教师流动的政策工具设计与反思，本文主要内容关键词为：政策论文,教师论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师流动是一个复杂的现象，既存在市场驱动下的教师主动流动，也存在政策干预下的教师“被安排”流动，亦存在专业导向的教师流动。前两者在中国大陆较为常见，由市场驱动、遵循教师个人意向的主动流动与地区经济相关，常导致经济欠发达地区师资流失，进一步加剧了教育人力资源的区域不均衡。为此，政策干预下的教师流动有着援助农村或薄弱学校，促进教育均衡的使命。而在澳大利亚或中国香港等地还存在着一种“流动教师”，即“借调教师”，他们常与特定的项目联系在一起，作为教师促进者，提高“职前”或“在职”教师的专业能力。由此可见，三种教师流动的内驱力各不相同。由行政驱动的教师流动如何被有效实施，还端赖于政策工具的设计。皆因政策工具是政策目标与政策结果之间的桥梁。本文以上海教师流动(轮岗)政策为例，对其政策工具的发展脉络与理据进行分析，以为教师流动政策的有效实施提供建议。 一、上海教师流动政策的发展趋势与价值诉求 自国家教委1996年颁布《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》以来，至今涉及的教师流动的国家政策文本达19个，表现出如下特点和趋势：首先，教师流动的政策议题的提出旨在援助农村或贫困地区。尤其2005年颁布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》使这一议题更加明确化。此后，教师流动成为促进教育均衡的举措之一。其次，教师流动的范畴日趋聚焦于县(区)内部。自2008年开始，随着县级行政部门统筹管理力度加强，各个区县根据自己的现实条件部署区域内部的教师流动。再次，教师流动制度的健全有赖于政府各部门的通力合作。由教育部主导的“教师流动”事项在2012年的政策表述中得以突破。教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发文，通过《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，对教师流动给予若干“指导意见”。在此过程中，上海的教师流动政策呈现如下发展脉络： (一)流动人员层次性日趋丰富，重视优质资源的辐射效应 在2011年，上海出台教师流动的专项政策文件，在《上海市教育委员会关于促进义务教育阶段人才有序流动，优化人力资源配置的实施意见》(简称《实施意见》)中明确指出教师流动的目的在于促进“义务教育均衡发展”，并强调“各区县建立义务教育阶段人力资源定期、有序的流动机制”。这与国家教师流动政策整体趋势与价值诉求不谋而合。但在专项政策文件出台之前，上海已经在教师流动的人员择定与管理方面有所尝试。 21世纪初，上海的教师流动最先从中学优秀教师开始。当时，上海存在较多数量的薄弱初中，为缩小教育的区域、校际差距，2002年发布的《上海市教委关于实施“加强初中建设工程”的决定》中明确指出“建立定期的市、区重点中学教师到初中，以及初中校长与骨干教师到市、区县重点中学的轮岗任教、兼职、交流的制度”。故在政策设计上，重点中学与薄弱初中流动的对象均为“优秀教师”，以通过他们以点带面的辐射作用，促进教学、管理智慧的输送与传递，提升薄弱学校的教育质量。这一思路在后续的政策设计上有所延续，2005年流动对象扩大到全市义务教育阶段的教师，并开展试点工作，加大市区、近郊区与远郊区县挂钩结对和交流力度。在随后的5年里，伴随着城乡教育均衡政策，教师流动对象的政策用语在“骨干教师”和“教师”之间交替使用，流动范畴表现为“城郊之间”。 