应急管理中的组织原理综述，本文主要内容关键词为：原理论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C936 D523 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2010)06-0029-06
当前的应急管理研究主要采纳现实主义的研究范式，少有建构思维。建构主义的研究范式需要理论分类，一是对外部环境进行分类，二是对应急组织进行分类，三是对组织中的结构进行分类，四是运用一套分门别类的理论体系来解决应急活动中的组织问题。马克斯·韦伯、亨利·明茨伯格、彼得·布劳就是这类研究范式的前辈，如明茨伯格的五重组织结构，布劳的四种正规组织。建构主义的研究范式使整个应急管理学科焕然一新，使之成为一门更有深度的学科，而不仅仅是案例的堆积和原则的抽象。正如张康之教授所言：“行政学的研究如果不是落实到组织理论的研究上来，是很难作为一门科学被接受的。”[1]同样，应急管理要成为一门成熟学科也必须落实到组织理论的研究上来。因此，非常态组织理论的研究显得异常迫切。
一、应急管理的界定
应急管理，又可称为突发事件管理、紧急事件管理以及危险事故管理，英文统一翻译为“Emergency Management”。它与危机管理(Crisis Management)不能完全等同。许文惠、张成福在研究危机状态下的政府管理时，认为危机状态是指“一国全局或局部出现内部叛乱、暴动、武装冲突、战争，使社会秩序遭到严重破坏、人民生命财产安全和国家政权巩固受到直接威胁的非正常秩序”。[2]2胡宁生等人认为，政府面对的紧张状态有两大类原因，“一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震，后者如切尔诺贝利核泄漏、大兴安岭火灾等事件……二是社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的社会失衡和混乱。”[3]1160-1161政府对前者的管理称之为“突发事件管理”，对后者的管理称之为“危机管理”，可见20世纪90年代末由于东欧剧变、天安门事件的影响，行政学者普遍认同只有群体性事件才是危机，而其他类型的突发事件因为不具有社会对抗性，所以不可能成为影响政府合法性的“危机”。到21世纪初，由于“911”事件、“非典”疫情的发生，行政学界开始重新定义“突发事件管理”与“危机管理”的关系。薛澜等人认为任何突发事件都可能上升为危机，而不仅仅是群体性事件，“在一定的外界条件下，突发事件就会进一步发展成为危机，……通常我们所说的突发事件可以看作危机的前期。”[4]26突发事件一旦具备了不确定性，并达到了一定的危害规模，都可能上升为危机。
此外，罗伯特·希斯认为危机有四个特征：“危机反应的时间有限；必须马上作出决策；信息不可靠或不完备；应对危机所需的人力、设备可能(或显得)超过实际可得。”[5]20实际上，这些特征都是危机的紧迫性、不确定性以及危害规模三个必要条件衍生出来的管理情境。美国危机管理专家诺曼·R·奥古斯丁还认为基层操作人员为了掩盖错误，经常将危机事件形容成突发事件，让上级放松警惕，大事化小、小事化了。他举了一个幽默的例子，从中可以看到危机事件与突发事件的区别，“当一位工程师报告‘情况异常’时，他通常指的是类似于宇宙火箭与商业客机相撞后残骸又坠落在核发电厂里这样的事故。”[6]22这样的突发事件具备了紧迫性强、规律性弱以及危害规模大的特征，因此可以认为这就是典型的危机事件，而一般的突发事件可能是每天都会发生的小型火灾、小面积流感群发、常见交通事故等等。所以，我们说作为“突发事件管理”的同义词——“应急管理”在含义上包括了危机管理，但明确二者的区别也是非常重要的，因为两种不同的管理环境要求管理者采取不同的组织方式。
