亚太经合组织存在的问题及其前景，本文主要内容关键词为：亚太论文,经合组织论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
亚太经合组织（APEC）自1989年在堪培拉成立到1999年的奥克兰会议，整整十年了。
十年来，APEC取得了显著成就：确定了亚太地区贸易和投资自由化的目标，推动了地区贸易自由化进程，对全球多边贸易体制的发展产生了直接影响；在促进亚太地区贸易和投资便利化上取得了实质性进展；在进行经济技术合作上取得共识，并在观念上有所创新；扩大成员，发展队伍，增强影响，成为全球实力最强大的区域经济贸易组织；成为亚太地区政治、经济问题的重要协商场所。此外，APEC通过频繁的、多层次的会议和活动，加强了成员间的相互沟通，使政府官员、工商界人士和学者能广泛交流意见，增进相互理解。无疑，APEC的活动对于促进亚太地区的和平、发展与繁荣是有利的。
十年来，APEC虽然取得了引人注目的成就，但也存在着以下问题：贸易和投资自由化的“大跃进”和“APEC泡沫”现象；经济技术合作进展缓慢，举步艰难；对亚洲金融危机反应迟缓，行动不力。值得关注的是，APEC的政治化倾向越来越严重。APEC是一个经济性质的组织，而不是包括政治、安全在内的亚太共同体，更不是美国实施其“新太平洋共同体”的工具。尽管由于APEC有独特的领导人会晤机制，在会外会谈及除经济以外的其他问题，但APEC的经济性质不能因此而“变味”，否则很难保证其生存。如果APEC成为讨论政治、安全的正式场合，那么成员间的冲突将不可避免，APEC也将一事无成，名存实亡。
这十年中，APEC已从初期的一个并不引人注目的地区经济论坛演变为旨在推进亚太地区贸易和投资自由化以及经济技术合作的庞大官方国际组织，其成员已从最初的12个扩大为目前的21个，覆盖了亚太主要地区。鉴于亚太地区在全球经济、政治中的突出地位以及APEC中包括了美、日、中、俄等世界主要大国，一年一度的APEC领导人非正式会议及部长级会议，已成为20世纪90年代全球最令人瞩目的大事之一。
一个值得总结的问题：部门提前自由化为何失败？
APEC的十年历程给我们留下许多值得总结与研究的东西。本文仅分析一个问题，即部门提前自由化（EVSL）失败的原因。
直到1998年吉隆坡会议之前，APEC在推进贸易自由化上一直进展顺利。虽然成员间不时发生利益冲突，但绝大部分矛盾在部长级会议上便解决了。即使像信息技术产品自由化（苏比克，1996）那样的大难题，最终在首脑会上也解决了。然而，迄今为止APEC最重要的一项行动——9个部门的EVSL却遭到了失败，这在其历史上尚属首次。
EVSL的失败使APEC进程遭受重大挫折，而其中的教训很值得人们深思。笔者认为，EVSL失败的原因有以下几个方面：
第一，在实施内容上，有的已超出了世界贸易组织（WTO ）的要求。从60多个部门中挑选出来的这些部门，大部分是乌拉圭回合留下的难题，久拖不决，有的部门直到最近也没有达成多边层面上的一致。另外，在削减关税期限上，也超过了关贸总协定——世界贸易组织要求。例如林业部门中的一些产品，要求实现零关税的时间为2000年1月1日，而乌拉圭回合所承诺的期限是2004年1月1日。这些过高的要求使一些成员难以承受。
第二，由于WTO新一轮的谈判即将开始，一些成员不愿在APEC 中承诺过多，以免在WTO谈判中没有回旋余地， 因为这些都是利益攸关的部门，于是就采取了彼此观望的态度。
第三，这是APEC首次以“承诺”方式来实施一项重大行动，是否有效，尚属疑问。尤其是美国，在没有取得国会“快车道”授权的情况下，总统的承诺并不能保证被实施。一些成员对此心中没底，担心被美国“拖下水”，结果倒让自己付出了代价。
第四，在亚洲金融危机尚在蔓延的情况下，1997年温哥华会议推出EVSL是不合时宜的。EVSL生不逢时，先天不足。1998年大部分东亚成员仍未摆脱危机的阴影，它们对EVSL的热情自然不高。