2011年发布的人才流动专项政策文件中，明确教师流动在“校级后备干部、各级各类区级以上优秀骨干教师、高级职务教师”中开展。同时，鼓励骨干教师和紧缺专业教师在区域内流动。2014年，上海市教委针对特级教师流动专门发文，在《上海市教育委员会关于加强特级教师流动工作管理的实施意见》中指明流动对象为“自2014年自愿申报人才流动且被评选为特级教师的中小学(幼儿园)教师。”由此，教师流动人员从义务教育段延伸到学前教育，从骨干教师为主拓展至特级教师。相应的，教师流动的目的从促进“教育基本均衡”转向促进“教育优质均衡”。 (二)流动范畴从城郊之间向区域内部递进 自“加强初中建设工程”以来，教师流动的途径主要表现为优质师资由城区向郊区输送。虽然在政策文献中有两类流动方向：城区的骨干教师到郊区支教和郊区的骨干教师到城区“挂职锻炼”或“跟岗学习”，背后的意涵均指向城区享有更好的师资资源，教育资源均衡配置政策带动下的教师流动实为城区对郊区(县)的教育援助。这一趋势一直延续到2014年特级教师流动方法的管理中。 与此同时，上海市人民政府办公厅在2011年的《关于对区县政府开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的实施意见》中指出要“建立区域内教师资源共享和有效流动机制等”。随后《上海市基础教育改革和发展“十二五”规划》中也明确“建立区域内校级干部、骨干教师流动及跨校交流后申报中学高级教师职称等机制”。意味着教师流动的范畴开始向区域内部递进。事实上，在2011年之前，上海的若干区域内部已有教师流动的系统设计。如2008年普陀区通过“教师专业发展指导团队”实现区域内部优质教师资源的共享；2010年松江区通过“义务教育学校发展共同体”保障和鼓励区域内部教师流动。故教师流动目的除了原先的扶助农村或薄弱学校外，还多了资源优势互补的内涵。 (三)流动方式以柔性为主，兼带问责与契约 在促进教师城郊之间、区域内部流动的同时，对口合作交流的机制被不断拓展，从最初的“挂职锻炼”、“跟岗学习”到后期的“城郊办学联合体”、“委托管理”等，教师流动方式得以丰富。2005年，在上海教委的统筹下，9个中心城区与9个郊区签署了“兄弟区县教育对口合作交流协议书”，开始了为期3年的“捆绑式”结对联动发展。此举通过区域、学校的合作带动教师交流，改变原先以教师个体为单位的随机交流。2011年，上海市教委在《上海市义务教育阶段办学基本标准》中将“支持骨干教师和紧缺专业教师在区域内流动，形成优质教师柔性流动机制”视作教师发展的条件之一。事实上，有序、柔性、自愿贯穿于上海教师流动的政策表述中。柔性流动是指教师接受上级教育行政部门或学校的安排，流动到其他新学校，但人事关系仍然保留在原学校。其不与教师流动的“高利益性”或“硬性指标”相抵牾，而是借助具体的机制建设保障教师的有序流动。 与此同时，教师交流的“仪式化”与“问责”正式提上日程。上海教委在部署2005年度基础教育工作要点时，提出“实行支援方与受签约方签约和综合性考核”。2011年，上海市人民政府办公厅颁布的《关于对区县政府开展义务教育均衡发展督导、考核和评估的实施意见》，就教师流动管理方面提出“各区县政府接受社会各界监督，建立责任追究和行政问责制度”。但在实施层面，主要依靠职称、岗位评聘推动教师流动。自2004年以来，“全市中小学教师中凡申报晋升高级专业技术职务的教师，均需有一年及以上在农村中小学或相对薄弱学校任教的经历”的规定未曾改变，持续至今。2014年，为促进特级教师流动，在特级教师评选中另辟蹊径，即“区教育行政部门对符合推荐条件并自愿参加人才流动的优秀教师，可向市评选办提出推荐申请，不占本区县推荐名额。经评选为特级教师的须到对口郊区农村学校、相对薄弱学校或新建学校支教3年”。