在“应急管理”一词的界定上，美国佐治亚州立大学安德鲁·政策学院的威廉·L·沃教授与格利高里·斯特雷布教授还认为，应急管理不仅仅是指应急响应，“应急管理还应包括：风险减缓，以防止或者减轻灾难的影响，如建筑堤坝、把人们从洪水易泛滥的平原疏散到安全地带；灾害准备，如制订应急计划、开展应急训练；灾害响应行动，如组织搜救；灾害恢复，如恢复生命线和基本服务。”[7]中国行政管理学会课题组认为，政府应急管理是政府针对突发事件的一种非常态管理，“所谓政府应急管理，就是指政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效地预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响。”[8]我们认为，应急管理是指对突发事件的预防准备、监测预警、应急救援以及恢复重建等一系列工作的计划、组织、领导以及控制。应急管理的主体包括所有的公益部门，而不仅仅是指政府，而应急管理的客体是突发公共事件，简称为突发事件。“突发事件”是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。”(《中华人民共和国突发事件应对法》第一章总则第三条)其中较大和一般事件称之为一般突发事件，而特别重大与较大事件可以称之为危机事件，在《突发事件应对法》中也相应地规定了一系列不同的管理措施，具体见该法第44、45条。此外，社会安全事件由于种类繁多、对抗性和隐蔽性强，加上群体性事件的危害规模难以确定，因此判断一个具体现象到底是一般突发事件还是危机事件必须依靠有经验的管理者把握分寸。
二、应急管理中的权变理论
理想化的官僚组织显然不适合充满复杂性和不确定性的“危机事件”，但对于“突发事件”则得心应手，而不需要每次都组建任务型组织。不是所有的突发事件都会转化为危机，只有突发事件加上不确定性、复杂性以及规模效应才能发展成为危机事件。“危机必定是突发事件，然而突发事件未必就形成危机”。[4]26例如夏季飓风灾害属于突发事件，如果应急准备不充分就可能酿成危机事件。因此，应急管理可分为对突发事件的管理和对危机事件的管理，两种不同的管理领域应该存在两种不同组织理念：理性系统和自然系统，也就是20世纪组织学家们争论了三十年之久的封闭系统与开放系统。权变理论学家们力图综合两种观点，提出组织之间以及组织内部既有封闭的一面也有开放的一面，关键取决于任务环境的稳定性。对于规模小且规律性较强的危急事件，组织应当保持封闭的一面，通过规避环境的干扰来提高应急组织的效率；对于规模大或规律性弱的危急事件，组织应当保持开放的一面，通过吸收外部因素来增强应急组织的适应力。由于“突发事件”与“危机事件”在应急活动中并不是泾渭分明的，它们更像是一根连续图谱的两端，需要有经验的管理者来把握环境的变化，做出正确的决策。
(一)综合性组织。
权变理论的创始人詹姆斯·汤普森与罗伯特·霍克斯曾经专门研究过大规模自然灾害中的应急组织，并一起提出了“综合性组织”这个概念，“即在现代工业社会里面，那些旨在克服大规模自然灾害对社区影响的特设组织。”[9]61汤普森等人认为在灾害刚刚发生时，救灾行为都是一系列相互孤立的行为，尚未出现高度组织性的活动，官僚组织也足以应付这些突发事件。然而，“两件事情的发生会改变该局面并创生综合性的组织：(1)未指定用途的资源的到来，其拥有者在寻找这些资源的使用场所；(2)对于额外资源的需求信息开始传播。当对需求和资源的知识在空间的某一点上重合时，综合性组织的总部也就建立了。”[9]61正是综合性组织的建立标志着“封闭性的组织方式”开始向“开放性的组织方式”转化。
关于综合性组织中的权力与权威归属问题。汤普森和霍克斯认为综合性组织的总部仅是在偶然的情况下才会围绕预先指派的官员运作，组织中的权力并不依赖于正式的权威，而是基于实现合作的稀缺能力。“早先指定的官员仅仅在偶然情况下取得这些权力，而多数的情况是，协调资源使用的权威被赋予甚至强制授予一些个人或组织。这些人或组织碰巧处在两种必要信息，即资源可得性及其需求的交汇点。”[9]6这种交汇点的形成就为轮形结构的萌生创造了条件，但是交汇点的出现又是巧合的、偶然的，从静态上来看是轮形结构，但从动态上来看，又是一个网络结构，这种复杂性的出现使得应急组织研究必然走向以任务环境为分类依据的权变理论研究。
