从宪定权利到现实权利——我国城市居民最低生活保障制度调查，本文主要内容关键词为：权利论文,城市居民论文,最低论文,现实论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是宪法对公民物质帮助权的规定，但宪法的原则规定要想变成公民“看得见、摸得着”的现实权利，必须依赖法律、法规的制定和实施。1999年9月29日国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并规定自同年10月1日起实施，真正将这种宪定权利落实为一种法定权利，被誉为城市居民的“最后一道安全网”。当宪法规定的物质帮助权成为公民在法律上的权利时，公民与相应的行政机关之间也就形成了特定的权利义务关系，要求物质给付是公民的权利，而进行物质给付则是行政机关的义务，如果行政机关拒绝履行、拖延履行或不依法履行这一法定义务，公民可依有关规定请求行政救济。最低生活保障作为一种典型的行政给付制度，集中体现了行政机关与公民之间的这种权利义务关系。
为了深入了解最低生活保障制度的实施现状、存在的问题、公民的权利意识、权利救济状况，并为这一制度的发展和完善提供参考，我们于1999年元月开始了对我国城市居民最低生活保障制度的研究，并于2000年8月开展了一次大型的社会调查活动。本调查报告就是这次社会调查活动所得主要成果的反映。
需要指出的是，由于研究者自身水平的局限以及其他诸多原因，调查中一定存在许多缺陷，调查问卷的设计不尽科学、合理，调查所获得的第一手资料尚未充分发挥作用。本文的结论主要以Spss软件的统计数据为依据，由于被调查者填写问卷的疏忽以及调查员填写编码框和录入计算机过程中的失误，统计数据难免出现一些缺失。虽存在上述诸多问题，但我们相信，作为实证研究的结果，本次调查及所取得的成果对完善我国最低生活保障制度以及权利保障与救济机制仍有一定的价值。
一、研究背景与调查方法
（一）研究背景
90年代以来，随着我国经济体制改革的进行，特别是产业结构调整的深化，部分城市职工收入减少，一部分职工下岗待业，生活质量有所下降，少数人甚至面临生存困难。社会转型期的救济制度如何面对数目不断增加和构成成分日益复杂的贫困群体，引起了社会的广泛关注。1993年5月，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，对家庭月人均收入低于120元的城市居民进行救助，保障方式分现金和实物（粮、油、糖等）两种，保障对象达到7.5万人，取得了较好的社会效果。（注：参见《上海市率先建立城市居民最低生活保障制度》，载《中国社会报》1999年10月7日第1版。）民政部及时总结上海的经验，并在全国推广。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，通知指出：“最低生活保障制度的建立和实施，充分体现了社会主义制度的优越性，体现了党和政府全心全意为人民服务的宗旨，有利于维护社会稳定，促进经济体制改革的顺利进行。”因此，通知要求：“1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步完善，尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。”1999年1月，民政部下发《关于加快建立与完善城市居民最低生活保障制度的通知》，要求10月底以前基本完成建制任务。截至1999年9月，全国所有市镇均建立了这一制度（其中包括4个直辖市，227个地级市，437个县级市以及1638个县驻地镇，总计2306个市镇）。（注：参见《中国社会报》，1999年10月7日第3版。）在此基础上，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日起施行。以条例的颁布为标志，最低生活保障作为一项法律制度，已正式确立。
随着最低生活保障制度的建立，学者们对这一制度进行了多方面的研究。综合已有的研究成果，主要集中在以下几方面：第一，最低生活保障制度的框架；（注：参见唐钧：《最后的安全网——中国城市居民最低生活保障制度的框架》，载《中国社会科学》1998年第1期。）第二，最低生活保障制度的优势；（注：参见王朝明：《城市扶贫的一项制度变迁——最低生活保障及其文化伦理约束透析》，载《财经科学》1999年第1期。）第三，最低生活保障制度的法制化；（注：参见王治坤：《城市居民最低生活保障步入法制化管理轨道》，载《中国民政》1999年第11期。）第四，最低生活保障制度的实证分析；（注：参见杨宗传、张奇林：《武汉市城市居民最低生活保障制度实施状况的调查分析》，载《经济评论》1999年第4期。）第五，最低生活保障制度存在的若干问题（注：参见刘松涛：《我国城市低保制度中存在的若干问题》，载《新东方》2000年第1期。）等。
现有的研究虽然为我们提供了丰富的材料，但是这些研究多是从社会学的角度出发对最低生活保障进行的制度设计。尚缺乏从法学特别是从行政法学中行政机关与公民权利义务关系的角度，对最低生活保障制度的设置和实施状况进行的研究。
（二）理论假设
1.教育程度与收入关系密切。
受教育程度越高、就业机会越多，相对容易有较高的职位和相对稳定的收入；相反，受教育程度越低，则失业机会越大，更容易陷入贫困而依赖最低生活保障制度。
2.经济发展水平是影响最低生活保障标准的主要因素之一。
