国家所有权行使的经济分析，本文主要内容关键词为：所有权论文,经济分析论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF 411
文献标识码：A
文章编号：1000-9639(2001)01-0001-09
引言
对国家所有权的行使，我国传统法律理论多是从权能的角度进行分析，即从国家所有权的占有、使用、收益、处分的权能角度进行分析。这是一个法学的切入点，却不是唯一的切入点。事实上，对于国家所有权的行使，传统法律理论有许多领域并未涉及。所有权问题不仅是一个政治的法律问题，而且也是一个十分重要的经济学问题。本文在此运用经济分析的方法，从国家所有权的行使目标、行使者、权利行使结构等方面入手，对这一问题试图提供新的研究思路，以期丰富我国国家所有权的理论和实践，并唤起经济学界对我国所有权立法的高度重视。因为从市场经济就是法制经济这一经济规律角度出发，正在进行的中国市场化改革，面对各种不规范的市场行为普遍存在的过渡中国经济，“中国不缺经济学，缺的是法律”（注：卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版，第266页。）。
一、国家所有权的行使目标：公共利益
国家作为所有权主体的经济根源，是国家能够成为全体人民利益即公共利益有效的有时甚至是唯一有效的代表。“全体人民只有通过他们的共同代表者国家才能形成一个整体，共同支配全民的生产资料，使生产资料在分配使用上从属于全社会的公共利益”（注：彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社1994年版，第235页。）。我国《宪法》第一章总纲中，对国家为公共利益服务作了详细的规定（注：详见《中华人民共和国宪法》第19、20、21、26、28条。），国家要实现公共利益目标，必然要付出一定的财力、物力、人力，为此需要占有与利用一定的财产。因此，国家所有权的确立和行使，正是立足于国家实现《宪法》规定的服务于公共利益的国家职能的物质基础。
（一）公共利益的确定。关于国家所有权行使的公益目标的问题之一，是“公共利益”的确定。从宏观理解，《宪法》确立的国家为公共利益服务的目标，都是公共利益的体现。但是由于资源的稀缺性，国家在一定阶段所支配的财产，只能实现或服务于一部分公共利益目标。比如说，国家投入一定的资金，优先发展教育、或是优先保护生态环境、甚至优先发展国防，都是依据公共利益的需要。但以上目标在同一时序上是有冲突的。对此，马克思作过这样的说明：“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。然而这始终是在每一个家庭或部落集团中现有的骨肉联系、语言联系、较大规模的分工联系以及其他利害关系的现实基础上，特别是在我们以后将要证明的各阶级利益的基础上发生的。”（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1978年版，第38页。）本文认为，必须承认公共利益的一致性，特别是在人民民主专政的社会主义国家，人民群众的共同意志是存在的；同时也不能否认局部利益的冲突。但是在共同利益一致的前提下，这种冲突是暂时的、可以调整的。所以公共利益的确立，暂时也许对局部利益有所影响，但局部利益的牺牲是为了更好的长远发展。正如经济学家布坎南所言，“根据公共利益进行选择”的实质，是各种不同利益之间的“缔约”过程。（注：见J.Buchanan:"A Contractarian Paradigm for Applying Economics",American Economic Review,1975,P225～230。）国家行使所有权的目标选择，应该是立足于不同利益特别是公共利益与私人利益的谈判与协调。因此，对于国家行使财产所有权的法律制度设置，应通过较多体现公共利益的公法（如宪法、经济法）和较多体现私人利益的私法（如民法）程序的规定与限制，促使国家成为一个“缔约仲裁人”，而非“社会计划者”。