由此可见，教师流动的政策关注了教师个体意愿，通过项目整合、问责、契约，提高政策的执行力。 二、教师流动的政策工具配置及其理据 综上，上海教师流动政策的价值诉求不仅仅在于支援农村或薄弱学校，还试图促成区域、校际的优势互补，带动教师队伍建设。其政策的发展趋势与国家相一致，但是内在机制更为丰富。相应的，政策工具的配置上有其特定的理据。 政策工具又称为政府工具(tools of government)，即政府为达成政策目标所运用的不同机制的组合。[1]目前政策工具分类庞杂，以组织、权力来源、工具用途为标准，得出的类型不尽相同。如Bertelmans-Videc等人根据权力的来源及其运作方式将政策工具比喻为“胡萝卜、大棒、布道”。[2]鉴于这三种工具非政府所特有，适用于所有的组织，Hood等人部分地继承了Dahl和Lindblom的分类传统，将政策工具分为四类：权威型工具(authority)、信息型工具(nodality)、财政型工具(treasure)、组织型工具(organization)。其中权威型工具指政府通过法律、法规等合法权力发挥影响力；信息型工具指政府在信息网络中通过“中心”运作的能量发挥影响；财政型工具指政府通过资产或可替代性资源发挥影响力；组织型工具指政府通过军队、警察、官僚机构等实体组织发挥影响力。[3]信息、财政、组织、权威型工具运作方式的不同，会反映政府的干涉力度的强弱。故以这四类工具为分析视角，可以澄清教师流动政策背后的影响力来源与运作逻辑。 (一)在人员激励上，以财政型工具为主 上海在推行教师流动时，文本表述上以“激励”、“鼓励”、“引导”为主。工具设计上则表现为通过经济补贴、职务评聘、业务进修吸引城区的教师向郊区流动。2009年，“上海市实施《中华人民共和国义务教育法》办法”中指出：“鼓励中心城区学校校长、教师到农村学校支援义务教育工作。在校长任职、教师职务评聘、教师业务进修、培训以及报考本市高等学校教育类专业的研究生等方面，同等条件下对其予以优先考虑；具有高级职务的教师到农村学校支援义务教育，到达法定退休年龄时、仍在农村学校任教的，可以按照本市有关规定适当延长退休年龄。”除此之外，为稳定郊区的师资队伍，上海教委注重提高郊区教师生活待遇，推行安居工程、设有“农村骨干教师津贴制度”。这反映了政府通过资产及可替代资源保障农村师资，促进城区优秀师资向郊区流动。财政型资源的运用，除了将教师视作“经济人”之外，还将教师视作有职业(专业)发展需求的人。 (二)在规范引领上，以有限的权威型工具为主 教师资源行政配置的法理基础是教师成为公务员或公务雇员，教育行政部门有调配教师的权利。[4]而聘任制之下的教师履行义务的范畴在其所签订的学校内部。当下，教师流动政策试图将部分教师从“单位人”转变成“系统人”，法理依据有待进一步完善。故现行的教师流动政策工具设计中未通过法律、法规要求教师。教师流动一直内隐在“教育均衡发展”、“教师队伍建设”政策之下，单独成为一个政策文本则在2011年，以《实施意见》的方式推出。在流动对象上，明确为义务教育阶段教师；在流动比例上，未列明具体要求，而是要求“结合本区域内义务教育阶段学校的实际情况和发展需求，合理设置本区域的人才流动比例”；在工作规范上，将流动范围、原则、要求的具体阐释交由区域，但提出进入人才流动的人员与流入学校“重新签订聘用合同，区县教育局应进行必要的指导，原任职学校应为流动人员提供相应便利”。聘用合同的提出表现了教师刚性流动的趋势，加之教育局的指导职能的介入，均反映了义务教育阶段教师流动的合法性不仅表现在显性的法律、法规中，还体现在义务教育教师工作的性质上。从国家与义务教育的关系来看，教师是“一个国家资助的专业，或更直接地就只是国家科层的雇员”。