关于综合性组织设立与解散问题。汤普森和霍克斯认为救灾活动中的综合性组织是临时特别设立的，在完成任务后会迅速解散。当常规组织在突发灾害中瘫痪或者过度使用，综合性组织可以迅速转变成应急结构，“使得被协调的行为具备工具理性，以互补的方式调遣和运用资源以实现最终重要的目标。”[9]62与常规组织相比，综合性组织的不同之处在于：“(1)参与者之间关于目标状态的一致意见；(2)由于正常的权威、财产和契约等制度的失效而需要在获取和调拨资源上的巨大自由。”[9]62在灾害过程中组织成员的目标相同，只是手段的选择有所不同，但这些手段在多数情况下又存在互补关系，所以组织成员或参与者会在这个时候空前团结。另外，各种制度的失效也代表着官僚制结构的失效，可见，综合性组织内部深藏着“去官僚化”的牵引力。
关于综合性组织的运行问题。汤普森和霍克斯认为“综合性组织必须同时建立结构和开始运作。”[9]62综合性组织在形成之前，并不占有任何资源，包括人力资源，一切资源都在其常规的使用用途上或者某个岗位上。在综合性组织成立之后，信息才慢慢开始积累，资源供给信息与需求信息渐渐汇聚到组织的总部，总部按照上一时刻被确定为优先地位的任务来调配这些资源。然而，调配的优先顺序也是瞬息万变的，这一时刻的优先需求通常被上一时刻的优先需求所挤占，因此汤普森认为很难要求综合性组织将救灾活动做到尽善尽美。
关于综合性组织的效率问题。汤普森和霍克斯认为“救灾的综合性组织按照技术和经济标准是低效率的。”[9]62因此汤普森进一步指出提高综合性组织效率的方式：一是事先掌握亟待解决问题的状况或者可得资源的位置，最好可以两者兼得。二是制订计划、建立相关规划，在各部门提供沟通渠道。但是，我们认为这种策略必然会导致综合性组织走向官僚制结构，这也正是“开放式组织”向“封闭式组织”再次回归的动因之一。
(二)危机组织和应急型官僚结构。
管理学大师亨利·明茨伯格在谈到危机组织的具体特征时，将汤普森的综合性组织作为危机组织的特例来加以说明，可见他的危机组织与汤普森提出来的综合性组织如出一辙。明茨伯格还指出危机组织的三个特征：短暂存在，处于全新的且极端不利的环境中，强调领导力。正是因为该组织过于强调魅力领袖的作用，所以整个组织的成败都取决于一个人的聪明才智，一旦危机时刻魅力领袖的身体欠佳，就可能给整个危机组织带来致命性的打击。
应急型官僚结构是“机械式官僚结构”的一种具体形态。有些应急组织并不像前面我们所介绍的综合性组织和危机组织那样，依靠临时的相互调节完成任务，而是以工作流程标准化来协调组织成员的应急活动，这与官僚制的合理分工、照章办事相吻合，因此明茨伯格用“官僚”二字来命名这种组织。但明茨伯格还是提到了一个例外：“当然，意料之外的紧急情况还是会迫使消防队回归到有机结构。”[10]203这种“意料之外的紧急情况”等同于前面所说的危机事件，如果说突发事件可以通过应急组织的官僚制结构来控制，那么当突发事件转化为危机事件，就需要将组织从官僚制结构迅速转化为某种合作制结构，也就是前面所说的危机组织或综合性组织。
此外，明茨伯格还指出应急型官僚结构存在的环境因素。他承认这种结构已经不再时髦，而且是工业革命的产物，但由于某些服务非常重要(如公共安全的提供)，相应的应急组织必须设计出令公众满意的应急预案，并要求组织成员花大量的时间去演习这些预案，以保证在每一次突发事件中能做出高效、快速的反应。只有这样，纳税人才愿意花钱去养活这些组织。可以看出，应急型官僚结构之所以会长期存在，关键在于外部环境的压力。
(三)特殊组织。
美国行政学家安东尼·唐斯在《官僚制内幕》中提到了“特殊组织”。唐斯给出了一个类似于抢险救灾的任务环境，“官僚组织或其中某个部门突然接到上级命令，去完成一件紧迫的任务。该任务很复杂，需要新的研究与执行，需要许多资源，并且必须尽可能快地完成。”[11]171唐斯认为原有的官僚组织无法胜任这个任务，一是组织反应慢，二是反对新生事物， “因此，为了完成任务，在官僚制的正常运作之外，一个新的组织建立起来”，[11]171这就是特殊组织。
