分的，城乡结合构成真正有意义的经济区域，而任何真正有意义的经济区域也必然是包括城乡在内的有机结合体。我国业已基本形成的城市群绵延带（由若干个城市群组成）、城市群（由若干个地级市组成）、城市圈（以地级市为核心）和中心城区等4级城市体系，和已形成的宏观经济区、综合经济区（以省区为单元）、功能经济区（以地级市为单元）和基本经济区（以县域为单元）等4级区域经济体系，具有十分明显的内在联系，一些层次可以建立起一一对应的关系。例如，城市体系中的城市圈与区域经济体系中的基本经济基本一致、城市体系中的城市群与区域经济体系中的功能经济基本一致、城市体系中的城市群绵延带与区域经济体系中的综合经济区基本一致等。
（一）城市群划分方案、数量与类型以及空间分布与差异
根据城市群与区域经济体系中功能经济区基本一致的设想，并按照尊重地带、综合经济区以及行政区划边界（个别除外），地域相临、经济联系密切并具有共同的发展方向（分工及功能近似），自然条件和自然资源相似，以及国土全覆盖（与美国不同）等原则，对我国城市群和功能经济区进行划分（见表3，下页）。应该指出的是，这里的城市群划分（或功能经济区的区划）与以城市为中心的城市经济区和城市经济圈的区划是有区别点：一是划分层次和依托单元不同，前者是区域经济体系中第三层次的划分，依托单元是地级行政区，而后者是第二个层次的划分，依托单元为省级行政区，是综合经济区层次的划分，相当于城市群绵延帝的划分；二是作用不同，前者目的在于城市经济区（或圈）内的基础设施建设，以实现区域经济一体化，后者目的是加强城市之间的分工与协作形成具有特色的区域产业体系。
根据以上划分，目前我国共有74个城市群（不包括我国台湾地区的3个城市群）。从类型上看，按发展状态和成熟程度可将城市群分为成熟的、半成熟的、成长中的、正在形成中的、尚未形成的城市群等类型。我国成熟的城市群有辽中城市群、京津冀北城市群、长三角城市群和珠三角城市群等4个，半成熟的城市群有吉中城市群、鲁北城市群、鲁东城市群、宁绍舟城市群、海峡西岸城市群、粤东城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和成渝城市群等11个，两者加起来共15个（见表4）。其他类型的城市群共59个，其中成长中的城市群和尚未形成的城市群分别为31个和28个。
从空间分布看，新东部地带城市群有29个（包括台湾地区3个），其中成熟的城市群4个，也就是说我国目前成熟的城市群均分布在新东部，半成熟的城市群有6个，其他类型的城市群10个。大中部地带城市群有36个，其中没有成熟的城市群，半成熟的城市群有5个，其余均为成长中的或尚未形成的城市群。远西部地带城市群有12个，其中没有成熟的和半成熟的城市群，其余为成长中的或尚未形成的城市群。
（二）城市群建设的扶持政策
在我国政府规划中城市群概念出现较晚。“六五”计划提出了编制以上海为中心的长江三角洲的经济区规划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西的煤炭、重化工基地的经济区规划的要求，开启了我国城市群规划与建设的序幕。制定的地区协作和国土开发和整治政策成为扶持城市群发展政策的萌芽。“六五”计划要求地区协作必须坚持“全国一盘棋”，加强计划管理，认真实行合同制，逐步建立全国的经济协作管理系统，搞好地区间经济技术协作的立法工作，这些都有利于促进城市群的形成与发展。
“七五”期间我国城市群政策仍然处于草创时期，突出的亮点是提出了以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心建立二级经济区网络和以地级市为中心建立三级经济区网络的要求，这为许多省区规划和建设以省会城市为核心的城市群提供了最早的政策依据，进一步促进了城市群形成和发展。实际上，“七五”计划涉及城市群的政策仍然是围绕地区协作和经济区网络展开的，提出了建立一、二、三级经济区网络的要求；明确了地区协作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则；还重申了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。