最低生活保障标准由各地根据当地物价水平、居民实际生活水平，按照保障居民实际生活需要的原则，并结合财政承受能力具体确定。因此经济发展水平较高的地区保障标准也较高。具体来说，大城市高于中等城市，东、南部地区高于中西部地区。由于受财政能力所限，一部分地方最低生活保障线偏低，不能满足贫困居民的基本生活。
3.最低生活保障制度刚刚建立，权利观念尚未深入人心。
最低生活保障制度是国家和政府基于保障基本人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。由于《城市居民最低生活保障条例》的颁布以及随之而来的低保制度的建立，对贫困居民给予救助已成为政府应尽的法定义务。但是由于义务本位观念以及不劳而获思想的影响，大多数市民没有认识到这种权利义务关系。
（三）基本概念
城市居民：是指持有非农业户口的居民，包括居住在直辖市、省会市、地级市、县级市以及乡镇等地区、具有城市居民长住户口（持蓝本户口和暂住户口以及长期在外地居住的不属此列）的居民。
收入：共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或抚养人应给付的赡养费、扶养费或抚养费，不包括优抚对象按国家规定享受的抚恤金、补助金。
保障金：“三无人员”即无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民领取的保障金是指按当地城市居民最低生活保障标准全额发放的部分；尚有一定收入的城市居民领取的保障金是指其家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额部分。
（四）调查方式
本次调查采自填式问卷与访谈式问卷相结合的方式，并辅以个案调查。对城市居民实行自填式问卷的调查方式，此种问卷既有问题又有选项，调查对象只须将所选答案填在空白处即可。对公务员实行访谈式问卷的调查方式，此种问卷只有问题没有选项，调查对象只能自己作出回答。
（五）调查员和调查地点
本次调查在武汉大学法学院98级本科生中选出43人担任调查员，利用2000年暑假进行调查。在选择调查地点时，以调查地点的代表性为原则，同时适当考虑调查员的籍贯，以便于他们回到家乡所在地开展调查。经过几次筛选，最后确定包括大、中、小城市三个层次共37个城市作为本次调查的调查点。具体城市在调查结果部分可以看出。（注：由于调查员个人的原因，派往上海、广州的调查员未进行调查。派往唐山的其中一个调查员未进行调查。发放的此300份问卷，回收0份，为反映真实情况，我们仍以此计算调查城市和问卷回收比例。）
（六）调查对象
调查对象为城镇居民和行政机关中负责最低生活保障制度实施工作的公务员。城镇居民又分为领取最低生活保障金的居民和不领取最低生活保障金的居民两部分。领取保障金居民的选取方式为，根据市民政局提供的领取最低生活保障金的人员名单和住址，进行等距抽样，每个城市抽取不少于20个样本作为调查对象进行入户调查。不领取最低生活保障金的调查对象由调查员按居住区域、年龄、职业、教育程度等进行偶遇抽样。调查对象的数量，城市居民为100人，个别城市如北京、沈阳、唐山为200人，武汉为400人，其中领取最低生活保障金的居民不少于20%，公务员每个城市为1人。
（七）资料的收集与分析方式
我们在总结已有研究成果的基础上，结合本次调查的宗旨，设计出调查问卷的初稿。然后于1997年7至8月份，选择湘、鄂两省的7个城市作为调查点进行试调查。根据试调查的结果，对问卷进行了修改，设计出正式问卷。本次调查共发放自填式问卷4300份，收回3620份，有效回收率为84%，其中领取最低生活保障金的调查对象为859人，占23.7%，不领取最低生活保障金的调查对象为2761人，占76.3%。访谈式问卷43份，收回31份，回收率为72%。自填式问卷回收后，由专门人员进行分类、编码，并录入计算机，采用Spss统计软件进行数据处理分析。访谈式问卷因数量较少，且不易分类，故采用人工方式进行分析整理。
二、调查结果与分析
（一）最低生活保障制度实施的基本情况
1.城区基本完成制度建设，但农村尚未普及这一制度。
依《城市居民最低生活保障条例》的规定，凡持有非农业户口的城市居民，只要其家庭人均收入未达到当地最低生活保障标准的，就可以申领最低生活保障金。保障对象包括“三无人员”、在职、下岗、失业、退休人员和其他贫困人员等几类，基本涵盖了城镇贫困人口。在我们所调查的35座城市中，已全部建立这一制度，使城市贫困人口的生活有了基本保障。
最低生活保障制度冠以“城市”居民之名，将农村人口排斥在外，贫困的农村村民目前尚未全面纳入这一制度的保障范围。虽然从理论上说，农民集体拥有土地这一重要的生产资料，但是依《宪法》的规定，获得物质帮助是每一位公民的法定权利。我国作为一个农业大国，农村人口占全国人口的绝大部分，且农村存在着更多的致贫因素。我国“城镇有1000多万低收入居民生活困难，农村有5800万贫困人口没有解决温饱问题”，（注：《人民日报》1997年8月7日第9版，民政部部长多吉才让关于《积极建立城乡最低生活保障制度》的讲话。）农村经济发展相对落后，缺乏支柱产业，村民生活水平普遍较低，又不能接受保障，结果导致许多社会问题：农村人口涌入城市、治安混乱、犯罪率上升等。因此随着城市最低生活保障制度的逐步建立与完善，改革农村原有的救助体制，逐步推行相应的救助制度已提上议事日程。调查过程中，我们也惊喜地发现，在一些最低生活保障制度建立较早和实施较好的地区，已在农村推行这一制度，如娄底市、枝江市和监利县在各自所辖城区及农村同时推行这一制度，实现“一步到位”；而驻马店市和长沙市的长沙和宁乡两县早在1997年就在农村建立了这一制度；苏州市和玉溪市于1998年在农村建立了低保制度；昆明市在1999年7月实现了在城镇和农村实行最低生活保障制度。当然，由于我国综合国力的限制以及各地经济发展水平的差异，不能要求各地蜂拥而上，但随着经济的发展，在农村地区普遍推行这一制度已成为完善最低生活保障制度的必然趋势。