关于特殊组织的基本特征，唐斯描述了三点：一是组织小型化，但拥有大量能力突出的组织成员，而且人员更替率很低；二是拥有充足的专家和资源，优先于常规组织使用资源；三是不受现有各项规章制度以及办事程序的牵制，可以自由创造新的运行规则和工作程序。唐斯同时认为，这些特征是整个官僚组织所不具备的，也是不可能实现的，因此，“这种特殊组织的特点，不能看作整个官僚组织的蓝图”[11]171-172。这就类似于本文后面所要探讨的网络结构。
关于特殊组织的工作效率，唐斯指出：首先，由于特权的存在，组织成员享有大量的行动自由，以及由此带来的组织成员士气和热情的高涨，使得特殊组织拥有强大的决心、速度及想象力，并能够低成本的完成应急任务。其次，由于组织规模小、流动率低，组织成员之间很容易培养出密切的工作关系，从而实现高效的横向协调。再次，由于特殊组织的任务明显优先于其它官僚组织或部门的日常工作，又具有独立性，使得组织成员可以随意突破正规官僚组织的限制，为高效率的运行提供了充足的资源和制度空间。但唐斯最后指出这种高效率可能只是一种短暂的现象。
三、应急管理中的任务型组织理论
权变组织理论只是研究了组织结构与外部环境之间的互动问题，没有过多的关注如何去设计一个开放的组织系统，因为权变理论的前提假设是“开放的系统只能通过自组织的方式来生成，而不是人为的去设计”，也就是说我们只能去描述它而不能去建构它。此后不久，组织生态理论学派在方法论上对权变理论提出了质疑，他们认为通常并不是现存的组织通过改变其结构来适应新的环境，而是新兴组织的出现满足了新环境的要求。因此组织生态理论学派把权变理论学派以前描述的各种开放性组织归类为某种新兴组织的雏形，继而开始研究开放性组织的内在构造。这一成果打破了被权变理论学派长期关闭的一扇大门，开启了人们对开放性组织及其内部构造的探索之旅。与此同时，国内以张康之教授为首的一些学者也在21世纪初开始了对任务型组织的研究。任务型组织理论便是在这样的历史环境中被提了出来，虽然关于它的研究最早可以追溯到1950年麻省理工大学的一个交流模式实验，但是它真正被推上新兴组织的“宝座”还是在本世纪初。关于任务型组织理论在危机管理中的运用，还要说到危机管理大师罗伯特·希斯，在他之前，权变理论学派只是粗线条的描述了各种开放性的应急组织，而希斯则大胆地将这些粗线条描述转化为精细的组织结构，构建了一个以任务型组织为主要成分的危机管理框架结构。
(一)任务型组织的提出。
1950年麻省理工学院电子实验室的巴夫拉斯发表了一篇题为《任务导向型集群中的交流模式》的学术论文，文中将五人小组作为研究对象，提出了三种交流模式：圈形，线形，轮形，以“纸牌”试验的方式测算出了三种交流模式在定位领导者的可能性、失误率以及组织成员满意度三个方面的差异，并进一步指出“定位领导者的可能性越高的交流模式，组织演进的越快越稳定、失误率越低，同时成员满意度也会偏低，但令人难以相信的是这种低士气却没有影响组织运行的稳定性和准确性，或许是因为实验次数太少（15次)，如果实验的次数扩展到一个较大的数量这种影响将可能呈现出来。”[12]
莱维特[13]使用与史密斯相同的实验方法研究了任务型组织的圈形、线形、Y形结构以及轮形结构。实验结果表明轮形结构完成任务耗时最短、效率最高，出现领导者的可能性最高、失误率最低、成员士气最低。圈形结构的完成任务耗时最长、效率最低，出现领导者的可能性最低、失误率最高、成员士气最高。莱维特用实证数据证明轮形结构的绩效要优于圈形结构，而其他结构的绩效居于轮形与圈形两个极端之间。
格茨柯和西蒙利用相同的实验方式，对任务型组织的轮形结构、网络结构、圈形结构进行了又一次绩效比对，发现只要实验的次数足够多，这三种结构都可以达到最大的效率，最终完成任务的时间将趋同。这次实验推翻了巴夫拉斯、莱维特的结论，三种结构之间的差异并不是因为某种结构本身存在固有的缺陷，而在于结构中的成员能否有效地组织起来。格茨柯和西蒙提出：“网络结构和圈形结构何时可以达到最大效率取决于他们何时能形成交流的区分性结构。”[14]
格茨柯和迪尔在西蒙实验的基础上进一步提出假设，如果在两次任务之间中允许圈形团队进行网络式交流，他们更可能实现与轮形结构形同的效率。但实验的结果否定了这个假设，结果表明网络式的交流虽然可以让一些圈形团队达到最大效率，然而，也有一些圈形团队在网络式交流之后，反而表现出更低的组织绩效，这是因为网络式交流不是总能达成一致，有时也会产生更多的冲突。由于间歇网络式交流使用后，好的情况和坏的情况相互抵消，总体上看，使用网络式交流后与使用之前的总体绩效是相似的。因此他们继而提出另一个结论：“网络结构和圈形结构是否能形成交流的区分性结构主要与规划组织安排时提出和传播的提议数量有关。”[15]