与此相关的问题是：1.公共利益的目标，与不同的局部利益协调一致（不是个别政府部门特殊利益）。比如，要依法严格限制各级政府以经济建设需要为“公益目的”，征收土地和征用他人动产和不动产的行为。将符合“公益目的”的财产征收和征用，限定在法律明确规定的非生产经营项目上。而这种依法限定“公益目的”财产征收和征用行为的法律，不仅包括物权法中国家所有权规范，而且包括土地管理法、房地产管理法中的土地及房地产征收和征用规范。2.虽然“公益目的”与“营利目的”本质不同，但是为了确保国有资产的高效使用并据此扩大“公益目的”的应用范围，国家所有权的行使也要遵循市场配置的基本规律，而非计划经济的模式。因此，要在依公法规范国家所有权行使行为的同时，更应该用私法规范国家所有权的行使行为，从公平补偿被征收和征用者财产损失的角度，规范国家所有权行使行为。3.从经济学角度解释，公平补偿有助于政府过渡地行使国家所有权。“如果不存在公平赔偿的规定，政府早已积极地用土地替代对社会更便宜但对政府成本较高的其他投入了”（注：理查德.A.波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1998年版，第71页。）。但是，何谓“公平的补偿”，由于法律观念的不同，大致存在两种认识：一种观点认为应对损害给予完全补偿，即完全补偿论；一种观点认为应按社会的一般观念，客观地给予补偿，即适当补偿论。美国、法国所采用的是完全补偿论，完全补偿一般应等同于被征用财产当时的市场交易价格。决定一国征用采用何种公平补偿原则，与该国的国力、经济制度及相应的观念等因素有关。我国应以适当补偿作为“公平补偿”的原则，这一方面与政府财力较弱有关，即使有征收和征用公平赔偿的规定，而实际执行难度较大；另一方面，土地公有制的观念在很大程度上也影响着征用补偿原则的确定。因此，我国征用和征收制度在财产损失公平补偿问题上采取适当补偿原则为宜。
（二）公共利益的落实。关于国家所有权行使目标的问题之二是，如何确保政府作为国家所有权的行使者，真正依据公共利益行事。这一点分别从问题及其解决两个环节进行论述。国家所有权行使中如何落实公共利益，存在两个问题。
第一，权利行使中的政府角色：权利主体抑或义务主体？
国家作为一个抽象的法律人格，要参与到民事关系之中，行使其所有权，必须具体化为一定的意思表示与执行机关。在我国这个“意思表示与执行机关”就是政府，具体说就是国务院担负了行使国家所有权的主要职责，使国家所有权的主体人格得到落实，意志得到实现。正在制订的《国有资产法》也将以人大立法的形式规定：“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”（注：谢次昌：《国家所有权理论在实践中的运用与发展》，中国人民大学报刊复印资料《民商法学》1997年第3期。）。
政府代表国家行使所有权，只是权利的行使者，而非拥有者。因此，政府行使的不是自身的权利，只是在履行对国家所有权主体承担的义务。这在法理上是不容置疑的。但对政府代表国家行使所有权进行的经济分析却显示了复杂得多的现实情况。
首先，政府机构作为一个为国家利益服务的群体，也有自身的利益。这一利益阶层，虽受着职责的严格约束，但有追求自身利益最大化的动机，距“大公无私”的公仆境界仍有距离，并因职权的部门和地域划分，形成条块分割的利益集团。在国家利益与自身利益一致的大前提下，不能排除利益冲突的可能。
其次，除政府机构的自身利益外，政府的独立利益还表现在公务人员的自身利益上，公务人员并未完全角色化为政府机构的一分子，而同样有自身收益最大化的追求。他们的职务行为是社会福利最大化，但不单纯是社会福利最大化。在约束机制不健全的情况下，必然蕴含着道德风险，引发公务员的“败德行为”，或日腐败。
由此可见，政府机构及其公务员独立人格的存在、以及经济人特质的存在，或多或少地形成国家财产所有者与管理、执行者的利益差异。由于支配权与收益权的分离，会造成国家所有权的残缺。一旦非所有者的利益成为主导，就形成义务主体转向权利主体的角色错位。导致对国家所有权的损害。又由于国家所有权主体地位的落实，必须借助于政府角色，借助于政府对所有权的行使。因此，国家所有权的残缺，不能完全通过国家所有权的权能合一或分离的物权制度，诸如所有权和用益物权制度来实现，而有必要借助于公法对的有权行使者的限制。具体说，就是借助于有关国有资产管理监督的经济法和行政法规范，对政府的所有权行使行为进行严格规制。
第二，权利行使的效率提高；政府强化抑或政府弱化？
政府是国有财产的管理者，是国家所有权的行使者。要提高国家所有权的行使效率，关键在于政府。目前来看，在对国有财产的管理中，管理效率低下，以及国有财产的流失与浪费都是不容回避的。从理论上考察，这些问题的出现有其必然性。