2.保障标准能满足基本生活，但不能应付特殊情况。
我国地域广大，各地经济发展不平衡，制定全国统一的最低生活保障标准既无可能也无必要，因此，保障标准由各地人民政府自行确定。各地均以既保障基本生活又有利于克服依赖思想为原则，按照当地维持居民基本生活所必须的衣、食、住费用，适当考虑水电燃煤费用以及未成年人的义务教育费用确定，并随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。
表一：各地中心城区最低生活保障标准
单位：元／月
城市名称
北京 武汉 长沙 青岛 沈阳 西安 西宁 银川 南京
建立时的保障标准
170 120 120
96
150 105 100 120
现在的标准(2000年7月) 280 195 169
200 195 156
156
143
180
库尔勒 十堰 宜昌 连云港 荆州 大冶 仙桃 广水 沙市 枝江 监利 苏州 娄底
120
120 120 120 110 120 130 120 110 100 80
156
156 156
130 120
110
120
130
156
110
120220 100
石河子 昆明 唐山 驻马店 宁波 绍兴 襄樊 德兴 将乐 玉溪 北海 屏南 桂林
110
140 120
100 70 100 100
120
143182
200 117
250
175
130 91 130
130
180
130
153
由于各城市经济发展水平参差不齐，最低生活保障标准差异较大。最高为280元／月（北京市），最低则为91元／月（德兴市），其中大城市保障标准高于中小城市，东部地区高于西部地区。绝大部分城市保障标准坚持只升不降的原则，保障社会困难群体的基本生活随着城乡居民生活水平的提高而水涨船高，其中增幅最大的是北京市，（注：仅就本次调查的城市而言。）而荆州、枝江和广水保障标准一直未变。（注：荆州市的行政区划包括荆州区和沙市区两个城区，本文所指的荆州和沙市是指荆州区和沙市区。虽然表一反映出大冶市的保障标准也未提高，但根据市民政局工作人员提供的情况，该市的保障标准正准备由110元提高到143元。）
实行这一保障标准是否实现了“保障基本生活”的目的呢？下面是对我们所发出的自填式问卷中几道题目的统计数字：
表二：您认为保障金是否够用？（注：表二——表十一的调查对象为领取保障金的居民。）
选项 很充足 够用,且略有节余 正合适 不够用,但差不了很多 完全不够 合计
有效回答人数
5 52
84379317
837
百分比%0.66.2
1045.3
37.9 100
表三：与领取保障金以前相比，你们家的生活有什么变化？
选项 比原来好很多 比原来稍好一点 和原来差不多 比原来稍差一点 比原来差很多 合计
有效回答人数
90
465
169
51
48823
百分比% 10.9 56.5
20.5 6.2
5.8
100
在我们所收回的全部问卷中，只有5份认为保障金很充足，这部分人基本是无依无靠且身体健康的“孤老人员”。因他们生活负担较轻，故保障金完全够用，生活自然比原来好很多。部分居民认为保障金正合适或差不了很多，生活比原来稍好一点，说明最低生活保障制度在实际上起了一定的作用。然而，还有37.9%的居民认为保障金不够用或完全不够，可见居民希望的保障标准与实际差异较大。之所以出现这种偏差，是因为保障对象中有相当一部分人是下岗职工或有疾病、有残疾的人群，他们基本上没有单位，医药费、水电费、房租费和子女的学杂费全部由自己负担，低额的保障金对他们来说仅是杯水车薪。但无论如何，领取保障金以后的生活比原来稍强一点。
为何有的家庭仍然和原来差不多甚至比原来更差呢？这里要区分保障标准与保障金。保障金的计算公式为：家庭月保障金＝最低生活保障标准×家庭人口数－家庭月总收入。按此公式，一户四口之家所在城市保障标准为150元／月，其家庭月总收入为520元，则其实领保障金为80元／月，由于人民生活水平不断提高，物价上涨较快，部分贫困家庭的生活和原来差不多，自然就可以理解了。少数家庭赡（抚）养系数较高，或者有患病或残疾的家庭成员，医药费支出数额巨大，而子女教育费也逐年上升，因此出现了个别家庭虽然领取保障金，但生活比原来稍差的现象。在调查过程中，我们痛心地看到在贫困家庭中病人无钱上医院，年仅十几岁的孩子辍学等现象。这些家庭也了解国家的困难，对政府的关心表示感谢，但也迫切希望政府根据实际情况适当提高保障标准。可见，保障标准在一定程度上实现了保障基本生活的目的，但却不能应付特殊情况，与居民希望的保障标准相比仍然稍低。