第五，除上述几点外，更为重要的是，EVSL的出台违背了APEC一贯倡导的自愿和协商一致的原则。顾名思义，EVSL（EarlyVoluntarySectoral Liberalization）是“自愿的部门提前自由化”， 但它的出台却与“自愿”二字相悖。
EVSL是在1996年11月苏比克峰会勉强通过美国提出的“信息产品自由化”（在接着召开的WTO 部长级会议上，它成了“信息技术协议”，即ITA）的背背下出台的，并受了ITA很大的影响。尽管ITA 是一项约束性条约而非自愿基础上的自由化，但它却被用做一个成功的先例来促使EVSL的出台。本来，EVSL是作为单边行动计划（IAP ）的补充提出来的，并且选择少数几个部门在自愿基础上进行。但在ITA势头的冲击下， 自愿提议的方式最后变成了缺乏灵活性的9个部门一揽子行动， 而且没有列出详细的措施。在时间仓促、准备不足的情况下，成员们除了对其赞成还是反对作简单表态外，别无他择。这种做法使EVSL中的自愿的成分大为减弱，实际上已带有某种强制性倾向。对此，APEC前名人小组成员、日本学者山泽逸平（Ippei Yamazawa）批评说：“这是典型的关贸谈判方式，远离了建立在自愿基础上的单边行动计划。”（注：引自[日]Ippei Yamazawa:《APEC after 10 Years:How Much HasBeen Achieved in Liberalization and Facilitation》，新西兰，1999年5月。）另一些专家也指出：“EVSL尽管在名义上是自愿的， 但在实际上却标志着从自愿向谈判方式的转变。 ”（注：引自[加] John M.Curtis and Dan Gueriak:《APEC after 10 Years:Performance and Prospects》，新西兰，1999年5月。）“EVSL 倡议的落实不再以自愿为基础，这一点已很明显。”（注：引自[澳]Ross Garnant:《 Open Regionism and Trade Liberalization》,Singapore,ISEAS,1996.）
再从EVSL出台过程来看，也与APEC的“协商一致”原则相背离。由于从一开始起，一些发展中成员如墨西哥、智利就宣布不参加，于是便采取了“18－X”的方式。这样就开创了一个先例，即只要有“实质性多数”（critical mass）就可以通过并实施某一项行动。 这样做便违背了APEC的原则。一位专家一针见血地指出：“EVSL是通过舍取APEC以前视为神圣的完全协调一致方式取得突破的。”（注：引自[澳] Ross Garnant:《 Open Regionism and TradeLiberalization 》,Singapore,ISEAS,1996.）另外，温哥华部长会议最后确定的这9个部门，虽集中了相对多数成员的意见，但其中没有一个部门得到超过半数成员的支持。（注：9个部门中，只有水产品得到9个成员的支持，其余部门都只有5到8个成员的支持。）当然，要求每一个部门都取得成员们的一致同意是困难的，但支持者过少，至少反映了该部门的提前自由化条件尚不成熟。在这种情况下，更应该充分地进行协商，而不应搞“实质性多数”，这只会给今后的决策产生消极影响。
综上所述，EVSL的失败除了一些客观因素之外，主要是在内容上搞“超世贸”，在决策上违背了自愿与协商一致的原则。而EVSL被转移到WTO去做定论后，就彻底变成了谈判对象，既没有了提前， 也没有了自愿，它是否再适用于APEC是令人怀疑的。
挑战与前景
在经历了十年的不平坦路程，尤其是遭受金融危机的冲击和EVSL失败的挫折后，APEC目前正处于其命运的十字路口：今后是走向衰落还是再度崛起，去完成亚太地区合作的历史使命？
（一）面临的主要挑战
从APEC自身的生存与发展角度看，当前它面临着两大挑战：
1.如何恢复信心与凝聚力？
