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经济回升的重要支点
——我国政策性银行支持经济发展掠影
李岚 张正华
2000年，我国现有的三家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行充分发挥政策性金融作用，依照国家的政策意图，引导社会资金投向，促进资源优化配置和经济结构调整，在扩大内需、拉动经济增长、稳定农业、扩大进出口等方面发挥了重要作用，而这些，正是我国经济回升的重要支点。
国家开发银行为经济发展增后劲
2000年12月1日，呼和浩特传来好消息——启动西部大开发的标志性工程之一的内蒙古天然气项目，得到了国家开发银行发放的全国首笔100万元无息技援贷款。
作为我国最大的政策性银行，国家开发银行始终致力于完善和发挥政策性银行功能，按照国家经济发展的战略，在积极支持国家产业结构优化升级、国家重点技改和高新技术产业化项目的同时，大力支持经济结构战略性调整。
2000年，该行共发放贷款1796亿元，贷款的98%投向了国家大中型项目。与此同时，开行积极为国债项目提供配套资金。1998年以来累计承诺国债项目318个，贷款额2048亿元，占国有银行承贷项目总额的39.2%；目前已为301个国债项目累计投放贷款1416亿元，占国有银行发放国债项目贷款总额的42%。
进出口银行支持机电出口
作为我国的出口信用机构，中国进出口银行对能带动机电新产品、成套设备出口的境外加工贸易、资源合作开发等对外投资项目以及对外承包工程项目提供了出口信贷、出口信用保险、对外担保等多方面的政策性金融支持，初步形成了配套的业务品种体系。1999年，先后为中国华源集团有限公司在墨西哥建设10万锭棉纺织厂、中国纺织机械集团有限公司在秘鲁合资兴建10万锭棉纺厂、海尔集团在美国建立电冰箱生产基地等项目分别提供了6.5亿、5.63亿和1.65亿元人民币的大额信贷支持，有效地解决了企业扩大境外投资的资金问题。此外，该行还把对外援助与“走出去”结合起来，利用我国政府对外优惠贷款支持国内企业在受援国投资建厂、承包工程、合作开发资源。
农业发展银行确保执行粮食政策
中国农业发展银行是我国粮食政策得以贯彻和执行的有力保证。按保护价敞开收购农民余粮是粮改“三项政策，一项改革”的核心。几年来，中国农业发展银行认真贯彻和执行农副产品收购资金供应的封闭运行政策，支持国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮。
在做好“敞开收购，顺价销售，封闭运行”工作的同时，农发行积极推动粮食购销企业深化改革，帮助企业改善经营管理，提高市场竞争能力。农发行各级分行运用信贷杠杆积极推动企业组织形式的优化重组，促进政企分开和经营机制转换，帮助改善经营管理。他们鼓励和支持粮食购销企业抓住市场有利时机，拓宽营销渠道，扩大业务经营，并与企业及粮食主管部门搞好衔接和配合，在保证收购资金贷款不被挤占挪用的情况下，积极支持企业搞活经营，促进企业扭亏、减亏。
开发性金融机构的发展
嫣苒
开发性金融机构早在一个半世纪以前就出现了，但真正引人注目是在二战以后。当时很多发达国家和新独立的发展中国家，都制订了加速本国经济发展的计划。有三个重要原因引起了对开发性金融机构的需要：一是受到战争创伤的国家和发展中国家，都需要一个金融工具来加速长期投资取得快速的经济增长和创造就业，需要政府以国家信用来集中和积累建设资金。二是在这些国家的金融体制中，商业性金融机构难以涉足投资数额大、期限长的国家优先发展的领域。三是普遍认识到，单纯依靠市场并不能完全实现社会资源的有效配置和经济的协调发展，往往出现市场“失灵”，需要政府调控经济。这样，长期投资的配置就需要通过专业化的有特定投向的金融机构来完成。于是，自20世纪40年代以后，开发性金融机构在世界范围内蓬勃兴起。
