加入WTO后的农业保护研究，本文主要内容关键词为：农业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国在近期加入WTO已成定局，加入WTO后，对我国农业肯定将形成相当程度的冲击，因此，对农业的保护问题便成为理论界探讨的热点之一。现在的问题是，WTO农业协议的目的就是要消除各国各种形式的农业保护主义，推进世界范围内的农产品贸易自由化。加入WTO以后我国如果仍然大搞农业保护，就违反了WTO规则，会受到贸易国的指控，我国的国际声誉将大受影响。所以，必须在WTO规则许可的范围内寻找恰当的农业保护对策。
一、我国实施适度农业保护的必要性
（一）农业生产的弱质性，决定了必须对其进行切实保护
农业生产要承担自然和市场双重风险的特性，决定了其行业的弱质性。
1.农业生产的弱质性首先是由农作物的生物特性决定的。农业生产的生物特性及其对自然界的密切依赖关系，决定着农业劳动生产率不仅取决于农业劳动者在生产过程中的社会结合方式、劳动态度、劳动热忱，生产经验与科学技术，所使用的生产手段的作用范围与作用能力等因素，同时还取决于土壤、地形、气候、雨量等等自然条件因素。由于自然条件以及年景好坏不同，必然引起农业劳动的自然生产率的显著差别。这种情况下，尽管投入了相同数量和质量的劳动，也会形成极不相同的产量。在农业生产中，甚至还可能出现这种情形：农业生产者投入的劳动的强度与质量和以前相比有了比较大幅度的提高，但是农业劳动生产率却反而下降。这就是说，社会生产率的增长甚至无法补偿自然生产率的下降。这是导致农业劳动生产率和土地生产率很不稳定的重要因素之一，由此造成农产品在产量和质量方面存在严重的波动性，自然风险比较大。
2.农业生产的市场风险的存在和农产品使用价值的性质是联系在一起的。即使人类社会经过了几千年的发展，科学技术的发展速度令人目不暇接，但是农产品目前仍然是人们最基本的生活必需品。从产品需求理论来看，消费者对农产品需求的刚性很小，就是消费者既不会随着收入的提高而增加对农产品的消费需求，也不会由于收入的下降而削减农产品的消费量。发达国家的经验和我国近十几年的实证表明，随着生活水平的提高和追求环保、健康的生活方式，农产品等消费必需品占生活消费品的比重还会有明显的下降趋势。所以说，农产品市场需求弹性低是导致农民收入近5、6年以来持续下降的重要原因之一，尽管农产品的产量大幅度增加，质量也有一定程度提高。
3.农产品市场调节的滞后性加剧了市场风险。市场经济条件下，农业生产的市场风险也是由市场调节的滞后性所决定的。市场对农业生产和农产品市场的调节是通过当前的市场价格进行的，而农业生产的自然周期性导致它对价格的反应要大大落后于市场价格，农业生产结构、生产规模和品种的调整需要比较长的时间才能实现，反映在农产品市场上就是供需之间实现大体的平衡是很困难的。农民目前大量生产的农产品由于价格下跌而收入下降，一些农产品供不应求，价格高，生产者收入丰厚，如果农民在下一个生产年度转而生产该产品后，又可能由于市场供应的集中大量增加，市场价格下降，农民的预期收益大大减少，严重时甚至连投入也无法收回。我们可以从经济学理论对农产品市场的这种规律进行解释：任何新增加的生产能力，都必须经过一定的形成周期，就是从初始投资到向市场提供产品所需要的时间，而农产品市场的这个生产周期和非农产业的生产周期相比又特别长。在比较长的农产品供给形成期，新增加的农业投入是以潜在的农产品供给形式存在的，没有形成现实的产品供给能力。在这个周期里，农产品市场上供不应求的实际情况并未改变，市场价格仍然保持着比较高的水平，价格的诱导作用继续使已经进入的生产者扩大生产规模，没有进入的生产者踊跃进入，这样就形成了日后农产品市场供过于求的必然性。虽然在此时农产品市场的供求可能已经表现出平衡态势，但是由于在以往高价格诱导下投入的尚未完成的农产品供给的形成过程仍然在继续进行，从而造成农产品供给超过市场需求越来越显现和尖锐，最终出现供过于求，价格大幅度下跌。90年代以来，苹果、柑橘、哈密瓜、香蕉等农产品的市场表现就是很好的实证。
