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中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-01 38(20lO)06-0040-04
虽然分类改革已被确定为我国事业单位改革的基本战略，但分类改革的一些重大原则性、战略性问题依然有待进一步明确：分类改革依据哪些原则进行；政事分开、事企分开和管办分离三个原则的关系；除转企、回归政府、保留事业单位体系，分类改革是否还有更多方向选择；分类改革如何战略推进等等。由于上述问题尚未彻底解决，从而严重制约分类改革的顺利推进。因此，对上述原则性、战略性问题进行深入探讨，具有重要的理论与现实意义。
分类改革原则的确定
党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。温家宝总理在今年的政府报告中要求：“2010年要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，在科学分类的基础上，积极稳妥推进事业单位改革。”前者将政事分开、事企分开和管办分离作为改革原则，后者则作为要求。中编办副主任黄文平代表中编办在2010年7月举办的“公益机构改革与公共服务发展国际研讨会”发言中提出：“按照政事分开和事企分开的要求”进行改革，原则或要求由三个变为两个；管办分离成为“理顺政府与事业单位的关系”的具体要求和实现政事分开的具体手段，即“创新管理体制重在对政府‘管理’和‘举办’这两种职能进行相对分离”。[1]
政事分开、事企分开作为分类改革的基本原则各方是认同的，但管办分离是否也可作为改革基本原则，管办分离能否与政事分开、事企分开处在同一层次上，需要进一步探讨。
(一)管办分离的内涵
管办分离是我国特有的用法，其内涵是作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离。
首先，管办分离是职能的分离，是政府对事业单位行使的公共管理职能(管)与举办事业单位形成的出资人职能(办)的分离。职能分离会引发一系列其他方面的调整与变化，如机构设置、管理方式与运行机制等，但其核心与关键是职能的分离。其次，管办分离是政府层面的职能分离，管办关系是政府事业诸职能关系的总体概括，实际上公共管理与出资人职能还可以细化为更多具体职能，如所有者、客户、监管者、委托人、提供资金的银行家等多种职能。[2]但无论是举办者职能还是监管者职能均属政府职能，虽然政府管办职能及其分离改革会延伸到政事关系、延伸到事业单位内部运行等方面，但不能因此将其外延与内涵不适当扩大。再次，管办分离不限于行政管理关系的调整，不能将管办分离视为政府与事业单位在监管与举办的行政管理关系上适度分开。[3]监管与举办职能性质不同，分别体现国家双重身份(权力人与所有人)形成的双重职能，行政管理关系不能涵盖国家双重身份形成的一系列关系，而主要指由公共管理的管者(权力人)职能形成的一系列关系。
(二)职能分离与机构分设的关系
管办分离不等于管办机构的分设，不能将管办分离视为政府监管机构与举办机构的分设。管办分离可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现管办分离目标。许多人把管办分离等同于管办机构的分设，似乎实行管办分离就必须在主管部门之外另设一套专司出资人职能的机构。管办分离本质上是职能的分离，当然，职能层面的分离通常会影响机构设置并引发机构程度不同的相应调整。因此，协调职能分离与机构设置关系十分重要。
我国包括3000万职工、120多万个单位的事业单位体系内，各类组织、各个单位与政府、市场、社会关系极其复杂，存在职能、行业、规模、隶属关系、运行方式等巨大差异，理顺职能分离与机构设置关系，应立足政府事业职能复杂性与事业单位多样性，积极探索职能分离与机构设置多种关系模式，主要模式大致可包括：
一是监管者与出资者职能、机构分离的三重治理模式，政府监管者职能与出资者职能、机构分离，组建专司出资者职能的举办机构，主管部门与举办机构级别平行、各司其职，形成主管部门、举办机构、事业单位三重治理模式。二是主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式，主管部门管办一体，主管部门与事业单位间建立分别行使监管职能与出资职能的中间型治理组织，形成主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。三是主管部门—事业单位的二级治理模式，主管部门管办一体，但行使监管者职能与出资者职能机构在主管部门内部适度分离，形成主管部门、事业单位直接对接的二级治理模式。
(三)管办分离与政事分开的关系
政事分开是改革开放后事业单位体制改革的主线。政事分开解决的是政府与事业单位关系问题。政府承担提供公共服务职能，举办事业单位以直接生产形式提供服务；事业单位则是直接生产、提供服务的组织。因此，政府与事业单位关系是服务提供者与服务生产者的关系：政府机关以行政方式(组织与管理)提供服务，事业单位以直接生产、直接服务方式服务社会。政事分开要求合理确定政府与事业单位在公共服务中以不同的方式承担、运作公共服务，使两者在职能、机构、人员及运行方式等方面分开，从而发挥自身优势，更好地服务社会。
政事分开后政府以何种方式对事业单位行使举办者与监管者职能，由此引出管办分离问题。管办分离解决的问题是政府举办者与监管者职能如何分离，进而有效行使的问题。管办分离的核心是分离政府对事业单位承担的公共管理职能(管)与出资人职能(办)，进而在政事分开条件下理顺政事关系、管办关系，提高服务效率，实现公共服务均等化。