提高保障标准需要增加财政投入，这就为资金筹措尤其是欠发达地区的资金筹措增加了难度。根据我们对行政机关公务员的访谈调查，由于财政承受能力有限，一些地方在贯彻实施最低生活保障制度时，采取了许多变通措施。第一，压低保障线，“在政府财政收入极有限的情况下，只能压低生活保障线”（枝江市）；第二，实际执行的保障标准与文件规定的不一致，“广水市于1999年4月正式建立最低生活保障制度，至今保障线无变化，仍为130元／月，但由于地方财政状况不济，2000年每月只发了100元，将于年终补齐欠额”，“最低生活保障线为每月91元，但调查摸底以80元为顶”（德兴市）；第三，未把提高保障标准作为一项长远政策固定下来，“沙市区156元／月的保障标准是暂时的。中央财政拨款若多一些，最低生活保障线就高一些，若拨的少，最低生活保障线就低一些”（荆州市沙市区）；第四，根据财政拿出的保障资金数量量体裁衣。“由市政府预先固定资金数额（99年为2万元），然后通知市民政局救济科以此数额为参照去确定被救济的人数。不存在有谁主动申请此项权利的情况”（德兴市）。
上述几例可以看出，个别地方最低生活保障制度的实施并不尽如人意，本来就已偏低的最低生活保障线在实施中又打了折扣，其效果可想而知。因此，拓宽资金筹措渠道，适当提高保障标准，是使最低生活保障制度发挥应有作用的关键一环。
3.相关的配套措施尚未全面建立。
社会保障制度是一项系统的工程，最低生活保障是“最后一道安全网”，低保制度还应有其他的配套措施与之相适应，否则难以起到应有的作用。
表四：除直接领取保障金外是否还有其他的配套措施？包括哪些？
选项 有效回答人数
百分比%
1
50
6.21
2
25
3.11
3
47
5.85
4
50
6.21
5
21
2.61
1、2
7
0.87
1、3
131.62
1、4
10
1.24
2、3
14
1.74
有
2、4
4
0.5
2、5
4
0.5
3、4
5
0.62
1、2、3 26
3.23
1、2、4 2
0.25
1、3、4 5
0.62
2、3、4 8
1.0
3、4、5 1
0.12
未填具体措施
305 37.94
没有
207 25.7
合计
804
100
选项：1.优惠供应粮食及其他生活必需品
2.减免住房租金
3.减免医疗费用
4.减免学生的学杂费等
5.其他
很多地方已实施了与最低生活保障制度相配套的优惠措施，有的地方优惠措施单一，有的地方几种措施并行，取得了较好的效果。但仍有四分之一的地方未实行任何的配套措施。相关措施的建立与完善单靠民政部门一家势单力薄，必须依赖各部门的配合与协作。即使在已实施配套措施的地方，很多民政工作人员也坦言“优惠政策落实得不理想”。由于缺乏制度化的规定，优惠政策的落实依赖于有关部门的自觉行为，因此即使在同一座城市中，不同区街居民享受的优惠待遇也有差异。在调查过程中我们了解到医疗费用的支出使许多贫困家庭不堪重负，对于那些本已家徒四壁的病人来说，仅仅一百余元甚至不足一百元的保障金怎敢让他们迈进医院的大门？为了切实解决特困户的困难，有些地方已采取了切实可行的措施。如苏州市对特困对象减免门诊诊疗费、减半收取住院诊疗费、护理费，手术费按规定项目免收30%。但这种做法毕竟仅限于个别地区。因此，今后相当长的一段时期内，继续推进医疗改革，建立全方位、多层次的社会保障综合服务体系，使贫困者在衣食住行医等方面都能得到保障仍是一项艰巨的任务。
4.受救助者文化程度普遍偏低。
表五：领取最低生活保障金的居民文化程度统计
选项 文盲
小学
初中
高中或中专
大专
本科及以上
合计
有效回答人数 229
216
25210835 15855
百分比%
26.8
25.3
29.5
12.64.11.8100
从上表可以看出，领取最低生活保障金的居民文化程度普遍较低，初中及初中以下的占81.6%，占领取最低生活保障金人数的绝大部分，而高中或中专的只占极少部分，大专及大专以上的更是凤毛麟角。很多特困户为文盲，领保障金时不是按手印就是用图章，他们连手印按在什么地方、图章盖在什么地方都要经人指点。正是由于这部分人文化程度较低，在现代社会日益激烈的竞争中逐渐被淘汰，才沦为贫困群体。由此似乎可以推导出这样一个公式：文化程度低（父母）→求职能力差→生活贫困→无力供子女读书→文化程度低（子女）……。这种贫困的状况似会一代一代繁衍下去。因此，保障特困家庭子女接受教育，是使其摆脱贫困的重要举措。虽然大部分城市减免义务教育阶段的有关费用，但对于高中及大学阶段的费用则不再予以减免，而这两个阶段的教育费用对于贫困家庭来说仍然是一个天文数字。许多被调查的对象“希望孩子有书读”，“孩子上学所须费用巨大，没有着落”。让子女接受教育是贫困家庭的普遍呼声。在这方面，有的城市已走在了前列。如青岛市市南区对享受城市最低生活保障的家庭，根据学生考取院校的性质，实行定期救助。本科学生每月救助200元、专科180元、中专160元；对非保障对象的家庭，视其情况，给予适当的临时救助。从长远角度看，推广九年制义务教育、提高国民素质是从根本上解决贫困问题的关键，也是国家发展的基础。
5.保障方式以发放货币为主，但存在以物抵金的问题。
依条例的规定，城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。让我们来看看实际执行的情况。
表六：您所接受的保障待遇的形式有哪些？
选项 货币形式
实物形式
既有货币又有实物形式
合计
有效回答人数 66139148
848
百分比%
77.94.6
17.5
100
表七：您是否愿意以实物形式发放保障待遇？
选项 愿意 不愿意 合计
有效回答人数336
485
821
百分比%
40.9
59.1
100