（二）加入WTO以后，国外农产品将对我国农业形成很大冲击，适当保护成为必然
加入WTO对我国农业的既有积极性的影响，也有消极性的负面影响。
1.对农产品市场的冲击。我国农产品价格长期以来低于国际市场价格，因此在限制国外农产品进入方面不能发挥关税的有效作用，而只能主要采取进口许可证、数量配额等非关税措施，并且通过国有进出口公司实施独家垄断经营。WTO的农业协议规定，各成员国只能通过关税措施对农产品进口实行限制，不得再使用非关税措施。这个条款对我国是十分不利的，农产品进口保护方式的变化，迫使我们不得不放弃传统的非关税措施，而价格措施又不能充分运用，这就意味我们必须按照国际惯例开放国内农产品市场。所以，本来就需求低迷、竞争激烈的国内农产品市场，又要面临来自国外农产品的强大竞争压力。
2.对农产品生产的冲击。20世纪90年代以前，我国粮、棉、（食用）油等主要农产品的价格水平大大低于国际市场，具有很大的竞争力。90年代中期以后，由于农业的连年丰收，大部分农产品由资源约束型转变为市场需求双重约束型，出现了结构性、区域性和阶段性的供过于求，价格持续低迷。但是从价格的总体走势来看，粮食生产成本每年以10%的速度递增，其价格越来越接近于国际市场价格，有的甚至已经高于国际市场价格，这样，质量较低的国内农产品在和国外高质量的农产品竞争时失去了价格上的比较优势，销售市场的缩小，势必对农业生产的结构和数量产生重大影响，从而影响到抵御市场风险能力很弱但数量庞大的农民的切身利益。另一方面，国家对农业生产的宏观调控的空间和力度将受到影响。虽然我国目前实施的大部分农业政策和措施比较符合WTO农业协议的“绿箱政策”的规定，不需要做太大的减让承诺，但是在农产品的价格保护制度、生产资料价格补贴等等方面的扶持性措施将会受到限制。
3.我国用于进口国外农产品的外汇数量将会出现较大幅度的上升。根据世界粮农组织等国际机构的预测，由于发达国家在乌拉圭回合农业谈判中较大幅度地削减了农业补贴，长期以来被有意压低的世界农产品价格特别是粮食价格必然出现恢复性上涨。我国农产品市场开放以后，大量国外农产品的进口势必增加外汇负担。虽然我国的外汇储备量居世界前列，但是相对于越来越庞大的对外贸易总量来说，外汇仍然相当紧张。
（三）对农业进行适度保护是一种国际惯例
本文重点研究发达国家对农业的保护。
美国、加拿大、澳大利亚、法国等西方国家是世界农产品生产和出口大国，其农产品产销的特点是：出口数量大，国际市场占有率高，产品质量好，加工度深，附加值高，市场竞争力强。其中固然有这些国家农业生产的规模化程度高、机械化应用广、农业科技发达等客观因素，但是政府对农业实施的各种形式的保护和扶持政策也是重要的原因。
西方国家通过输血式的农业产业政策，给农业生产以各种补贴和优惠贷款，对农业科技成果的研究和推广、水利基础设施建设、农业生态环境的治理和改善投入了大量资金，弥补了农业资本积累的不足，推动了农业科技的进步和劳动生产率的提高。美国政府在联邦预算中设立了农产品价格补贴基金，由农业部负责实施。农业部在下一个农业生产年度开始之前，根据上一个农业生产年度的市场和库存情况，制订和公布农产品的目标价格，目标价格一般高于市场价格和贷款利息之和。农产品上市后的实际价格如果低于政府的目标价格，其差额就由农产品价格基金补足。美国大型水利基础设施一般是由联邦政府投资的，中小型水利设施由农场主或其他人联合投资，农业部和内政部给予资金帮助。