(四)管办分离与政企分开的关系
管办分离与政企分开，特别是政资分开有密切关系，管办分离的许多做法乃至理论支撑来自经济领域政企分开改革相关实践与理论。政企分开是我国经济体制改革、政府职能转变的重要内容，政资分开则是政企分开的关键，即政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开。事业单位管办分离与政资分开有相近之处，实践中一些管办分离做法直接源于政资分开经验，比如北京市海淀区公共服务委员会，其架构、职能及运作类似国有资产监督管理委员会。而上海申康医院发展中心作为上海市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体，甚至被外界称之为“医疗国资委”。
但管办分离与政资分开有联系更有区别，管办分离改革必须注意把握两者间的联系与区别。两者主要相近之处：一是事业单位与国有企业均由国有资产举办，产权属于国有；二是政府的公共管理职能与出资人职能均需要分开。两者主要区别：一是企业是市场主体，依据公司企业相关法律成立，而事业单位是国家为社会公益目的举办的非营利性服务组织。二是国有企业资产属于经营性资产，事业单位资产属于非经营性资产，两者在资产性质、实现目标、监管体制等方面均存在巨大差异。三是国有企业作为政府举办的经营主体以市场化方式运作，追求利润最大化是其主要使命，事业单位的基本职责则是提供公共服务，政府在公共服务领域不可能像在经济领域的那样成为具有明确经济利益的股东。
概而言之，管办分离可以作为事业单位分类改革的原则，但与政事分开、事企分开并非是处在同一层次的原则。管办分离与事企分开特别是政事分开关系密切，管办分离问题是政事分开背景下形成的事业单位治理问题，政事分开是管办分离的前提，管办分离则是政事分开的延伸；在政事分开条件下管办分离才有意义、才可实现，而实施管办分离有助于深化政事分开。管办职能分离不等于管办机构分设，职能分离与机构设置存在多样、复杂的关系。
分类改革方向的选择
《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。按照上述要求，事业单位改革主要包括三个方向：转企、回归政府、保留事业单位体系。除此之外，是否还有更多的方向选择?
(一)改革方向
在实际改革及理论探索中，非营利组织(民间组织)成为事业单位分类改革的一个选择。伴随着非营利组织发展与事业单位改革不断深化，向非营利组织转化在20世90年代晚期成为事业单位改革的重要方向之一。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”、“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用……鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。”在科技、医疗、教育特别是乡镇事业单位改革中，一部分事业单位转为非营利组织；而在学术界，向非营利组织转化得到更多支持，甚至有“主张以‘非营利机构’作为我国事业单位改革目标模式的意见已成为主流观点并进入政策规划领域”的说法。[4]笔者的问卷调研也说明部分人认为向非营利组织转化可以作为事业单位改革的方向。(见附表)
调查显示，大多数人(61．3％)认为事业单位改革方向是“继续作为事业单位，优化体制机制”；以下选择分别是转为企业(12．3％)、转为政府部门(7．0%)、转为民办非企业单位(民办事业单位)(7．0％)、转为社会团体(4．8％)、其他(5．3％)。如果把转为民办非企业单位与社会团体相加，则支持转为非营利组织的(11．8％)成为次于转为企业的第三多选择。因而，尽管大多数人主张事业单位保留在原组织体系内优化体制机制，但也支持一些政事不分、企事不分单位回归政府、转为企业，一些提供非基本公共服务的公益性单位则可以转为非营利组织。
(二)基本路径
事业单位向非营利组织转化是指通过社会化改革，将事业单位成建制或部分、规范或非规范地进入非营利组织。目前，我国初步形成事业单位向非营利组织转化的三种具体路径：一是国家借鉴、引入国外非营利机构管理与运行机制推进事业单位改革，如深化科研机构管理体制改革中将部分社会公益类科研机构“按非营利性机构运行和管理”。二是一些事业单位通过改制成为非营利组织，代表是湖北省将5590个乡镇事业单位转制为民办非企业单位。三是事业单位以“第三路径”(非规范形式)向非营利组织转移人才、资产等资源，促进非营利组织发展。[5]
其中，第一种方式实际源于对非营利组织的“误读”：改革后“按非营利性机构运行和管理”的单位依然属于事业单位、人员保留事业身份、执行事业单位工资、会计等制度。虽是“误读”，但却在政策领域引入非营利机构概念，引起人们对非营利机构的关注乃至引发事业单位实质性地向非营利组织转化。第二种方式虽实施范围有限，却是推进事业单位向非营利组织转化较规范的方式。第三种方式虽非规范但却更普遍，并使事业单位向非营利组织转化在较高水平进行。另外，笔者在调研中了解到，某市在国有企业改革中将10家企业举办的事业性质医院，先改制成为个人所有，再登记为民办非企业单位。严格说，这种做法并不属事业单位向非营利组织转化范围，通过改制将资产归个人所有，事业单位就已解体，再登记为民间组织只能属于公民个人利用个人资产举办民办非企业单位，但原事业单位毕竟最终变成了非营利组织，因而也可算作一种转化的“特殊”路径。
(三)现实依据
为什么会存在转企、回归政府和保留事业单位体系之外的第四方向选择?其现实依据是什么?