[5]这是目前政府主导下的教师流动的主动理据。但是纵观整个政策工具的设计，不难发现在规范教师流动时，权威型工具的强制性并不彰显。 (三)在机制建设上，以组织型工具和信息型工具为主 鉴于上海的教师流动政策除了促进城乡教育均衡之外，还担负教育资源优势互补的内涵，故在机制建设上，主要依赖组织型工具的设计和运用。无论是“城郊办学联合体”，“委托管理”还是“学科带头人工作室”，均建立了管理队伍，对流出学校和流入学校提出相应的要求，且站在学科、专业发展的角度上思考组织的使命与工作。如普陀区将学科带头人工作室建在他校，促进名师到最需要专业引领的学校中去。且2011年的《实施意见》对各级教育行政部门、学校、教师个体的工作要点进行了澄清，进一步确定了不同组织在教师流动中的作用。 随着问责的加强，信息型工具得以应用，一则提供区域内部义务教育阶段各学校高级教师评聘的消息，促进教师流动；二则对教师的反均衡流动给予控制，当特级教师、双名工程重点培养对象从郊区学校流向市区学校、从农村学校流向城区学校时，“流入学校的所在区县教育局须向市教委人事处备案”。由此可见，信息工具通过关键信息的公示、备案对教师流动的地点、途径进行调节，前者重在激励，后者重在约束。 综上，教师流动政策综合运用了财政型、权威型、组织型和信息型工具，每类工具的侧重点有所不同。财政型工具重在人员激励，组织型和信息型工具重在机制建设，权威型工具有限地运用于规范引领上。四类工具的交替、融合使用，构建出政策对象——教师是一个复杂群体，既可能是趋利避害的经济人，也可能是有职业追求的专业工作者；既服务于教育均衡政策，也为所在社群提供专业支持。基于此，四类政策工具的强制性并不凸显，兼顾了政策背后的多元价值取向与区域现实情况，也侧面反映了政府对教师流动地干预以“引导”为基础。 三、教师流动的政策工具改进 上海的教师流动的目的、范围等与国家教师流动政策相一致，并在交流方式与机制上有所创新，促使教师柔性流动顺利开展。但在教师流动的管理制度与保障机制方面尚需进一步地探索。教师流动是一项系统工程，从“单位人”到“系统人”的转变，涉及教师人事、聘用等制度的改革，且与教师工作性质、教师组织归属感等有关。2012年由国家多个部门联合发文，加强农村教师队伍建设的举动也表明促进城乡师资均衡，需要多元共治。结合上海教师流动的现实情况及相关研究，可从如下三个方面改进教师流动的政策工具。 (一)完善区域治理结构，开发促进教师自主交流的治理工具 人力资源的均衡配置是义务教育均衡发展的重要前提。上海从“加强初中建设工程”到“推进学区化办学”，均强调发挥优秀教育资源的辐射作用。在这过程中，优秀的师资从城区流向郊区，从优质学校流向薄弱学校主要依靠行政力量的“鼓励”与“引导”。而教师主动流动的驱动力则在于市场与专业，个人做出的理性选择拉大了城乡的教育差距。为此，政府在“合法”或“合理”的基础上，通过若干政策工具的使用，可以减缓教师自由流动的负面效应，但在激活教师队伍活力方面作用有限。尤其跨区域流动给教师的生活、学校融入等带来诸多不便，导致教师流动意愿不高。鉴于此，应着力于区域内部交流，开发促进教师自主交流的治理工具。 虽然若干研究均将治理工具等同于政策工具，但是结合国际教育政策脉络与中国本土实践，两者存在差异。首先，当治理作为一种规制形态时，政府只是治理格局中的一部分；其次，当政府从“管理”走向“治理”时，意味着原先公共服务的提供者与管理者开始多元化。换言之，治理工具涉及政府内在结构、权力关系、运作途径的改变，其范畴要大于政策工具。治理工具背后的运用主体可能来自于政府，也可能来自于其他利益群体。这一方面导致政府工具的形式多样化，如财政型工具从“直接供给”转向“补贴”，借助市场机制为政策对象提供了更多的选择空间。