欧盟国家为了保护和扶持农业生产，1962年就制订了共同农业政策，对农产品实施类似于美国的目标价格和干预价格的补贴，补贴额占欧盟预算的50%，1990年前后甚至达到了60%。即使在关贸总协定已经就削减农产品补贴达成协议后，欧盟仍然为其成员国的农产品生产和出口提供大量补贴，比重仍然高达50%。美国与欧盟之间为了保护自己的农产品市场和扩大国际市场份额，经常发生农产品贸易摩擦。在摩擦的解决过程中积累了丰富的保护国内市场，打开对手国家农产品市场的经验，从而提高了本国农产品的国际市场竞争力。在另一方面，为了增加农业的发展后劲，西方国家对农业教育和科研投入了大量资金。美国的农业预算中除了稳定农场主收入的各种补贴外，还设有农业科技研究与推广、资源保护与土地管理、水源与水利、农业资源改造、农业区域开发、受灾救济与保险项目等。20世纪70年代以来，美国对农业科技的投入达到150亿美元，而收益则达到6000亿美元。
美国、法国、加拿大、澳大利亚等发达国家的农业正是在政府各种扶持政策和措施下，才大幅度提高了农业劳动生产率，农产品才获得了强大的国际市场竞争力。
（四）我国目前“农业保护”的实际情况——“负保护”，更增加了入世后实施适度农业保护的紧迫性
从建国到现在，我国政府对农业的保护和支持水平处于非常低的状态，更严重的是在相当长时期里呈现的是负保护。20世纪80年代，我国政府通过定价政策、农业税、工农业产品“剪刀差”、农村储蓄、利息倒挂等等措施，平均每年从农业部门净转移出财政性资金大约1400多亿元。90年代以来，尽管政府增加了对农业的投入，并在一定程度上提高了农产品的收购价格，但是由于农产品购销体制改革进展比较缓慢，政府制订的农产品收购价格和市场价格之间有比较大的差距，而与此同时，农业生产资料的价格却有较大幅度的上涨，又抵消了政府提高农产品收购价格给农民带来的收益。另一方面，随着国家各项体制改革的推进，在部门利益、行业利益、地方利益和村镇干部、官员追逐个人利益贪欲的共同推动下，农民的负担和摊派不但名目繁多而且越来越重。机制上的原因又使政府拿不出有效减轻农民不合理负担的政策和措施。1993年，表示农业保护程度的生产者补贴等值为-24.07%，政府利用负保护政策措施从农业部门净转出的资金高达2194.5亿元。90年代中期以后，农产品价格绝大部分完全放开，政府制定的主要农产品保护价格，要么太低，农民不愿意出售；要么和市场价格接近，但是有收购数量上的限制。从总体情况来考察，由于市场需求的低迷，国内农产品价格走势严重疲软，国内外农产品价格的差距有缩小趋势，有的农产品价格甚至超过了国际市场价格。
对农业负保护政策的后果是：社会投资过度向工业倾斜，导致农业基础地位脆弱。农业现代化进程和农村经济的发展受到了极大阻碍，农业生产效益低下，农产品在国际市场的竞争力很弱。
二、实施农业适度保护的对策与构想
如何构建既为WTO规则所允许同时又符合我国国情的现代农业保护体系，是摆在我们面前的十分紧迫的问题。
关于农业保护，一些学者主张继续使用价格保护这个老法宝。所谓价格保护是一种由最低价格、缓冲储备、风险基金、价格补贴等等一系列相互配套的措施组成的政策体系。加入WTO后使用价格保护的负面后果是：1.给国家财政带来非常沉重的负担；2.极易受到WTO成员国家的指控和报复；3.导致国内农业生产资料配置的扭曲，削弱我国农产品的国际竞争力；4.如果发生通货膨胀，价格保护的实际效果将会大打折扣。
适度的农业保护应该既有微观上的具体措施，又要有宏观方面的根本性解决办法。根据我国当前的情况，笔者认为可以从以下几个方面着手：
（一）采取关税上限约束办法，控制国外农产品的进口