从表中可见，绝大部分地方按照条例的规定，以货币的形式发放保障待遇，一些地方在发放货币的同时配给实物，但也有少数地方给付实物，而大部分贫困居民的态度是宁愿领取货币也不愿领实物。在所调查的城市中，荆州市没有采取直接发放保障金的方式，在中心城区采取的是以发放实物为主以及适当的资金补贴方式，即市民政局给低保户发放《荆州市城市居民最低生活保障凭证》，每户每月凭证到指定的粮油供应点选购与票证等值的粮油制品。该市的作法反映了以实物形式发放保障待遇的弊端。让我们来听听荆州市居民的呼声：“您对最低生活保障制度有何意见和建议？”——“感谢政府，只希望真正把政策落到实处”；“希望对保障金的发放不要以物抵金；对市粮食部门提一个意见，望发放粮食时不要给低质米”；“粮店的粮食比市场上要贵，而且质量又不好，很多卖给我们的米都是抛光米”等。条例规定仅在必要时才可给付实物，而荆州市采取一律给付实物的方式。由于缺乏必要的监督制约机制，给粮油部门以可乘之机，有可能将发放保障金作为处理低质米的一个渠道。
6.部分地方保障待遇未能按月发放。
《城市居民最低生活保障条例》第8条规定，保障待遇应按月发放。一些地方因财政状况拮据，不能按规定将保障金及时、全额发放。以下是对行政机关负责低保工作的公务员的访谈记录：“街道办事处发放保障金的方式是按季度发，且时间不固定，是‘上边有钱就发，没钱就不发’，低保对象们都不知道何时才能拿到保障金，常常‘等米下锅’”（枝江市）。“库尔勒市的保障标准1998年1月—1999年6月为120元，1997年7月以后又添加了30%，即156元。但保障金发放的时候，仍然是每月按120元发放，然后再按季度发放剩余的部分（库尔勒市）。”“由于低保金不到位，往往是几个月甚至是半年才发放一次，即等上级财政拨款，有了钱才能发放保障金，有多少就发多少，领取者的生活难以得到切实保障”（娄底市）。“广水市于1999年4月正式建立最低生活保障制度，至今保障线无变化，仍为130元／月，但由于地方财政状况不济，2000年每月只发了100元，将于年终补齐欠额”。保障金的发放不定期，一般为一年两次，而且不一定半年一次。”（德兴市）
保障金是贫困居民的救命钱，应及时发到居民手中。条例规定保障待遇应按月发放，但从上述几例可以看出有些城市是按季度发放或是按年发放，而且是先发一部分，年底补齐另一部分。可是既然财政没钱，又拿什么补发呢？
7.绝大部分贫困居民不愿依赖保障金生存。
为了避免最低生活保障制度使一些人养成依赖思想，《城市居民最低生活保障条例》规定：“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在地的居民委员会组织的公益性社区服务劳动”。一些地方已采取了切实的作法。如“上海市四平路街道社区救助管理所为每个领救济金的家庭分设了档案，每户申请领取救济金的家庭，都签定了一份《领取城镇居民最低生活保障金承诺书》，其中第五条就有‘不参加公益性劳动的，同意停止救助’。每月领280元的家庭，每月参加劳动的时间不得少于40小时，100元200元家庭不少于20小时，100元以下不少于10小时。参加的公益性劳动包括：保洁、保绿、夜间值班、看车棚、铲广告等。每次参加劳动后都要求本人填写出勤情况登记表，由居委会干部作考勤签名，每月15日之前由居委会加盖公章后，交给社区救助管理所。”（注：http:www.sina.com.cn 2000年8月30日10:27新闻晨报。2000年9月14日访问。）
下面是对部分城市负责最低生活保障制度的公务员的访谈笔录：“少数人有这种倾向”（娄底市）；“极少数无业的有劳动能力者不思进取，坐吃保障金；绝大部分有劳动能力的保障对象仍积极开拓就业门路，寻找工作机会，以求自力更生”（枝江市）；“有，但是极少数，绝大多数人是不愿意依赖保障金生存的”（荆州市）；“少数人有，但大多数人希望有自己的工作，而不靠保障金生活”（襄樊市）。
再来听听领取最低生活保障金的居民的心声：“希望政府安排工作”；“希望早日为下岗工人解决上岗问题”；“希望对无业人员找工作能给以照顾”；“希望靠自己自食其力，望政府放宽政策，对摆摊设点减少限制”；“请政府优先为无业人员安排工作”；“希望能放宽就业政策，让我们有劳动能力的人去自谋生路，我们不想靠这点保障金生活”。
可见，有劳动能力的保障对象大都希望自食其力，靠自己的劳动生活，由此，既能减轻国家的负担，又能改善自己的生活。因此，今后国家应在经济发展的基础上提供更多的就业机会，对贫困居民从事个体经营活动放宽限制，并在税收、工商管理等方面给予优惠，使一部分人摆脱生活在“贫困线以下”的境地。
（二）行政执法状况
1.30日的审批期限未得到全面遵守。
《城市居民最低生活保障条例》第8条第3款要求“管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。”这是对行政机关审批期限的具体规定。
表八：您向行政机关申请领取最低生活保障金在多少天内得到答复？
选项 30及30天以内 30天以上 根本不予答复
合计
有效回答人数522 260
40
822
百分比% 63.5 31.64.9100