改革开放以来，我国社会转型的基本线索是“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转化，由以政治权威、计划体制总揽社会事务、支配社会资源的“总体性社会”向“国家—市场—社会”三元模式转变。在政府职能转变、计划体制解体过程中，经济领域从国家控制下逐渐独立出来，市场在资源配置中的基础性作用得到发挥并建立起相应的体制机制；其后，以各类民间组织、各种民间关系组成的公民社会兴起并不断壮大，由信任、规范以及网络构成的社会资本开始积累并不断改变社会交往模式，与国家、市场并立的“第三域”初步形成。国家(政治)、市场(经济)、公民社会三元结构的初步形成，意味着社会权力格局的调整，意味着无所不在、无所不能的政治向应有位置回归，而经济及社会领域获得了“自治”并不断强化其功能。这意味着资源由单一的计划分配转向国家机制、市场机制、社会机制三种机制共同配置资源，分别供给各类物品与服务。
市场体制形成、公民社会发展，促使我国的社会组织进入快速变迁过程中，一些组织产生，一些组织消亡，一些组织职能发生变化，而不同组织间的分化组合频繁发生。一方面，以志愿求公益的非营利组织不断发展壮大，成为提供社会公益服务的重要力量。另一方面，计划体制下形成的事业单位开始主动或被动地进行调整、变革，结果是事业单位在功能、性质、运行等方面严重分化，致使各大社会部门、各类社会组织均可见到“事业单位”的身影：民办非企业单位即民办事业单位是从事业单位体系中剥离出去的，许多官办半官办社会团体使用事业编制，行政管理类事业单位行使政府机关职能，生产经营类事业单位正逐步向企业接轨，而不能再用简明、统一的定义来概括所有我们归之于“事业单位”名下的组织。[6]在此背景下，事业单位转企、回归政府机构乃至转为非营利组织均成为必然的改革与发展趋势。其中，事业单位体系中部分公益性科研机构、非义务教育机构、非营利医疗机构、体育俱乐部、艺术表演机构、扶贫组织等单位，与非营利组织从事同类公益性服务，可以通过社会化运作汲取资源，向非营利组织转化。
简而言之，事业单位分类改革可以有更多方向选择，其中包括向非营利组织转化。
分类改革战略的推进
由于事业单位在整体上已严重分化，各组织职能、性质、行业、运行方式复杂多样，事业单位明显地呈分类发展趋势。但沿着分类发展的现实基础，我们可得出改革基本战略：即已经分化了的各类事业单位按照各自运行机制分别向相应的方向发展，顺应这种发展并有意识推进其发展的自觉行为实际就是分类改革。因此，分类改革推进的总体战略应是：在把握社会组织变迁，特别是事业单位随社会变迁而演变的趋势上，明确事业单位改革目标模式，科学设计战略框架，分步推进分类改革。
(一)目标模式
尽管社会变迁导致事业单位严重分化，但本初意义上的事业单位(公益性单位)是国家举办、属于国有制的服务组织，其职能是以服务方式履行国家向社会提供公共服务职能，这类组织将因承担公共服务职能而续存下去；而且，随着服务型政府建设不断推进、政府公共服务职能不断加强，公益性事业单位的作用将会进一步强化。问卷调查也证明了这一点：大多数(61．3％)认为事业单位改革方向是“继续作为事业单位，优化体制机制”。正是这类事业单位(公益性单位)为社会转型条件下新型公共服务组织的形成提供了组织基础。
在上述组织基础上形成的新型公共服务组织与政府机关均属于国家设立的公共组织，但政府机关以组织管理方式提供服务，事业单位以直接生产与服务方式提供服务，事业单位属于非机关形态的公共机构。因此，社会转型条件下履行政府向社会提供公共服务职能的组织，应当是脱胎于传统事业单位，与市场经济、民主政治、公民社会三元格局相适应，履行公务(公共服务)、体现公共属性并剥离了非公益型职能的新型公共服务组织。为表示其与传统事业单位的区别，可将其称为“公立事业法人”。原事业单位体系中主要从事公益服务的单位，通过“强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”，通过“优化体制机制”而向“公立事业法人”转化，应是事业单位改革的主导方向和目标模式。