西蒙和马奇的《组织》一书两次使用了任务导向型组织(task-oriented organization)这个概念，此时“group”一词被换成了“organization”，显示出在西蒙等人眼中任务型组织已经成为了一种正规的组织模式，而不再是非正式的集群。作者这样写道“大多数的任务导向型组织都有追求意见一致的强烈倾向。尽管这些倾向强度不同，但是如果在一致同意的模型下进行研究，我们可能不会走错路。”[16]118这个观点正好迎合了1957年格茨柯和迪尔提出的结论，当组织意见在一致时，在规划组织安排时提出和传播的提议数量会少很多，这样会有利于组织形成区分性的交流结构，反之亦然。文中还有一处提到任务型组织是在探讨组织之间联合决策的冲突问题时说到的，“如果联合决策的压力基本上是单边的，我们会因抵制它而产生冲突。在大型任务导向型组织中，一个重要的冲突领域是权威和权力关系领域”[16]122。这说明在任务型组织中存在着权威和权力关系的不确定性，我们认为这可能主要是指任务型组织中的网络结构和圈形结构。
(二)任务型组织理论在危机管理中运用。
任务型组织理论集大成者是《危机管理》的作者罗伯特·希斯。希斯对美国的两种主要应急组织结构进行了介绍性的研究，其中包括事故控制体系和标准化紧急管理体系。事故控制体系是军事和准军事组织通常采用的模式，是一种典型的轮形结构的任务型组织。该体系以指挥官为中心，其他成员分别归属操作、计划与情报、后勤、财务与行政四个职能部门。希斯认为这种结构优点在于：(1)只有两个层级，有助于部门之间的平等、迅速的沟通，形成既相互激励又相对独立的运作模式；(2)采用统一指挥，形成共同使命，减少重复作业，提高办事效率，共享各种资源；(3)行动计划与策略流程相对简单，易于操作。同时，希斯认为事故控制体系也存在着一些缺点：一是情报收集部门作为附属单位被放在第二重要的位置，容易导致指挥者与组织外部环境沟通过少。二是当应急范围扩大时，指挥权向上转移，指挥者的岗位多次易主，这将导致危机信息丢失，再加上这种结构中缺乏强有力的信息管理和沟通计划，使得组织应急能力降低。因此事故控制体系主要适用于时间短、管理集中的局部应急活动。
由于这种缺陷的存在，1991年美国加州东部海港火灾时就出现了设备被不同的部门用于处理乡村野火的情况，最后酿成海港损失惨重的后果。因此就有了后面的标准化紧急管理体系，“标准化紧急管理体系是一个扩大了的事故控制体系……最基层的架构(现场处理部)运行的是事故控制体系，当危机管理逐步升级的时候，标准化紧急管理体系才会启动。随着危机管理规模的扩大，标准化紧急管理体系需要建立一个危机操作中心。”[5]283这个危机操作中心是随着危机事件的升级不断向上走的，从地方水平到州水平。希斯认为在标准化紧急管理体系中有管理跨度、个人责任、标准术语、资源管理以及集成通讯方式等组织标准，最佳管理跨度是一名管理者负责五个资源单位或个人。此外希斯还提出目前一种将应急组织区分为“金”、“银”、“铜”三个工作层次的做法是不利于危机管理的(在事发现场负责操作性管理的人员是用“铜”来标识，在事故指挥中心负责战术管理的人员是用“银”来标识，在远离现场负责沟通和媒体管理的人员用“金”来标示)，一是容易造成不同层次的组织成员之间产生冲突；二是限制了多功能岗位的出现；三是降低了基层合作和多个团体反应集成的重要性；四是导致“金”层次上的执行者们运离现场，无法了解真实情况，容易在受害者心中形成“漠不关心”的形象。
关于危机管理框架结构（Crisis Management Shell Structure，简称CMSS）。希斯认为事故控制体系和标准化紧急管理体系主要适用于规律性强、规模小以及信息管理显得不重要的危机事件，而对于规律性较弱的群体性事件、经济危机、公共卫生事件，以及大规模的地震、海啸、洪水等灾难来说，信息管理是至关重要的，而事故控制体系与标准化紧急管理体系在运营上比较分散，需要发展一种新的危机管理结构来援助信息管理，以兼容运营指挥事故控制体系和标准化紧急管理体系，这就是危机管理框架结构。