上表反映出三分之一的行政机关不遵守法律明确规定的期限，有些行政机关甚至根本不予答复。在大力提倡依法行政的今天，这一数字是相当惊人的。为了进一步弄清这一问题，我们对部分居民进行了走访。问题的根源在于30日期限的起算点。《条例》规定“管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续”。而管理审批机关是指县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府。具体的审批程序为户主提出书面申请，由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。可见法规规定的起算点应是自初审机关接到申请之日起计算。而实际的审批程序是户主先向居委会递交申请，居委会进行审查取证并提出审查意见报街道办事处审核。一方面在申请人看来，其向居委会提出申请之日就是30日的起算点。另一方面居委会实际上承担着第一级审批机关的职能，居委会向初审机关递交的申请是经过“初审”的，居委会认为不符合条件的申请根本不予上报，街道办事处和镇人民政府的初审是经过筛选以后的第二次初审。作为自治组织的居委会，这样的作法颇值得深思。根据《条例》的规定“居委会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作”，其职责范围仅限于管理审批机关委托的事项，不能涉及其他方面。我们认为，居委会可以根据街道办事处的委托对申请人家庭收入状况进行调查取证，但没有审批权。从居委会接到申请之日起到县级人民政府民政部门作出最后决定之日不得超过30天，否则就违反了法定的期限。
2.行政行为说明理由制度未真正实现。
《城市居民最低生活保障条例》第8条第2款规定：“县级人民政府经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。”
表九：如果您曾经领取最低生活保障金但现在不再领取或领取的数额减少，行政机关是否向您说明理由？
说明 不说明 应要求说明 合计
有效回答人数 332
87309
728
百分比%
45.6
12.0
42.4
100
随着民主潮流的发展，行政说明理由制度已成为现代行政民主的一个重要标志。就最低生活保障制度而言，说明理由的范围主要包括：为什么对最低生活保障申请不予批准；为什么停发最低生活保障金；为什么减发最低生活保障金等等。上表反映出大部分行政机关做得较好，能主动向相对人说明理由。也有很多行政机关仅在相对人问及时才不得不说明理由，当居民向行政机关询问时，工作人员一般都给群众作工作、讲道理，“跟他们讲清楚为什么标准线只有那么多，为什么只发给他们那么多保障金”，群众一般还能接受他们的解释。但仍然有百分之十二的行政机关不说明理由。
3.行政公开制度未得到充分贯彻。
《城市居民最低生活保障条例》第9条规定“对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。”这是对行政公开制度的具体规定。
表十：您所居住的城市政府机关是否公开享受最低生活保障待遇的条件及家庭名单？
选项一直公开
偶尔公开
从未公开
不清楚
合计
有效回答人数
382 89 79293
843
百分比%
45.3 10.69.4
34.8
100
行政公开是对行政机关的基本要求，也是防止腐败的有效方式，“阳光是最好的防腐剂”。就最低生活保障制度而言，应在三个方面做到公开：最低生活保障待遇的条件、保障标准、救助对象的名单。在相关法规已作出明确规定的情况下，有的地方作的较好。如青岛市市南区规定居委会社会救助站每季度15日前要将保障对象的情况用《青岛市城市居民最低生活保障对象公布榜》张贴公布于众，并设立了举报电话。但仍有些机关不遵守规定，仅仅偶尔公开甚至从不公开低保的条件和名单，搞“暗箱操作”，这样的作法不利于群众监督，难免出现问题。据调查了解，在实行农村最低生活保障制度的某地，首先由乡镇人民政府向县民政局提交生活困难需要救助的名单，然后由民政局工作人员逐一走访，最终确定是否给予救助。而乡政府的名单往往是根据村委会上报的人员来确定，可见村委会是关键的一环。“在名单上报的过程中，往往是那些与村干部较熟、更有关系的人获利”。究其原因，行政机关方面可能害怕公开，害怕监督；而领取保障金的居民可能认为领取最低生活保障金是一件不太光彩的事，属于“个人隐私”，公开会丢面子，因此不愿公开。
（三）公民的法律意识、权利意识
1.贫困居民对最低生活保障制度充满感激
表十一：请您对政府最低生活保障制度实施工作进行评价打分（1-10分）
选项 0
1
2
3
4 5
6 7 8
9
10合计
有效回答人数 1
4
5
6
10 39 67
104
167
119
142
664
百分比%
0.15 0.6 0.75 0.9 1.5 5.87 10.09 15.66 25.15 17.92 21.39 100
从上表反映的情况看，居民对政府实施最低生活保障制度评价打分平均近8分（7.867分），其中6分以上的占90.21%，有相当多的居民对政府的满意程度达10分。这是否说明各地最低生活保障制度实施状况较好，没有什么问题了呢？联系前面分析的调查结果，很难作出肯定的回答。居民打分较高充分反映了我国公民对国家和政府的理解，他们纷纷表示“感谢政府”、“制度非常好”、“很了解国家的困难”“是党和社会主义救了我们”，对最低生活保障制度充满了感激。这一方面体现了我国公民勤劳、质朴的美德以及按劳分配的原则在人们思想中的反映，他们十分感激国家和政府在自己“不劳”的情况下仍然给予物质帮助；另一方面也体现了我国公民法律意识的淡漠，没有认识到获得物质帮助是自己的一项权利和国家的义务，相反却将其视为国家和政府的“恩赐”，认为只要有这样一项制度就不错了。
2.普通居民对最低生活保障制度了解甚少。
以下表十二、十三是对普通居民即不领取最低生活保障金的居民的调查。