20世纪七八十年代以来，出现了经济全球化的趋势，也带来了金融全球化，金融市场的竞争更加激烈。世界各国纷纷进行金融改革，重组金融机构。开发性金融机构也发生了深刻变化：(1)有的被兼并，有的因经营无力，或难以为继等原因关闭了。(2)有的完成了历史使命的开发性金融机构转为商业性金融机构或全能银行。如新加坡发展银行，由于基础设施有限，自70年代起开始扩展商业银行和投资银行业务，现在已经是一个上市的全能银行，但仍然执行本国国策，是支撑新加坡资本输出、对外发展、成为国际金融中心政策目标的重要支柱。(3)有些开发性金融机构继续保留下来，在进行了相应的业务调整或重组后，继续发挥重要作用。如日本开发银行和德国复兴信贷银行，根据政府各个时期产业政策的不同有所侧重，成功地经历了几十年的变迁。日本开发银行在战后经济恢复时期，配合“战后重建”，贷款重点投向电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业；目前，面对成熟经济、老龄化和环境问题，支持地区开发、大众生活等。1999年10月1日，日本开发银行进行了重组，与北海道东北开发公库合并为日本政策投资银行。
1997年亚洲金融危机发生以后，开发性金融机构的作用再度显现。面对银行倒闭，信用破坏，坏账增多，企业破产和失业率上升的局面，受危机影响的国家政府再次发挥开发性金融机构的作用，重整本国经济。1998年，日本开发银行用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%。马来西亚发展银行重点加大对本国基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。中国虽未发生金融危机，但是受金融危机的影响，出口不振，内需不足，国家开发银行成为财政和货币政策的重要工具，1998年以来以年均1500亿元以上的规模发放贷款，加大基础设施建设的投资力度，拉动经济增长。与此同时，一些处在经济转轨时期的国家纷纷组建开发性金融机构，如俄罗斯在1999年已组建，越南也正在组建。
开发性金融机构怎么走好
戈放
综观世界上开发性金融机构的发展，我们可以得到以下启示：
无论是发达国家还是发展中国家，开发性金融机构的基本职能是配合国家的经济政策，重点支持结构调整所需要的重点行业和企业，推动本国经济的发展。特别是在经济恢复和起飞时期，作为国家干预和调节经济的重要工具，开发性金融机构对经济的快速发展作出了贡献。
开发性金融机构是金融体系的重要组成部分，是信贷融资而不同于财政融资。开发性金融机构并不是简单地构造金融体系、振兴经济和向市场经济过渡，它必须建立在资产安全和自身健康发展的基础上，关键是要防范风险，以确定在经济环境中所扮演的角色。
随着经济环境的变化，开发性金融机构不断调整业务重点和经营范围。一方面，他们与资本市场的关系更加密切，银行功能不断扩大；另一方面，除了以传统的方式支持一般工业发展外，重点转向社会基础设施建设、环境保护、支持中小企业发展等新的领域。在这个过程中，开发性金融机构惟一不变的使命，就是贯彻政府政策意图，通过国家信用证券化集中资金，支持国家产业发展和结构调整，有效实现国家政策目标。
亚洲金融危机的重要教训就是，银行不能以贷款方式承担超过自身能力的长期投资功能，长期投资项目应更多地从资本市场直接获取资金。开发性金融机构的核心是政府信用（或多个国家的联合信用，如世行、亚行等），把政府信用在资本市场、债券市场证券化变成筹资能力，债信级别高。开发性金融机构的优势正在于，是将商业银行的短期资金转化为长期资金，把市场波动转变为债券波动，降低了风险。
政府在工业化推进中的作用是重要的，但要用间接手段。政府不仅通过财政，而且要通过发达的、稳健的金融体系来支持经济发展，对市场进行监管和维护，建立和完善社会信用体系，纠正市场偏差。一旦政府的直接手段成为主要时，就要考虑是否又回到了计划经济时代。
既要从本国国情出发，又要借鉴国际经验。各国的历史背景、经济社会环境、工业化发展水平不同，开发性金融机构不可能是同一模式。但其贯彻政府宏观政策、促进本国经济发展的宗旨和职能不会改变，要保持开发性金融机构的本质特性，遵循国际惯例和基本运行规则，运用现代金融工具，以有效服务政策目标。
何为政策性银行
邢延奕
政策性银行是金融体系的重要组成部分。认识各国政策性银行运营的基本特征和运行规则，对于建立和完善我国社会主义市场经济的金融体系，具有重要借鉴意义。
以国家信用为背景
政策性银行的第一特征，是以国家信用为背景。具有主权或准主权级信用等级，使国家信用在市场上得到实现，这是国外政策性银行与商业银行的最大区别。