另一方面促进新的治理工具的产生，例如“网络”作为一种治理工具，不仅是“新治理”背景下聚焦于解决公共问题的一系列工具的组合与多元体系的聚合，[6]还具有“自我组织、自动生成”的特点，有助于寻找合作伙伴，形成新的活动。[7]所以政策工具的变革其次，重要的是治理体系的变革。只有形成多元互动的结构，在区域内部形成学校之间互惠生长的长效机制，才能生成有效的治理工具，释放区域教育的活力，降低教师跨区域流动的成本，提高教师流动的主动性。 (二)善用“能力建设”与“激励”的政策工具 带有“激励”性质的已有财政型工具的运用本质上是通过经济的和声誉上的外在激励手段，吸引教师加入流动队伍。解决的仅仅是“留人”的问题，至于这些流动教师是否心有所依，或者说流入教师与流入学校之间是否相得益彰，则基本没有顾及。[8]所以专业导向的能力建设工具的开发、激励过程中的心理支持尤为重要。在McDonnell和Elmore的研究中，将能力建设和激励作为单独的政策工具类型。其中能力建设指为政策对象提供做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源。激励工具是为政策对象提供切实的回报，引导或鼓励人们遵从约定或作出某种行动。[9]这两类工具与Hood的财政型工具、信息型工具内涵有所重复，但工具的用途指向更为明确。当前的政策工具设计上，使用信息、财政等资源时，倾向于把政策对象看做效用最大化的人。未曾考虑政策对象的不回应，可能缺少必要的信息、技术或其他的资源。所以在运用各种类型的政策工具时，要兼顾其“能力建设”意涵。就教师流动政策而言，授权联盟学校根据实际情况制定流动计划，为交流人才提供技能培训与专业咨询服务，都是可为的方向。在“激励”工具的配套上，不能仅关注到“经济人”的立场，还要将教师视作“社会人”，为其流动营造良好的组织安全氛围，对流出学校和流入学校相关机制配套做周全界定，为其提供心理支持。 (三)改进柔性流动机制，促进教师互惠发展 上海既存在借助“委托管理”等项目形成的弹性教师流动；也存在依据教师流动政策进行的稳定流动。前者流动的时间取决于结对学校的部署，既可以是短时集中式的学习，也可以是长时分散式的互动往来，均有助于促进教育均衡发展。换言之，组织型的政策工具为“引导”型教师流动政策提供了保障，一定程度上缓解了刚性教师流动的需求。所以行政导向的教师流动政策的有效实施的关键不在于行政命令或“硬指标”的强行推动，而是要完善“柔性流动机制”的建设。教师的柔性流动并非稀释教师流动的政策执行力，而是将义务教育均衡发展与教师专业发展结合在一起。发展的对象不仅仅是受支援的郊区或薄弱学校的教师，而应包含参与流动的城区优秀师资。换言之，参与流动的优质教师在促成义务教育优质均衡时，不单纯是资源的输出者，还是教师专业学习共同体的一员，在共同体中实现自我、他人与组织的共同成长。 这就需要增强组织型工具的专业支持力度。现有的组织型工具主要通过行政的“牵线搭桥”，以区域、校级联盟的方式，促成资源共享。对专业组织与组织中的人员工作特征关注不够。澳大利亚通过大学-中小学学校委员会伙伴关系项目，促成借调教师为职前教师提供指导；同时利用高校专业资源为借调教师的终身学习与专业发展提供支持。事实上，优秀教师流动到一个新的环境中，并不能立刻就开展有效地教学指导。如Badali和Housego描述了教师借调的七个阶段：寻求职位、为借调做准备、自我怀疑、调整节奏与工作量、与成人学习者一起工作、寻找支持、回到学校社群。[10]所以需要在已有的教师柔性流动机制中，吸纳多元专业力量，增强专业内涵，为不同类型、不同阶段的流动人才提供专业服务，促成行政导向的联盟组织向专业共同体转变，以促进共同体成员的互惠发展。