表十二：您是否知道“最低生活保障制度”？
选项 不知道 知道这一制度,但不知道具体内容 知道得很详细 合计
有效回答人数 914
1648
1482710
百分比% 33.7 60.8
5.5
100
表十三：您认为最低生活保障制度与您的实际生活是否有关系？
选项有关系
没有关系
合计
有效回答人数 1568798
2366
百分比%
66.333.7
100
有1/3的居民不知道最低生活保障制度，即使是知道这一制度的人也是只知其名不知其实。其中59.6%的人对当地低保线不十分清楚。（注：有效回答人数为1872人。限于篇幅，省略“您是否知道您所居住的城市最低生活保障线的标准”统计数据表。）关于救助对象，40.6%的普通居民认为只有既无劳动能力又无生活来源的人才应该享有此种权利，而有劳动能力但无生活来源或有较少生活来源的人接受救助就是不劳而获。（注：有效回答人数为1899人。限于篇幅，省略“您认为领取最低生活保障金的主要是哪类人员”统计数据表。）虽然有三分之二的居民认为低保制度与自己的实际生活有十分密切的关系，但当我们问及被调查者对低保制度有何意见和建议时，很多人纷纷表示“不熟悉该制度”或“不了解制度内容，难提意见”。最低生活保障制度的完善，依赖于全社会的共同努力，而贫困居民作为社会的弱者阶层，更需要其他社会成员的关心。今后，除应加强制度建设外，应努力扩大宣传，使更多的人了解这一制度，投入到这项工作中来。
3.获得物质帮助作为一项法定权利的观念尚未深入人心。
最低生活保障制度的建立是转变政府职能的一个重要标志，由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖活动等形式的“道义性救助”过渡到法定调节机制的“义务性救助”是保障人权的重大举措。
表十四：您认为对于生活困难的人政府是否应该给予救助？为什么？（注：表十四——表十六的调查对象包括领保障金的居民和不领保障金的居民。）
原因
有效回答人数
合
领保障金的居民 不领保障金的居民 计
应 政府应尽的法定义务
256
9011175
该 政府应尽的道德义务
237
504
741
不是政府的义务但出
250
1079
1329
于维护社会稳定的需
要可以给予救助
其他
40
14 54
未填原因
6
2
8
合计
789 25003289
每个人都应该靠自己的
不 劳动维持生活，不应该 22
79
101
靠政府
生活困难是因自身原因
应 或天灾人祸造成的，与 11
14 25
别人无关
政府对少数人给予救助，
该 对多数人来说不公平
2 12
14
其他
2 2
4
合计 37
107
144
合计 826
2607
3433
绝大部分人认为政府对于生活困难的人应该给予救助，但对于这种救助的性质却认识不同。约40%的被调查对象认为不是政府的义务，仅仅是出于维护社会稳定的需要而采取的一种措施，救助的实质目的不是保障人民的生存权，而是“维护社会稳定的需要”。另有一部分调查对象认为救助是政府的义务，其中相当一部分人认为是政府的道德义务。其中领保障金的居民持此种态度的比例高于不领保障金的居民。这种现象表明贫困居民对最低生活保障制度持一种感激的态度，感谢政府出于“同情和怜悯”对自己给予救助。另一方面也表明我国公民权利意识的淡薄，在自己已实际享受该权利的情况下却尚未认识到自己的权利。此外，也有少部分人认为政府不应该救助，较有代表性的观点认为“每个人都应该靠自己的劳动维持生活，不应该靠政府”，拿救济金是不劳而获。
表十五：您是否听说过《城市居民最低生活保障条例》
选项
有效回答人数
领取保障金的居民 不领保障金的居民
合计
百分比%
听说过 464
16642128 60
没有听说过
365
1056 1421
40
合计 829
2720 3549
100
上表反映出有40%的居民没有听说过《城市居民最低生活保障条例》，其中领保障金的居民没有听说过条例的比例高于不领保障金的居民，这可能与文化程度密切相关。《条例》已实施一周年，而没有听说过的人却有如此之多，一方面表明我们的普法工作有待加强。（注：某地上级机关给居委会下发80份三五普法试卷，同时发给一张标准答案，要求居民代表集中答题。而居民都不愿意参加，于是居委会主任只好亲自抄刀代笔。据记者了解，当地的三五普法与三无普法甚无二致：没有组织居民学习过法律、法规；没有上过法制教育课或宣传课；没有发送过法律法规文本。见《中国社会报》2000年9月5日第1版。）另一方面也说明了公民法律意识的淡薄，不知道法律的存在又如何谈得上用法律保护自己的权益？
4.救济途径仍以信访为主。
《城市居民最低生活保障条例》第15条规定“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不予批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”
表十六：如果您因最低生活保障问题与行政机关发生纠纷，首先选择下列哪种解决途径？
选项
有效回答人数百分比%
找该机关的领导申诉
1930
55.49
到有关部门信访850
24.44
申请行政复议 225
6.47
提起行政诉讼 131
3.77
找熟人解决
127
3.65
借助于新闻舆论的力量 78
2.24
忍气吞声
114
3.28
其他 23 0.66
合计 3478
100