“八五”计划纲要继续完善着地区经济协作和联合的体制机制和政策，经济网络和城市群发展进一步多样化。“八五”计划纲要提出开展多领域、多层次、多形式的横向联合与协作，推动生产要素的优化组合，加快地区产业结构的合理化；以省、区、市为基础，以跨省、区、市的横向联合为补充，发展各具特色、分工合理的经济协作区；要继续贯彻执行国家关于开展横向经济联合协作的政策，并进一步在计划管理、统计办法、投资指标、税利和产品分配，以及收费标准等方面，制定有利于促进地区协作和联合的规定与办法；要坚持实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，有计划地推进我国城市化进程，并使之同国民经济协调发展。这些都为城市群的发展提供了有利的政策环境。
“九五”计划纲要正式提出以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域的主张，这是改革开放以来的第一次。7大综合经济区域中沿海三大经济区域开始受到人们的关注并最终成为我国最重要的3个城市群（或城市群绵延带）。“九五”计划纲要要求以浦东开放开发、三峡建设为契机，依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合型经济带；依托沿海大中城市，形成以辽东半岛、山东半岛、京津冀为主的环渤海综合经济圈；以珠江三角洲和闽东南地区为主，进一步发展创汇农业、资金技术密集的外资企业和高附加值的创汇产业，形成外向型经济发达的经济区。这些为我国沿海3大城市群（或城市群绵延带）的形成和发展指明了方向。
“十五”计划纲要正式提出实施城镇化战略，并首次提出了城镇密集区的概念（含义包括城市群和城市群绵延带），要求走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展。“十五”计划纲要还具体要求，东部地区要促进经济特区和浦东新区增创新优势，进一步发挥环渤海、长江三角洲、闽东南地区、珠江三角洲等经济区域在全国经济增长中的带动作用，发展黄河三角洲高效生态经济；中部地区要以长江、陇海、京广、京九、京哈等沿线地区为重点，壮大沿线城市规模，充实中心城市，积极培育新的经济增长点和经济带；西部地区依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线及中心城市，以线串点，以点带面，实行重点开发，促进西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）经济区的形成，提高城镇化水平；在体制机制方面要消除城镇化的体制和政策障碍。这些政策有效地指导了我国城镇化和城市群的健康发展。
“十一五”规划纲要正式提出把城市群作为推进城镇化的主体形态的战略构想，城市群在我国城乡区域发展中逐步取得了主导地位。这一战略与区域发展总体战略和推进形成主体功能区③ 共同构成了我国城乡区域协调发展3个重大战略。“十一五”规划纲要具体地提出了形成合理的城镇化空间格局的总体思路，即逐步形成以沿海及京广、京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局；已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群；人口分散、资源条件较差、不具备城市群发展条件的区域，要重点发展现有城市、县城及有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
四、城市群发展面临的问题及原因
目前，我国城镇化水平仍然落后于工业化发展水平。2007年城市人口占全国人口的比重为44.9％，而二、三产业的比重已高达88.3％，城镇化水平不仅低于同等经济发展水平国家的城镇化率，也低于世界城镇化的平均水平。相应地，我国城市群发展也滞后于整个区域发展的要求，与世界发达国家城市群发展的水平差距更大。我国城市群发展主要存在以下问题：一是城市群在整个城镇体系中的地位和作用还不高。4大成熟的城市群和11个半成熟的城市群，无论是人口和经济总量在全国的比重都还比较低，难以发挥全面带动全国经济协调发展的要求。二是城市群内部结构还不完善。主要是城市数目还比较少，多为建制镇，缺乏有效连接中心城市与众多建制镇之间的中间环节。三是城市群空间分布不均衡。虽然城镇体系已基本展开，城市群框架也基本拉开，但空间布局还十分不均衡，尤其是与人口和经济的分布存在着明显的不协调。究其原因如下：