亚洲金融危机对APEC进程的冲击和消极影响至今未消除，它的直接后果是减弱了部分发展中成员对完成APEC目标的热情。由于受危机冲击的东亚成员没有从APEC框架中得到实惠，它们对APEC的期望也大大降低了，这与三年前APEC的“期望泡沫”达到高峰时的情景截然不同。那时的声势给人以亚太地区贸易自由化目标能提前实现的期望。
另一方面，EVSL行动失败，使APEC的权威性大打折扣。期望颇高的一些发达成员已对APEC“一年年达不到目标感到厌倦”，“公众对APEC的同情转变成了一种怀疑，从而导致这些国家参与APEC活动时失去了国内政治上的支持。”（注：引自[加]John M. Curtis and Dan Gueriak:《APEC after 10 Years:Performance and Prospects》，新西兰，1999年5月。）它们怀疑，APEC将自身最核心的内容转移到WTO后，它还有继续生存的必要吗？
值得注意的是，由于APEC在金融危机中作为不多，东亚一些成员已在寻求新的区域经济合作组织形式。东盟最早提出的“东亚经济核心论坛”（EAEC）正在通过10+3（东盟10国加中、日、 韩）会议形式悄悄地实施。EVSL的倡议人马哈蒂尔始终没有放弃努力。1997年以来，这一机制事实上已经形成。在今年的APEC新西兰会议之后，东亚13国的领导人将举行第三次非正式会晤。（注：关于东亚领导人非正式会晤，前两届会议因柬埔寨尚未加入东盟，出席的国家是12个，而1999年（第三届）将增加到13个。）一个次区域经济合作组织正在形成中。此外，日、韩也在谋求建立东北亚自由贸易区。APEC核心内容向WTO 转移及东亚成员寻求新的区域合作形式，有可能从两个方面削弱APEC自身的发展，使其机制化进程出现逆转，即退回到最初的论坛形式。在这样的形势下，如何扭转成员们普遍的失望情绪，重新恢复凝聚力和信心，是APEC面临的重大挑战。
2.如何处理与WTO的关系？
APEC在推动贸易和投资自由化方面，参照了WTO许多做法。但是， 这毕竟是两个不同性质的组织。
首先，APEC是一个区域组织，而WTO是全球组织，APEC 中一部分成员，如中国、俄罗斯都不是WTO成员，它们没有义务去承担WTO的要求。但APEC所选择的自由化领域，不但与WTO相一致，有的甚至已超过了WTO的要求。APEC试图去做WTO尚未做到的事，是脱离实际的。 信息技术协议（ITA）的成功其实只是一个偶然的例外，它在APEC 中通过是很勉强的。但它却起了误导作用，结果导致EVSL的失败。
其次，在自由化目标的实施上，两者有本质的不同。WTO 使用谈判机制，以法律条款进行“硬约束”，而APEC却是以独特的协商一致、自主自愿加领导人承诺的方式进行“软约束”。APEC的这种机制是有效的，如中国几次大幅度减税就是很好的例证。EVSL 的失败， 并不是因为APEC“软约束”机制造成的，而是因为搞“超WTO ”和违背了自愿原则。如果将WTO的谈判机制引入APEC，那么APEC就将失去自我， 不打自垮。
最后，APEC应当摆正自己的位置。在推动自由化方面，APEC可以扮演WTO“侍女”（handmaiden）的角色，起补充、陪衬作用。 在一定条件下也可以起“催化剂”的作用，加速WTO对某个问题的解决， 但不能越俎代疱，去做不自量力的事。中国有一句成语叫“欲速则不达”，对于那些急于求成的成员来说，这是一个恰当的忠告。
EVSL转移到WTO后，给APEC造成的影响不容低估。
第一，如果这一切在WTO中顺利通过，那么就开创了利用WTO的谈判机制解决APEC自愿原则所解决不了的问题的先例，即借WTO来压APEC， 这将使APEC的“软约束”机制名存实亡。
第二，APEC中的非WTO成员，完全有理由不执行WTO通过的决议，从而使APEC的EVSL计划仍无法最终实现。
第三，APEC把最核心的内容转移到WTO后（EVSL 剩下的几个部门也可能转到WTO去解决），其生存价值无疑将受到影响。
第四，如果EVSL未能在WTO中通过， 那么“球”又不得不重新踢回到APEC中来，APEC将如何处理这个烫手的山芋呢？难道再将它踢到下一轮WTO谈判中去解决吗？总之，APEC的权威性已大受影响。 从某种意义上来看，APEC已把自己的命运交给WTO去主宰了。