其一，国家所有权的行使，凭借于庞大的政府机构。目前，我国实际管理国家财产的是四级政府：一是中央人民政府，即国务院；二是省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府（包括派出的地区行署）；三是地级市、区、自治州人民政府；四是县级人民政府。由于国家所有权的行使环节多，历程长，决策、执行与监督所需的相关信息也需要较长的流程。信息阻碍、信息扭曲在所难免。以现实为例，国家财产的实际管理，都要落实到基层组织，再加上基层直接管理者本身拥有的决策权，结果形成“内部人”运用各自的信息优势，取得了相应的国有资产剩余控制权，并据此追求以膨胀政府机构和权力的“预算最大化”。
其二，传统国家所有权的行使，主要凭借于政府手中的行政权力。由于条块分割的政府机构，行使各自承担的国家财产管理职能，必握有相应的行政权力作为保障。但权力作为一种控制力，总有膨胀的趋向。在权力能带来收益时更是如此。马克斯·韦伯指出：权力乃是“这样一种可能性，即处于某种社会关系内的一个行动者能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，而不论这一可能性所依赖的基础是什么”（注：Theory of for Social and Economic Organization,translation.A.M·Henderson and T·Parsons New.）。此时权力犹如资本，利润的实现会刺激投资欲望。一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着超越正义与道德界限的诱惑。”（注：博登海默著，张志铭译：《法理学——法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第362页。）“内部人”运用公权力对国家财产的侵害，简明的说法就是“以权谋私”。
以上国家所有权行使不畅或扭曲的主要原因，皆在于作为行使者的政府。提高行使效率的思路呈现路径相逆的两种：一种是政府强化模式。如试图通过增加机构设置，一方面增加信息交流通道，以多条渠道解决信息不畅，并通过不同渠道的信息对照，解决信息扭曲；另一方面以权力制约权力，在具体的行政权力之上再设置对这种权力的监督权力，来束缚权力膨胀现象。另一种是政府弱化模式，如通过减少机构设置，一方面缩短信息流程，避免信息在传递中被阻碍或扭曲的风险，另一方面缩减行政权力，从根源上杜绝权力膨胀。两种路径相比较，结论如下：
从现实考虑，强化论符合政府这一利益群体的自身利益，受到持政府本位立场者支持，他们强调在依法调整国有资产关系时，国有资产管理法优先于物权法的适用；弱化论则符合政府之外其他利益群体（如国有企业）的愿望（依靠与权力结交，进行权力寻租者除外），受到持市场本位立场者支持，他们强调在依法调整国有资产关系时，物权法优先于国有资产管理法的适用。由于国家服务于公共利益的宪法目标作用，加之市场经济规律要求政企分开和政资分开，弱化模式在国有资产管理机构改革的状况中得到了应证。事实上，政府弱化有一定的限度，更有一定的推行阻力。国家所有权行使效率的提高应立足于行使环节的精简，也就说，既要注重机构缩减，更要注重机构与职能的优化配置。因此，分开两种不同的职能，国家所有权的行使交由“专司国家资产管理”的部门是必要的措施。总之，在国家所有权的行使中，弱化的不应是政府的基本角色，管理职能，而应是依有关国家资产管理法规范减少管理环节，改变财产管理和利用方式，并依有关的物权法（如所有权和用益物权）规范制约对国有资产管理和利用的行政权力。在这个意义上即弱化国家所有权的公权力和强化国家所有权私权利的意义上，国有资产法和物权法各自具有不可替代的独特作用，那种借各自的立法限制甚至排斥对方立法的作法，是错误的。
二、国家所有权行使与权利结构
本文已经指出，国家所有权的实现需要依赖于政府这一行使者，也就是说，国家所有权的实现，在权利结构上需要体现为权能分离。这就涉及到了对国家所有权行使的权利结构的研究，这种研究首先从一般所有权的权利结构开始。