（一）缺乏必要的城市群的形成机制
对城市群的重要性及意义的认识比较早且也是比较到位的，如城市群的规划、立法和建立必要的体制机制均在改革开放初就提出来了，但是在实践中这些好的认识和想法没有得到较好落实。原因是实施过程中存在许多障碍，主要包括城镇化方面的障碍和区域协作方面的障碍。
就城镇化方面的障碍而言，主要有人口管理、土地制度、城市建设的计划体系和行政管理体制难以打破，长期成为影响我国城镇化和城市群能够与工业化协调健康发展的制约因素。
就区域协作方面的障碍而言，由于地方政府职能转变滞后，地方政府在处理地方利益和国家利益，以及地方利益和地方利益之间缺乏有效合理的制度安排。这样就使地区间有效的分工合作关系难以形成，造成一些跨地区的基础设施建设，特别是形成城市群必须的城际间快速通道及交通网络难以达成共识和有效地策划；生产要素的合理流动受到体制的限制，共同的要素市场难以形成；地区和城市间经济社会政策也难以得到有效的协调。
（二）城市群政策滞后于实践
城市群政策来源于区域协作政策，由于区域协作政策难以形成全国统一规范的模式，因此城市群政策不成体系，而且明显滞后于实践的要求。目前，全国城市群正方兴未艾，然而可以用来指导城市群健康发展的政策直到“十一五”规划纲要才出现一些端倪。“十一五”规划纲要提出将城市群作为推动城镇化的主要形态，但具体政策还有待制定和完善。实践中还有以下一些政策滞后于城市群发展的要求。
一是设市政策。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇体系和空间布局框架基本形成，但由于设市进程中断，致使我国城市数量太少，城市群难以有效形成，质量也不高。美国10万人口以上的城市有1100多座，相对而言我国城市数目与我国经济发展水平极不相称，尤其是城市群的发展，更需要大量高质量的城市的建设。另外，设市模式也影响着城镇化和城市群的发展。一般而言，“整体设市”模式虽有利于城乡联系，但不利于城市之间的交往，“切块设市”模式则突出了城市本身的功能，利于城市之间的合作。
二是划分城市群的标准。国家还没有制订全国统一的城市群划分标准。现有的城市群基本上还是人们的一些习惯叫法。一些学者和机构也做过一些探索，比较典型的有发改委国土所、北京大学、建设部等。但这些都还没有得到学界的公认。
三是“市管县、市改区”政策。该政策的实行在一定的程度上促进了城市圈的形成，但却不利于城市群的发展。一方面，由于处于极化发展阶段的区域经济将对乡村生产要素形成吸收机制，从而不利于乡村经济的发展和建设，这种行政区划上的制度安排强化了这一趋势，因此难以有效实现城乡一体化发展的目标，也限制了县域腹地经济和小城镇的发展。另一方面，由于城市与其近腹地形成了制度上紧密的隶属关系，城市之间的合作就相对而言比较困难，而要素在城市之间的合理流动对城市群的发展起着很大的作用。京津地区的区域有效合作难以形成就是明证，这在一定程度上影响了京津冀北城市群的健康发展。
（三）城市群形成的行政干预与市场决定的矛盾
我国大多数城市群都是通过事前确认后，才在各方努力下逐步形成的，有些靠行政手段的干预也还难以形成，或不太理想。事实上，城市群的形成在很大程度上需要市场力量的推进，是一个自发的过程。随着城市规模的扩大，城市生产力必然要超过其自身的市场容量，向外寻找市场，特别是就近寻找市场就成为必然的选择，另外城市生产力的提高也需要更多的生产要素和配套产业，这也需要加强与就近腹地和城市的联系。这样就自然地造就着城市群的产生和发展。行政干预当然可以加速这个进程的发展，但是有时往往适得其反，特别是当城市群的发展尚不具备条件的时候，因此应尽可能地让市场去决定城市群的形成和发展。
五、城市群发展的展望及对策建议
下面对城市群发展进行展望并提出相关的对策建议。
（一）更多城镇和城市群走向成熟，成为区域经济的中流砥柱