（二）APEC应当做些什么？
APEC当前面临的挑战是严峻的，但作为亚太地区一个有影响的区域经济合作组织，它的生存价值是不容置疑的。十年来，它已成为把亚太各国和地区联系起来，互相“沟通”，开展合作的不可或缺的纽带。正是这一功能，保证了它的生存价值。但是，APEC也必须总结这十年中的经验与教训，针对面临的问题，采取相应的措施，以保证健康的发展方向。笔者认为，APEC应当做好以下几件事情：
第一，必须坚持自己的特色，在自由化进程中走与WTO 不同的道路，才会有生命力。
上面已经提到，APEC刻意仿照WTO搞贸易自由化， 在内容上甚至试图“超WTO”，结果导致失败。应当认识到，APEC 的生命力正在于它具有WTO所没有的那一原则：自愿、灵活、协商一致、渐进等等。 几年来的经验表明，这种非约束性的“APEC方式”，使得成员们能够在各自的“单边行动计划”（IAP）和“集体行动计划”（CAP）中充分表示自己的意见和观点，并给各成员的决策留有很大的余地。这对促进APEC的贸易和投资自由化是有利的。总的看，APEC协调一致的机制是起作用的，它已消除了许多艰难的分歧，促进了成员之间的相互谅解。只要稳妥地坚持这一特色，APEC在推动亚太地区的自由化方面将会起到WTO 所难以产生的效果。例如，关于贸易与投资的便利化便不属于WTO的范围， 而与自由化和便利化有关的经济技术合作，更为APEC拓宽了生存与发展的空间。今后，随着EVSL向WTO的转移，APEC 更需要在便利化和与此有关的合作上下功夫，才能充分体现出自身的存在价值。
第二，扎扎实实地开展经济技术合作。
在“自由化”的轮子转向WTO后，APEC 再也不能让另一只轮子丢掉了。否则APEC将成为一个失去双腿的“残疾人”。笔者认为，目前正是把注意力集中到经济技术合作领域的好时机，并有望取得突破性进展。为此，APEC最好先创立一二个成功的榜样来。鉴于小项目花费少，不妨从小项目上做起。重要的是小项目的成功将证明经济技术合作所带来的利益，产生示范效应，从而推动中型和大型项目的进行。这对于鼓动发展中成员的士气大有裨益。此外，要特别重视发挥工商企业界在合作中的作用。很明显，民间而不是政府才是经济技术合作的主角。APEC决策者应当鼓励私人部门更广泛地参与合作项目，而不是把它们看做是政府部门的对手，应当把合作项目放手交给它们去经营。
第三，调整议程和重点，优先考虑金融合作问题。
十年来，APEC的重点一直是推动贸易自由化。随着EVSL向WTO 的转移，现在是调整APEC议程的时候了。当前，地区内值得关注的问题有许多。一项较紧迫的课题是加强金融合作。亚洲金融危机对地区造成的危害很大，在受灾成员忙于整顿金融秩序、改革金融体制、调整产业结构之时，它们无法顾及其他方面。因此，至少在本世纪末，APEC应将消除危机影响、纾解有关成员的经济困难、避免社会动荡作为一项主要工作，而不是继续把注意力放在原定的自由化进程上。APEC在危机爆发初期的一段时间中，本来有不少机会来应对，例如，可以建立一种管理机制防止危机的扩大和再度发生。但这一角色却被亚洲开发银行（ADB ）所争得，这是因为APEC在危机爆发后仍然把重点放在EVSL上，结果是既失去了因应危机的机会，又使EVSL落了空。现在如果再不做一些补救工作，那么将再度丧失机会，迫使部分成员转向寻求其他组织（如EAEC），从而使离心力越来越大。
第四，维持现有的“弱组织”机制，不宜过早地强化它。