在财产权所有制度的发展中，所有权的权利结构经历了由单一式到复合式的过程。所有权早期是单一式的形态，即所有权权能在权利主体手中的合一。这是财产所有关系的简单形态。随着社会经济关系的发展，以及对财产利用的强调，所有权的权利结构开始呈现出复合形态，即权能的分离。如土地归土地主所有，由佃农耕作经营；机器归工厂主所有，由雇佣工人使用生产等。时至今日，以复合式形态存在的所有权比比皆是，所以国家所有权的发展过程，就是由单一式向复合式的权利结构演变的过程。这种复合式所有权又可进一步细分为“授予式”（权能的分离借助行政关系的设置，也可称为行政式）、“让渡式”（权能的分离借助债权关系的设置，也可称为债权式）、“转化式”（权能的分离借助物权关系的设置，也可称为物权式）。就我国国家所有权的现状来看，上列几种所有权的行使结构都有存在。由于产权越明晰，可能出现的产权残缺就越少；产权越稳定，对权利主体的激励与约束就越强；在权利的行使结构中，产权的约束要强于人的约束。结合我国国有资产管理体制改革的实践，分析我国国家所有权的行使，应该强调以下几点：
（一）对于经营性国有财产，要更多采用“转化式”的国家所有权结构。如通过现代企业制度的建立，使国家与企业之间彻底摆脱计划经济时代的行政隶属关系，形成国家与企业之间的股权与经营权相分离、相制衡的国有企业财产权即用益物权关系。使国家所有权权能的分离得到明确的物权关系界定与保障。由于国有经营性财产即国家所有的企业资产，仅从企业的经营绩效考察，国家所有权行使缺乏完善的效率机制，这已被现实所映证，也是全球性的共识。因此，对竞争性经营性财产的国家所有权行使中，实行国有民营或放弃国有，有利于实现资产的利用效率。与此相适应的物权制度，可以用一般的所有权规范替代国家所有权规范，从而物权法不规定相关的国有企业法人财产权，是正确的。但是，从宏观经济的角度，由于国计民生和自然垄断的需要，至少下述领域的经营性财产，仍有必要采取国有国营的国家所有权结构。
1.经济命脉部门。如重要的国防工业、核工业与尖端科技产业等，对国家有着重要的战略意义，需要国家所有、企业经营的国家所有权结构。这是因为，此类部门投建和科技开发的成本巨大、风险值高，产品从开发到投产的周期长、市场需求小，非国家主体对此既缺乏预期收益的激励，又难以承担成本与风险。国家对此既有投入的实力又有发展的需求。
2.大型基本建设工程即国家重点工程。如三峡工程这样的基本建设工程，同样因为资本投入大、建设周期长，而又事关国计民生。唯有国家以其规模优势和政府信用才能提供所需的财力支持和运作。对此，也应以国有国营的国家所有权结构为主。
3.公用事业企业。一部分公用事业具有竞争性，如城市交通、通信等，可以为非国家所有或国有民营，交由市场配置，而国家仅负担管制成本，是有效率的。但相当一部分公用事业具有天然垄断性。诸如供电、供水，多家经营便意味着同一区域内多条水、电管线的重复投入，造成资产的无效率使用。因此由政府特许，赋予企业以垄断经营权，是有效的。然而，公用事业的垄断经营又对广大消费者不利，必须对其可能的不公正经营行为加以制约。制约途径有：允许非国家所有，但由国家进行严格的管理，体现为经济法的市场管制关系；或者由国家所有、企业经营，此时的管理直接由所有权和用益物权关系来体现，比由政府对企业内部管制或市场管制的替代成本更低，更有效。
从微观的角度，对经营性资产的国家所有权行使规则，还应注意以下问题：
1.在国有经营资产归属和利用的法律依据上，应优先适用物权法规则，而非国有资产的行政管理法规。国家所有与非国有组织、个人在使用国有经营资产中的经济关系，体现为国家所有权的外部关系，也就是国家主体与非国家主体之间的物权关系。我国目前对此关系优先适用国有资产管理局制定的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》，有明显的公权侵犯私权之嫌。
2.在国有独资或控股企业新增资产的归属和利用，应遵循投资收益原则，确认新增资产源于何种资本增值，则由相应的资本投入者取得所有权。而不应无限扩大国有资产的范围，将国有资产参与投入的增值，特别是作为担保而产生的资本增值，都尽数界定为国家所有，这明显有悖公平。
3.在国家所有权与国有企业财产权的关系上，遵循公司法确立的股权与法人财产权的思路。国家作为所有权主体掌握股权，对经营性资产行使价值形态的支配权能，企业拥有相对独立的经营财产权即用益物权，取得了从国家所有权中分离出的占有、使用、处分权能，并对股东与企业自身的收益负责。