图1．危机管理框架结构
资料来源：罗伯特·希斯，《危机管理》，北京，中信出版社，2000,293。
危机管理框架结构包括决策、运营、咨询、信息四个系统(见图1)：(1)决策系统包括危机管理者(CM)、首席危机管理者(CCM)以及管理联络部(MLO)。(2)运营系统包括一个合作和指挥部(CACO)以及一个专业战术反应部(TRU)，“当专业操作需管理两个以上的团队时，专业战术反应部可根据事故控制体系的模式建立。”[5]291(3)咨询系统包括一个首席顾问小组(PAG)和一个顾问形象管理部(IMMO)。(4)信息系统包括一个公众与媒体部(PUMO)和一个信息整理部(INCO)以及下属信息侦察兵。“危机管理框架结构能够满足从一个人的公司直到国家政府的各种规模的组织。在危机管理框架结构中，管理人员应根据他们的技能与能力行使责任，而不是根据职位的高低或他们在组织的工作时间。”[5]290
希斯设计的危机管理框架结构的优点在于：(1)它将组织内部沟通的信息与向外部发布的信息分开，这种有针对性信息策略减少了对抗与误解，降低了形成不良形象的可能性；(2)整合信息源，有助于更好的记录危机事态；(3)组织结构简单易懂，方便沟通和指挥；(4)管理跨度扁平，减少信息迟滞和扭曲；(5)战略决策集中，便于组织协调一致，减少重复工作；(6)重视合作与授权，在任务层面上可以共同决策而不仅是战术指挥。
(三)任务型组织的前沿研究。
张康之教授指出：“近些年来‘危机事件’的频发，暴露出来的是组织自身的不足……应对危机事件的所谓‘危机管理’，如果不从组织形态的改造入手，注定是徒劳无功的……在组织问题上，我们应当关注一种长期以来没有引起人们足够重视的组织类型，那就是‘任务型组织’。”[17]随后，李圣鑫等四位博士从任务型组织的设立与解散、资源获取、运营规划、组织结构四个方面着手，开始了任务型组织的理论研究。他们结合时代背景阐述了常规性组织在一个充满不确定性和复杂性的环境中是如何被任务型组织所取代的。李圣鑫博士界定了任务型组织的概念与类型，并且从理论和实践两方面深入研究了任务型组织的设立与解散问题。李圣鑫博士是这样定义任务型组织的概念的：“任务型组织是围绕解决某一(些)特定任务而建立起来的一种组织形式，在任务完成的时候，就应当归于解散……根据组织的任务是否具有可重复性、可复制性和可程序性，可以把组织所承担的任务分成常规性任务和非常规任务。我们把任务型组织界定在围绕非常规任务的解决上。”[18]29-31李东博士就任务型组织的人力、舆论、物资、权力及政策法律等资源的获取问题进行了初步的探讨，并且提出“任务型组织不像常规组织那样(长期)占有和控制资源，而是根据任务的需要直接地从社会中获取资源，一旦任务完成，随着组织的解散，资源也就重新回归社会。”[19]1程丹博士就任务型组织的任务分解与调整、目标实现、成员行为的整合、冲突的解决等运营问题进行了有益的探索，并且认为任务型组织与常规组织之间存在着兼容性，可以相互对接。周雪梅博士就任务型组织的生成、目标、关系、规范等结构问题做了进一步分析，并且认为任务型组织的结构是一种开放的、流动的、互动的非平衡结构。此外，笔者的博士学位论文《应急管理中的组织研究》也试探性地提出了一套由两种模式、三种类型以及六种结构所组成的应急组织理论，这一理论可以指导应急管理者根据常规组织的类型来设计临时性应急组织的内部结构，还能帮助应急响应者依据任务环境的不同选择合作应急的协调方式。
综上所述，应急管理的组织理论并不是一片空白，而是大量“隐藏”于权变理论和任务型组织理论当中。一方面，权变理论要求我们在应急响应分级上有所突破，以便应急管理者在适当的时机选择适当的组织结构；另一方面，任务型组织理论为我们在危机事件中设计开放的应急组织提供了蓝图，上述二者共同构成了应急组织的理论基础。在此基础上，我们还可以通过应急实践来完善原有的理论描述，使之系统化，从而构建出一套专属于应急管理的非常态组织理论。
收稿日期：2010-08-31