城市群是城镇化发展到高级阶段的产物，是城镇体系不断完善和区域经济日益联合的结果，是区域经济的网络体系和骨干框架。按照新的计算，到2032年前后我国将迎来人口高峰，人口峰值将达14.7亿人左右，届时我国城镇化率也将高达70％左右，城镇人口将达10.3亿人左右。安置这些城镇人口，必然需要大规模的城市建设和众多的城市群的形成和发展。一个比较现实的方案是，在现有“663＋20000（城市与建制镇）”的城镇体系基础上，开启和加速建制镇向城市转变步伐，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市（也就是《统计年鉴》中所列的35个城市）为基础，将这些城市都建设成城市人口达500万人左右的大城市，可容纳1.7亿城市人口，以现有300个地级市和地区行署镇为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达100万人左右的城市，可容纳3.0亿城市人口，以现有的2000多个县级市和县城为基础，将这些城市和建制镇都建设成城市人口达20万人左右的城市，可容纳4.0亿城市人口，剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右，可以容纳1.8亿左右的城镇人口，形成一个“2000＋18000（城市与建制镇）”的城镇体系，这样就能基本满足我国实现高度城镇化的要求。在这个城镇体系中，城市群的核心地位和作用将得到进一步提高和加强，4个成熟的城市群的规模将进一步扩大，质量将进一步提高，并有可能进入世界级城市群的行列；11个半成熟的城市群将毫无悬念地全部进入成熟的城市群行列，成为我国新的工业化和城镇化领航地区；28个成长中的城市群中可能有1／3会走向半成熟或成熟，如黑东城市群、冀南城市群、苏中城市群、苏北城市群、晋中城市群、襄樊城市群、宜昌城市群、皖江城市群、北部湾城市群和呼包鄂乌城市群等。
为实现上述目标，当务之急一是要尽快重新启动正常的设市程序，加快设市步伐；二是要进一步制定和完善把城市群作为推进城镇化主体形态的有关政策，并认真加以落实。
（二）城市群规划与区域经济体系建设进一步融合
城市群是城镇体系建设和区域经济发展中出现的一个新兴事物，引导和规范城市群的健康发展，需要做好城市群的规划工作。做好城市群的规划工作，一是需要识别出城市群的空间范围，为此需要制定城市群的一系列有关指标和相应的识别程序。二是要努力增加城市数目，完善各级中间环节，建立大中小城市和小城镇完善的城镇体系，不断提高城市群的完整性。三是要将城市群规划与区域经济体系建设进一步融合起来，实现城市群与区域经济的协调发展。如前所述，我国的城市群与我国完整的4层次区域经济体系中的第三个层次——功能经济区是基本一致的，应当将两者的规划进一步有机地结合起来，形成城市与区域一体化的城市区域规划体系，促进城市群与区域腹地协调发展。
（三）城市群绵延带的形成
城市群绵延带是城市群的集群，是城市群发展的更高阶段，也是目前世界上区域经济最为发达的地区。当下国际公认的世界级城市群绵延带有美国东北部大西洋沿岸城市带绵延带、北美五大湖城市带绵延带、日本太平洋沿岸城市带绵延带、欧洲西北部城市带绵延带、英国伦敦城市带绵延带、中国长江三角洲城市带绵延带等六大城市带绵延带，日益成为世界经济增长的核心（见表5）。据统计，5个发达国家的超大城市群绵延带经济实力占本国经济实力的30％～40％，而我国长江三角洲城市带绵延带经济实力只有全国的18.5％（1994年）。这些都表明未来我国城市群绵延带将有巨大的发展空间。
一些学者认为，未来我国将在现有的长江三角洲城市群绵延带的基础上，进一步形成以下几大城市群绵延带：一是沿海大城市群绵延带，二是沿江大都市群绵延带，三是东北城市群绵延带，四是京广一京九城市群绵延带：其余如胶济沿线、京包沿线、陇海沿线、珠江流域等，也具有形成城市群绵延带的潜力。为促进城市群绵延带的形成和发展，需要超前考虑做好城市群绵延带的规划工作，以使我国城镇化和城市群建设不断走上新的台阶。
注释：
① 肖金成等（2004）认为，我国将形成10大城市群：京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群。
② 王健（2005）认为：中国的平原面积为115万平方公里，其中90％在东、中部，约100万平方公里，未来增加的城市人口也必然集中在这里。如果每个都市圈以120公里为半径，覆盖的面积为4.5万多平方公里，则东、中部平原地区可以摆下19个大都市圈，加上位于四川盆地的成渝都市圈，将形成20个大都市圈。
③ 在我国计划（规划）文件中，最早出现地区“主体功能”的概念是“八五”计划纲要提出的合理确定各经济区的主体功能和生产力布局。
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