（二）对于国有资源性财产中的土地资源，尽可能采取由“让渡式”向“转化式”演进的国家所有权结构。如以国有土地承包制为核心内容的“让渡式”，提高了土地经营者对国有土地的生产经营积极性。而随着土地使用权的改革的进一步深入，要变现在土地使用权的债权（承包合同权）关系为物权（承包土地经营权）关系。这样，既有利于提高土地经营者的生产激励，促进国有土地资源的可持续利用，也有助于稳定不动产所有人对资产收益的预期，促进房地产市场的健康发展。对于其他自然资源，则逐步变管理者与使用者之间的行政规制关系为所有权与地上权之间的物权关系。依我国现行宪法，我国将绝大多数自然资源界定为归属国家所有。自然资源的国有程度之高与立法保护的强度之高是较为明显的，这从林业、矿产等各种职能部门的设置和各项专门法规的制定就可看出。但对资源的盗采盗伐表明国家所有权并未得到有效的保护，而管理者的破坏性采伐也表明国家财产未得到最有效率的使用。究其原因，国土幅员之大、资源分布之广，使国家所有权的管理和保护面临巨大的成本负担。
我们认为，自然资源具有较高的经济价值，又有较强的稀缺性。对国有自然资源的归属和利用，既要考虑到较小的保护成本，又要实现有效率的利用。按照这样的思路，对于小规模的资源，不再界定为国家所有。诸如小面积的林区、水域，小储量的矿藏等。从成本分析，这部分资源的规模较小，国家之外的主体能够承担其管理和保护成本。从利用考虑，非国家的主体由对国家资源的盗用变为对自己的资源的利用，将一改不计后果的盲目掠夺，而转为有效率、可持续的利用。而且，私人所有权（即自物权）的设置比使用权（即他物权）更能提供稳定的预期，促进所有者对资源的投入。对于大规模、大储量的自然资源，仍由国家所有。这是因为，从成本上，只有国家能够提供大规模的管理和保护，具有规模经济的优势。从利用上，国家对规模性资源的掌握，有利于维护资源开发与经济发展的宏观均衡，维护资源总体上的可持续利用。这样的划分，使得国家得以从为数众多的、零散的小规模自然资源的保护中解脱出来，集中力量从事大规模自然资源的保护与利用。而从总体上讲，对自然资源的保护，不仅仅是国家的事，也有了社会力量的参与。非国家的主体不再是单纯的资源利用者，也承担了相应的保护成本。
对于如何行使国家自然资源所有权的问题，是否确立“地方所有”的制度，即将自然资源划分为中央与地方分级所有，须慎重对待。同其他财产相比，自然资源存在着特殊性，自然资源的分级所有与其他经营财产的分级所有有很大区别。国家所有的自然资源都属储量大、价值高的重要资源，对其的分级所有将造成国家对地方控制力的极大削弱，而其他国有资产则无这么大的影响。因而，“分级所有”并非符合自然资源所有权的实际国情。目前，为确保国家所有权的行使，应当坚持实践中已形成的国务院为单一代表，省与市、县分级行使的模式，依法确立地方各级政府在行使国家所有权时的代理人地位，并给予其享有一定比例资源利益的权利。为照顾拥有自然资源的地区的自身利益，国家应给予地方以及当地群众一定的特殊权利，而不应局限于“允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的沙、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。”（注：《中华人民共和国矿产资源法》，第35条。）因此，可以说，在依宪法第9条关于重要自然资源（而不仅仅是物权法建议稿第62条所言的“矿产资源”）国家所有的前提下，可采取“分级收益”的方式，来实现对国有自然资源的合理利用与保护。
（三）对于公益性财产，要尽可能由“授予式”向“让渡式”的国家所有权结构转变。由政府通过招标、签署合同的形式，将广场、街道、文化、教育、体育等具有公益财产性质的公用设施，交由从事物业管理的企业经营。事实证明，这一做法既提高了管理质量，又降低了管理的费用支出。因此，在条件允许的情况下，促进公益性财产的国家所有权行使由“授予式”向“让渡式”的转变，是符合效率原则的选择。
应该注意公益财产具有公众免费使用的特点，故谓之公用物。这是因为，第一是由于公益财产具有消费的非排他性，简单说，街头的交通信号灯，一人使用时不能排除他人的使用，每个人都可能在他人付费使用时“搭便车”，公益财产只能由国家免费提供。第二是由于国家的职能体现。即使公益财产存在收费的可能，免费提供社会存在和发展所必要的、充足的公共设施，仍然是国家承担的社会职能，是国家对公众所担负的义务。一定意义上，国家就是为承担诸如提供“公共物品”的社会职能而产生的。因此，公益性财产一般采取由国家提供、国家经营管理即国有（国家所有权）国营（国有企业经营权）的物权模式为宜。