我国以往都是通过配额、许可证等非关税措施对粮食、棉花、食用油、糖料等农产品进口实行调控，但是WTO的农业协议不允许使用非关税措施，而关税化政策对我国也不见得有利（关税化的方法是，某种农产品的关税等值＝该产品的国内市场平均价格－该产品或相近产品国际市场平均价格。）。所以，最可行的办法是通过和缔约方谈判，采取上限约束的办法自主提出约束关税，在一定期限内有效控制国外农产品对我国市场的冲击。
（二）充分利用WTO的“绿箱政策”
许多发达国家和地区通过价格干预或者直接补贴等等传统方式来保护农业，然而这些政策不符合WTO农业协议的贸易规则，肯定要被取消，从目前我国的财政情况来看，入世后也不可能实行较高的价格保护政策。所以，我国的农业保护应该而且也只能采取非价格保护策略，特别是利用WTO规则允许的“绿箱政策”。
“绿箱政策”又称作绿色补贴，包括政府用于救灾、环境保护、农作物病虫害防治、农业基础设施建设等一般性服务，此外还包括政府的与生产不挂钩的收入支持、农业结构性调整援助、农业区域援助计划、环境保护计划等等内容。
和价格保护所造成的负面后果相比较，“绿箱政策”一般只需要少量的财政投入。例如，增加农业科技研究方面的投资，促进农业技术推广，加强对农民的职业技术培训，提高农产品的科技含量，增加农产品的附加价值，推动农业产业结构调整和农业增长方式的转变；保护基本农田以及农业生态环境，间接减少农民的生产成本支出等等。“绿箱政策”不需要大量的财政支出，但是它的“外部经济和社会效益”却很大，能够通过降低农业的综合生产成本，提高生产水平，提高农产品在国际市场的竞争力，从而实现对农业良性的和持久的保护。
（三）提高农业的国际和国内两个市场的竞争力，变被动保护为主动保护
无论从那一方面来看，笔者认为农业保护总是被动的，是弱者的表现。“最好的防守就是进攻”，农业保护的最佳方式当然是极大提高农产品的国内外市场的竞争力。提高我国农业市场竞争力的措施可以从三个方面入手：
1.发展绿色农业，打破国际市场绿色壁垒对我国农产品的制约
绿色壁垒当前已经成为发达国家用来实施农产品贸易保护，阻碍发展中国家农产品进入的重要与合法的手段之一。我国入世以后，如果不重视发展绿色农业，打破绿色壁垒的限制，即使有巨大的国际市场空间，我国农产品也只能“望而生叹”。
国际农业绿色壁垒主要有四个类型：绿色技术标准，如国际标准化组织的《国际环境监查标准制度》，要求农产品达到ISO9000系列标准体系，欧盟的ISO14000环境管理系统；绿色环境标志，表明农产品符合质量、环保标准，对环境和人体无害，农产品只有获得该认证标志，才能进入市场；绿色包装制度，要求包装必须节约资源，减少废弃物，使用后能够回收再利用或者可以自然分解；绿色卫生检疫制度，规定了176种农药在农产品中的最高残留量、最高再残留量和指导性残留量，此制度越来越苛刻。
绿色壁垒对我国农产品出口的影响现状。(1)严格的卫生检疫制度。我国出口欧盟的冻鸡，出口日本的猪牛羊肉和部分蔬菜、瓜果受此影响很大。(2)农产品生产和加工技术标准。我国的牛肉因此不能进入欧盟市场，猪肉、牛肉以及柑橘、龙眼、苹果几乎无法进入美国市场。(3)农药及有毒物残留量。日本对大米的检测项目就达142项，我国许多农产品被拒之门外。(4)包装。1998年我国出口美国的木质包装由于含有天牛而受到限制，英国、加拿大也对我国的木质包装进行限制。(5)保护动植物物种。1995年美国食品和药物管理局对我国的虾类产品实行“自动扣留”，原因是我国作业渔船上没有安装海龟逃生装置，危害了海龟的生存。