与此问题相关，为了了解居民对行政复议和行政诉讼的认识，我们还设计了“如果您申请行政复议或者向上级机关申诉，是否相信有关机关会公正处理”、“如果您起诉到法院，是否相信法院会公正处理”以及“您认为行政诉讼中法官依什么判案”等问题，限于篇幅，此处仅报告主要数据。总体上看，60%以上的居民相信如果发生纠纷，会得到公正处理，其中对法院的信任度又高于行政机关。82.2%的居民认为在行政诉讼中国家法律和党的政策起主导作用，对行政诉讼抱有充足的信心。但由于目前行政诉讼所处的艰难处境，仍有部分居民认为行政诉讼中法官除依据法律和政策外，还要考虑各方面领导的意志，社会舆论也起到一定的作用，甚至一些居民认为“理论上依据国家法律，但实际上却不是这样”，因此对行政诉讼信心不足。
既然如此，为什么绝大多数居民在发生纠纷后仍选择申诉和信访呢？一方面，传统民不告官的封建观念仍在继续作祟，另一方面仍然与公民法律意识的淡薄有关。调查过程中，我们发现一些居民对行政复议、行政诉讼一无所知。某位低保户不知道因最低生活保障问题与行政机关发生纠纷该如何解决，“如果政府不给我发钱，我也没办法”。在《行政诉讼法》已实施十周年的今天，这种现象是相当可悲的。在我们所走访的37位公务员和3620位居民中，没有一例行政诉讼案件，更不用说因最低生活保障问题而引起的行政诉讼。但矛盾和纠纷依然存在，只有通过信访解决。可见，信访作为一种传统的行政救济途径，依然起着重要作用。而行政复议和行政诉讼在很大程度上处于虚设状态，这种现象令人深思。
三、结论与建议
从调查结果可以看出，最低生活保障制度已取得了巨大的成就，但问题依然存在，具体表现在：资金来源不足，保障标准偏低；低保制度孤掌难鸣，配套措施亟需完善；行政执法状况有待提高；获得物质帮助作为一项法定权利的观念尚未深入人心；城镇普遍建立低保制度，农村尚未普及等等。
为了进一步完善我国的最低生活保障制度，根据我们的调查研究结果，建议如下：
1.拓宽资金筹措渠道，提倡社会互助。调查表明，资金不足是低保实施过程中最难啃的一块骨头。最低生活保障作为政府的一项法定义务，资金来源于各级财政。在政府财政收入有限的情况下，要从成千上万份“花钱”方案里挤出一部分钱来相当困难，对一些财政赤字地区来说更是难上加难。为了保证低保资金真正到位，应拓宽资金筹措渠道。关于具体方案，有学者提出的以个人收入所得税作为调节贫富差距的主要手段，完善个人收入所得税制度应当是一项行之有效的措施。（注：唐钧：《最后的安全网——中国城市居民最低生活保障制度的框架》，载《中国社会科学》1998年第1期。）同时提倡社会互助和兹善赈济之举，减轻政府的负担。
2.完善配套措施，扩大就业机会。最低生活保障毕竟是最后一道安全网，仅仅对经过层层救助后还处于特困阶段的贫困居民起“兜底”的作用，作为一种“输血式”的救助方式，不能从根本上解决贫困问题。低保制度的实施应以其他社会保障方式为前提，同时辅以必要的配套措施。目前配套措施尚未健全，更谈不上制度化、规范化。今后在完善低保制度的工作中应致力于配套措施的建设与实施。有劳动能力的保障对象并不愿意依赖保障金生存，因此必须大力实施再就业工程，发展经济，增加就业岗位，立足于开发式扶贫，在税费减免、转业培训、降低注册资金等方面采取扶助措施，促使下岗职工与失业人员重新就业。
3.推进依法行政，健全监督机制。最低生活保障制度的建立是现代社会政府职能由管理型向福利型转变的一个重要体现。行政机关依最低生活保障制度实施的是典型的行政给付行为。依法行政是转变政府职能的首要要求。在《城市居民最低生活保障条例》已实施一周年之际，尚有一部分政府机关未能按条例的规定实施低保制度，条例规定的审批期限、行政行为说明理由制度、行政公开制度都未得到完全的遵守。正如很多被调查者所言“制度是好制度，关键看实施”，实施不好会违背制度设计的初衷。对此，一方面应继续推进依法行政，提高公务员的素质；另一方面应健全各种监督机制，发挥各方面尤其是群众监督的作用。
4.加强法制建设，扩大普法宣传。获得物质帮助作为一种宪定权利，要想真正实现其到现实权利的转变，完善立法是第一步。目前关于最低生活保障制度的法律规范，国务院的行政法规是最高的层次，而该法规仅有17条，不足以对最低生活保障制度作出全面系统的规定。因此应加强法制建设，尽快制定《社会保障法》，将最低生活保障作为社会保障中一种重要的社会救助形式予以规定，同时有关部门应制定相应的实施细则，使最低生活保障的实施有法可依。“徒法不足以自行”，法律的实施有赖于全体社会成员的共同努力。调查结果表明，无论是普通居民还是特困居民的法律意识和权利意识都有待提高。对此，除加强法制建设外，还应努力扩大宣传，提高全体公民的法律意识。
5.在农村适时建立低保制度。长期以来，我们在农村和城市实行两套不同的管理体制，城市居民在户口、就业、分配等方面明显优于农村村民，但两者同为我国公民，在这一点上没有本质的区别。目前在农村仍然实行的是传统的社会互助型救助，政府在解决农村贫困问题上尚未完全发挥作用。随着城市建制的逐步完成，应适时在农村普及低保制度，只有这样，才能说我国的最低生活保障制度已真正建立起来了。
从宪定权利到现实权利通过的是立法。相对于立法而言，从现实存在的权利到权利的真正实现则是一个漫长的过程。在这个过程中，制度的制定者、执行者以至于法学工作者都任重而道远。随着社会的发展，公民获得物质帮助的现实权利一定会真正全面实现。
本次调查得到加拿大政府国际开发署公民社会项目资助。武汉大学法学院98级法学班同学作为调查员积极参与本次调查，付出了辛勤劳动。特此鸣谢！