上述改革的目标模式与分类改革的其他三类改革有明显区别。其他三类改革实质是从事业单位体系中剥离出去，因而改革涉及组织性质改变问题：生产经营类单位转制为企业涉及到由公益性组织转为营利组织，部分公益类单位转为非营利组织涉及由公共部门转为第三部门，行政管理类单位转为政府机构涉及在公共部门内部由事业组织转为机关化的政府机关。只有向“公立事业法人”转化不涉及组织性质改变问题。换个消极的说法：其他单位都通过组织“转性”离开事业单位范围后，剩下的事业单位就是“公立事业法人”了。虽然向“公立事业法人”转化不涉及组织性质改变，但“公立事业法人”不应是传统事业单位简单的现代翻版，体制重塑与机制优化是其改革的核心问题：从计划体制向适应社会转型与服务型政府建设的现代公共事业体制转变，涉及事业职能调整、政事关系理顺、组织机制再造等多方面重大而深刻的变革。因而，公益类事业单位优化体制机制、转为“公立事业法人”虽不涉及组织“变性”问题，但依然是任重道远的艰巨任务。
(二)战略框架
分类改革战略框架设计应以科学界定职能、明确相应职能及选择何类组织承接为前提。
从总体上说，事业单位承担行政管理、行政执法的单位向政府机构回归是自然要求，承担生产经营职能的单位改制为企业并进行产业化、市场化运作天经地义；而随着公民社会兴起、各类民间非营利组织发展壮大，一部分公益类事业单位转化为非营利组织也是不可忽视的重要选择。但应当看到，在社会转型、组织变迁、科技进步日益加快的当今世界，组织、职能、责任、各类物品需求等常常重叠交叉、迅速漂移，泾渭分明的组织界限已经难以辨识。因而，分类改革首先是把握社会转型导致的社会组织变迁趋势，立足社会事业发展与庞大事业单位体系存在的现实，协调好存量改革与增量发展关系，以职能审查为起点，科学设计改革战略框架：
一是职能审查。一项社会需要的服务能否成为公共服务，要看是否存在公共利益。如果不存在公共利益，则该项服务不能成为公共服务，政府就不应承担上述任务，终止该任务是正确选择；相应地，该项任务将从事业单位剥离出去，或者将以该任务为存在基础的单位剥离出事业单位体系。如果该任务存在公共利益，政府则应选择相应方式提供上述服务。
二是组织鉴别。存在公共利益并非是政府责任的充要理由，社会存在多种提供服务的机制及组织。政府需要以排除法明确何种机制及组织是承担该任务的最佳选择。市场是资源配置最有效的机制，首先需要考虑的是该服务是否应有企业承担。如果市场提供无法保证公共利益，则考虑非营利组织可否承担该任务；如果非营利组织力不能及，则政府应毫不犹豫地承担下来。
三是方式选择。政府可以以多种方式实现公益任务、保障公共服务供给，如政府服务、府际合作、政府出售、政府生产、合同外包、政府特许、政府补助、政府付费等。如果必须通过政府服务才能有效保证公共服务“被提供”，则政府应将该任务交付事业单位承担。因为事业单位是政府举办的直接生产、提供公共服务进而实现政府向社会提供服务职能的组织，该任务可以由事业单位以直接生产、直接提供方式服务社会。
四是科学分类。事业单位存量巨大，且在整体上严重分化，需要通过对现有事业单位范围内不同活动性质与特点的界定，清理现有事业单位职能，区分不同职能的性质并依据职能对现有事业单位合理分类，进而科学设计分类改革的战略、路径、措施；通过分类改革逐步剥离非事业性职能及非事业性单位，纯化事业单位职能与机构，使事业单位真正成为公共服务的组织。
五是分步推进。从事业单位存量巨大、类型多样与社会转型长期性的现实出发，实施分类改革战略既可采取一步到位的改革方式，也可以采取渐进式分步改革方式推进，即明确分类改革方向，初步实现机制转换，最终实现机构改制：生产经营类——企业化管理——转制为企业；行政管理类——依照政府机关管理——转为政府机关；部分社会公益类——按照非营利机构管理和运行——转为非营利组织；多数社会公益类——建立现代事业制度——转为“公立事业法人”。
要而言之，分类改革战略推进应以明确改革目标模式及把握目标模式与其他三类改革关系为基础，以职能审查进而科学界定职能为起点，科学设计改革的战略框架。
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