发展我国绿色农业的对策。打破绿色壁垒最根本的办法是保护农业环境，走农业的可持续发展战略。我国农业环境的破坏主要是由于工业排放三废、污水灌溉或者用被污染的河水灌溉、大气污染、化肥使用量过大、施肥方法不当以及农药等对农业生态环境和农产品的污染造成的。解决的措施有6条：首先，强化对农民的环境保护和农业生态平衡的宣传教育，提高农民和农村基层干部的环境保护意识。其次，加强县、乡两级环保机构的建设，配备高素质的环保专业人才。第三，制定和完善农业环境管理技术标准及检测信息系统，为农业环境管理提供科学有效的依据。第四，严格实施国家有关环境保护的法律、法规和条例。第五，严格执行国家有关政策与制度，加强农村环境保护政策研究，建立农业环境管理制度。第六，积极加强国际合作。结合我国的实际情况，通过借鉴发达国家有效的农业环境管理制度，引进先进的环境保护技术，利用外资发展环保型农业。要积极参与国际标准相互认证，和各国签订互认协议，使农产品取得进入国际市场的绿色通行证。
2.积极发展农业产业化经营，推动农产品的规模化生产
美国、加拿大、澳大利亚等发达国家农产品之所以具有强大的国际市场竞争力，另外一个非常重要因素就是建立了以集约化大规模经营为基础的现代化农业。如加拿大每个农业劳动力平均耕作土地面积是109.17公顷，美国是66.81公顷，而我国仅仅为0.2公顷。集约化经营使得农业生产者有能力（取得商业贷款，获得政府资助，生产者联合投资等等方式）集中大量投资，大大提高农业生产效率，改善农产品品质，进行农产品深加工，增加产品附加价值。既增加了产品的市场竞争力，又使生产者获得较高的经济收益。
农业产业化经营是符合我国农村实际情况的实现农业集约化经营的有效方法。它以国内外市场为导向，以分散的农户为基础，以具有国内外市场开拓能力的企业为龙头，以经济效益为中心，以农业生产的系列化服务为手段，通过种养加、产供销、农工商一体化经营，把农业生产过程中的产前、产中、产后各个环节联结为一个完整的大规模的产业系统，从而最大程度地发挥整体效应和规模效应。从90年代中期以来一些地方的实践来看，取得了很好的效果。现在的问题是，要尽快总结农业产业化经营中的经验，解决出现的矛盾，妥善协调处理好各方利益关系，有计划地在全国推广，提高我国农产品在国内、国外市场的竞争力。
（四）建立良好的农业政策扶持环境
农业问题不可能仅在农业本身的范围内得到解决，必须从根本上改变传统体制下形成的不利于农业发展的资源分配格局。因此，不能仅仅在农业内部做文章，或者依靠政府经常变化的优惠，而必须建立一个保障政策实施的良好的外部环境，一方面使农业能够参与市场竞争，另一方面在竞争中又能得到国家的支持与保护。
对农业实施保护意味着社会总资源配置结构的调整，即资源由过去的向工业过度倾斜转为适当减少对工业的资源投入，增加对农业的资源投入。在国民经济增长速度的构成中，适当降低工业增长速度，提高农业增长速度，调整工业与农业的发展速度比例。世界发达国家和发展中国家工业化经验表明，工业化初期农业剩余为工业化提供最初的原始资本积累，而进入工业化中期以后，工业必须反哺农业，工农业发展速度比为2-2.5∶1，工业化后期为1.5-2∶1。我国的工业化已经进行了将近50年，完整的独立的工业体系已经建立起来，工业产值在国民经济中所占的比重达80%左右，可以认为工业化进入了中期阶段。所以，在2005年前后把工农业发展速度比例调整到3∶1或2.5∶1，既是必要的也是完全可能的。我国工业的高速发展是建立在对农业的剥夺基础上的，对农业实行保护，就意味着工业必须反哺农业，同时要求工业必须真正提高自身的经济效益，增强自我积累和自我发展能力。因此，如果连工业的粗放、低效、缺乏市场竞争能力问题都不能很好解决（这个问题是当前我国企业遇到的最大也是最难解决的问题），那么农业保护战略十有八九要落空。
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