享有国家信用的实质是“政府的担保”，即政府以明确的法律规定对政策性银行的负债进行担保。德国复兴信贷银行(KFW)法的第一章就是“德国政府的担保”，明确规定政府对与KFW业务有关的所有债务进行担保，如提供的贷款和发行的债券、签订的定息远期合约或期权、获得的其他贷款以及明确担保的给予第三方的贷款等。对政府必须给予支持的政策性项目，还可要求地方政府出具担保。在KFW发行债券时，法律中的担保条款被作为默示担保，德国财政部还出具专门用于发债的担保函，作为政府的明示担保。政策性银行通过政府的担保，信用度提高到国家主权级同等水平，发行的债券也都被视为“政府债券”，风险小，易为市场接受，从而保证长期稳定低成本的资金来源。
国家财政提供有力支持
国家财政强有力的支持，是政策性银行稳健运营的基础。政策性银行是国家所有，资本金一般是由财政拨付，并随时追加，资本充足率高于商业银行，都在两位数以上，日本政策投资银行(DBJ)11%、韩国产业银行(KDB)17.59%。
各国政策性银行长期享有特殊的税收减免、利差补贴、亏损补偿等政策。KFW免交所得税，不给股东分红，利润转入专项准备金、法定准备金和特殊准备金。对KFW促进东部地区企业发展的贷款，政府一方面向KFW的风险基金以1%的利差拨付现金，另一方面承担25%的第一债务人风险。
政策性银行可以向财政借款或向央行随时借款，是区别于商业银行的独特手段。DBJ1998财年向政府和央行借款所占资金来源的比例为85.6%，KFW为9%，1999年KDB为32%。
自主决策、自主经营、自担风险
政策性银行依法设立和运营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。KFW、DBJ、KDB都单独立法，本国的央行法和商业银行法均不适用于政策性银行。在法律的保障下，三家银行按照法人的框架进行业务操作，在政府支持的产业方向和范围内，在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。
保持合理盈利水平
政策性银行奉行不亏损原则，并保持合理盈利水平。政策性银行与政府财政或公库不同，既要执行政策，又要保证财务健康，这是法的要求。DBJ法规定：从事贷款、担保、投资、购买公司债等业务，须在确认能盈利的情况下才能进行；贷款利率的确定应该保证以收抵支。
各国都存在着处理政策性目标与盈利性目标的关系问题。政府与政策性银行达成的共识是，政策性目标固然比盈利性目标重要，但盈利性是对一个金融机构的约束。如果盈利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。政府作为政策性银行的股东，不希望出现亏损，否则就会成为政府的负担。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了连续盈利。
盈利从何而来？一是有较高的债信等级，筹资成本低；二是融资的数额大，资产质量好；三是机构精干，压缩人员费用，提高效率；四是依靠政府支持，使用了大量无成本的自有资金。
运用新的金融手段
政策性银行积极运用新的金融手段，完善和发挥银行功能，防范和控制风险，实现政策性目标。
20世纪90年代以来，各国政策性银行从单纯提供贷款的传统业务，发展到运用多元化的金融手段，为政策性目标服务。近年来，立足于政策性服务领域，KDB开展项目融资、企业并购、债务重组、承销债券和风险投资等业务，取得了不少成果，并把目标定为世界领先的投资银行；DBJ也在开展项目融资、组合金融、企业并购及债务担保等业务；KFW提供住宅贷款和中小企业风险资本等服务。为解决贷款期限长的问题，他们还强化资产负债管理，通过套期保值解决利率、汇率风险，通过期限管理，进行换期操作，解决流动性问题。1999年DBJ还引进了内部评级制度。
政策性银行有较强的专业化水平。政策性银行尤其是开发性金融机构，在自身独特的业务领域，拥有一批熟悉宏观经济和专业知识的人才，在项目的行业、市场、财务、技术等的评审方面有独特的优势，积累了丰富的经验。如KDB、DBJ的项目评审能力在本国金融界是最强的，项目通过后商业银行和社会资金跟进投入，引导了本国资金流向。最近，DBJ提出要加强知识银行的职能作用，促进项目开发和建设的科学化。
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