关于APEC是否要向“硬机制”过渡，成员们有不同看法。笔者认为，维持目前的“软机制”（soft institutionism）更为有利。 因为亚太地区极其复杂的多样性，使该地区建立一个具有法规约束和实际管理职能的合作组织的难度要比世界其他地区都大，这一历程自然也要长得多。在条件好得多的欧洲，欧共体发展到今天的欧盟，也花了半个世纪。不能期望年幼的APEC一下子变成一个成熟的人。有人提出以经济合作与发展组织（OECD）的模式来改造APEC， 这显然是不现实的。 （注：在John M.Curtis和Dan Gueriak的文章中提到了这个情况，出处见[澳]Roaa Garnant:《Open Regionism and Trade Liberalization 》， Singapore,ISEAS,1996.）前者是发展水平接近的发达成员俱乐部，而APEC成员无论在经济规模上还是发展水平上都有巨大的差异。另一方面，“软机制”与APEC的自愿和非约束性原则是相适应的，而一旦机制被硬化后，很容易产生违背这些原则的做法。
十年来APEC的组织机制不断呈“渐增式”（incremental）发展， 现在已很庞大了，官僚主义倾向也出现了。当前的问题是进行机构调整，消除臃肿，提高效率，而不是将其升级为“硬”机构。一些专家指出，高官会（SOM）成员及领导人的更换影响了APEC决策的连续性， 后任对前任所作的“承诺”的履行质量不高；高官会管得过多过细， 成了APEC事实上的“董事会”，不利于下面各委员会作用的发挥；应当扩大秘书处的职能，使之参与督促与管理决议的实施，等等。（注：参见中国台湾Lai Shin-Yuan：《APEC after Ten Years:Future Directions》，新西兰，1999年5月；[澳]Ross Garmant；《Open Regionism andTrade Liberalization》，Singapore,ISEAS,1996.）对这些意见应当进行认真的讨论。
第五，更好地发挥“沟通”功能。
现在看来，将APEC的目标过于集中在贸易和投资自由化上是一种误导。十年来，APEC最成功的作用、发挥得最好的地方并不是推动自由化进程，而是促进了亚太地区成员之间的相互沟通。因为在APEC之前，这个辽阔的地区并没有这样一种渠道。是APEC把亚太地区的成员组织在一个大家庭中，使大家有了一个交流看法、磋商共同关心问题的论坛。每年APEC年历（APEC calendar）中所安排的频繁活动， 使亚太地区的政界、工商企业界和学界及其他各界人士不断进行接触、交流与沟通。当然，这种沟通是一种相互需要，亚洲发展中成员需要与北美发达成员交换意见， 反之亦然。 美国首席贸易谈判代表巴尔舍夫斯基也承认：“APEC需要成为加强美国与亚洲相互理解的主要论坛。”（注：[美]汤姆·普拉特：《亚洲寻求自己的全球化道路》， 载《洛杉矶时报》， 1999年8月11日。）
当前，亚太地区的经济发展面临着许多问题，如与可持续发展有关的环境、城市化、人口、粮食、资源等等。这些问题的解决首先依赖于地区成员的共识，在这方面，APEC是大有用武之地的。需要提醒的是，涉及政治、安全的问题不应放到APEC的议程之中。这些难以达成共识的问题应放到其他论坛，如东盟地区论坛（ARF）上去讨论。 至于在APEC会议之外的外交会晤上，谈话的议题自然是不受限制的。而每年一度的APEC部长级会和首脑会，为此提供了广阔的机会和舞台。
（三）APEC的发展前景
APEC是亚太地区经过数十年的孕育而诞生的“独生子”，它是亚太地区迄今惟一的全区域合作组织。尽管金融危机和EVSL的失败使它遭受重大挫折，但它的生命力并没有消失，也没有一个成员希望它就此夭折。今后，亚太成员的许多合作还需要依靠它。即使在把贸易和投资自由化的主要任务转到WTO之后，它仍有存在的价值，这是不容置疑的。 鉴于亚太地区的多样性，保持其自愿、协商一致和渐进的原则，发挥其灵活性优势，对于它的生存与发展有重要意义。
从目前来看，APEC的低潮阶段尚未结束，它在推动地区贸易自由化上不会有大的进展，在这方面，还要看今年11月西雅图WTO 部长级会议的结果。另外，由于亚洲金融危机的影响尚未消除，APEC又少有作为，其号召力难以与以前相比。
但从中期来看，21世纪初，APEC如果能审时度势，坚持自身的特点、原则和积极开展地区的综合性合作，而不是单纯的自由化，并不断创新，那么仍能焕发出新的活力，再创辉煌。当然，这要依赖于全体成员的共同努力和爱护。