需要指出的是，一方面，一些政府机构作为国家所有权的行使者，在实际工作中表现出在公益财产上收费的倾向。例如，在修建人行道、护栏等城市公用设施时，向沿路住户摊派受益费等各种名目的费用，或是在一段公路完工后便设立关卡，收取来往车辆的过路费。当所收费用不是用来集资或还贷，而成为政府的收入时，一些人便真的将公益设施变成了用于牟利的、付费使用的私人物品。这是违背国家的社会职能的。因此，确定公益性财产归属国有国营，前提条件是，国家履行法定的有关公共服务职能。另一方面，为了提高公益性财产的利用效益，应当允许公益性财产转让。转让既可以采取非国有化的方法即不再作为国家所有的公益财产，也可以采取该类公益财产国有民营的方法。我国各类城市因客观原因对公益性城市基础设施欠帐太多，有必要对各类公益性城市基础设施，采取国有和非国有投资多元化，并对公益性国有财产采取国有民营的改革，但是，这势必要求公益性国有资产依法可以转让。然而，物权法建议稿第63条照搬国外有关立法例，规定具有公益性财产性质的“公用物不得转让”，既不利于我国投资体制的改革，也有碍于我国事业单位国有资产由非经营资产向经营性资产转化的改革，而且有悖物权法的效率原则。
（四）对于行政性财产，由政府的行政隶属关系所决定，在所有权权能分离上只能采取“授予式”的国家所有权结构。行政性财产即国家行使其行政职能必需的公用财产归国家所有，并根据其所属的政府级别，划分为国家与地方所有。国家的存在与运行需要一定的机构，如一定的设施、场所等。这是机构运转必不可少的，无此财产，国家就只剩空洞的抽象人格。但应该看到，这部分国有财产即公有物的确存在无效率使用乃至浪费的情况。由于这部分公有物财产的归属和利用没有转给其它非政府主体的可能性，要提高其使用效率，只有强化所有权归属和利用的管理，将国家所有限定在公务的必要范围之内，对于不属于公务行为所需的财产，尽量排除在国家所有之外，以防止将国家财产用于私人的非公务需要。如何有效的行使行政财产的国家所有权，管好和利用好这部分财产，不仅仅是一个物权法律议稿第63条所及的“不得转让”的问题，更多是对公有物的国有资产管理问题。而有关公有物国有资产管理立法也不仅仅是管理财产的问题，而是管理财产管理者的问题。
结束语
国家所有权的行使，是为了国有财产的有效利用，以效益标准行使国有财产权，符合经济学关于经济人的假定，因此物权法应适用于国家所有权关系的调整。但国家所有权主体的“法定代表人”——作为民事主体的政府，却不仅仅是经济人，也是政治人、社会人。国家力图实现的目标不仅仅是经济效益，也包括政治效益、社会效益。谋求经济效益的最大化只是一个方面，同时也要考虑政治稳定、国家安全、社会安定等非经济因素，这些与效率原则相悖的行为，都在一定程度上有着现实必要性。但是，效益标准在多大程度上可以被忽视，值得认真探讨。仅以公用事业为例，允许政策性亏损在某种程度上是考虑到收入分配效应，如维持较低的水费、电费、公共交通费用，是一种由国家补贴的社会性福利。因此，国家的政治、社会职能使其经常偏离、而又不得不偏离作为财产所有者的经济人特质，以实现社会公平优先与经济绩效。而国家在行使所有权时的结果往往是既未能实现公平，又导致一部分国有财产的无效率使用。
鉴于国家主体很强的公共政治性与社会公益性，在国家所有权的制度设置上要大胆突破。对于以盈利为目的的国有经营性资产，应尽可能与政府主体脱离，交由符合经济人假定的国有企业依他物权规则间接行使国家所有权，而该权利行使实质为以营利为基本特征的民事流转活动，所以物权法必须调整国有企业财产关系；政府对国家所有权的直接行使，主要限于公益财产（公用物）与公用财产（公有物），而这类财产权的行使更多涉及到非营利的财产关系及其相关的公权关系，所以物权法对此关系调整应持消极态度。而无论是国有企业财产权规范设立，还是公用物和公有物以及土地、矿产资源国家所有的物权规范设立，均以国家所有权基本规范的明确设立为制度前提。因此，物权法建议稿对国家所有权淡化处理，对国有企业经营权只字不提、消极迥避，而对公有物和公用物却设专条加以规定的主张（注：物权法建议稿第63条。）可谓之该重点规范者不规范，可不规范或少规范者而详尽规范的偏差立法思路。
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