东莞市自然保护区森林公园管理办公室 广东东莞 523000
近年来，全国各地响应政府号召加快推进生态文明建设，森林旅游发展达到前所未有的高度，国家、省有关部门也出台了相关政策措施支持森林旅游的发展，而建设用地问题一直是制约着森林旅游项目落地的重要因素，探索以“点状”供地模式完善森林旅游项目用地手续，避免项目实施形成违法用地和违法建设风险，推动森林旅游项目依法依规实施建设。
1.森林旅游项目用地的特点与难点分析
1.1森林旅游项目用地的特点
森林旅游景区范围广，环境较为复杂，根据生态环境景观营造的角度和市民公共服务设施的需求，森林旅游项目用地设施一般属于较为小型且用地分布分散，森林公园内土地性质大多为农用地，且可能涉及自然保护区、水源保护区和基本农田保护区等敏感区域，如果套用城市建设的成片用地方式，存在大量的各类建设用地指标需求，容易造成用地指标的浪费，不符合森林旅游项目用地的实际需求且土地获取成本极高，不利于社会资本引入。
1.2传统“片状”供地模式难以适用森林旅游项目开发
现行的旅游项目开发用地大多是参考城市的土地供地制度，采取“片状”供地作为基本出让单位，整地出让直接导致旅游项目用地成本过高。以近年发展较快的森林康养度假项目为例，项目实际需要的建设用地可能只是几十亩或上百亩的“量级”，然而按照“片状”供地的模式，那么需要征地面积可能会上升至几百亩或上千亩的“量级”，由于土地获取成本大幅增加，业主为回本盈利，可能会将其转型为房地产项目，这与森林旅游保护性开发的需求不符，难以满足广大市民森林旅游和度假体验的需要，背离了森林旅游项目开发的初衷，可能带来一些环境破坏及水源污染等问题；或者因项目开发成本过高，投资方信心不足导致项目最终无法落地。因此，传统“片状”供地模式既不利于环境保护，也不利于招商引资，以致于难以开发出真正高品质的森林旅游产品。
1.3 森林旅游项目用地指标难以落实
当前，森林旅游项目依托森林资源，而森林旅游景区范围内的土地不同于一般城区的建设用地，其大多属于农用地，可能涉及占用林地，需要解决农地转用、占补平衡、建设用地指标等问题，且森林旅游景区大多没有控规覆盖，难以完善用地报批手续。很多地方政府对建设用地指标都在逐步收紧，存量建设用地指标十分紧张，除了一些以森林旅游产业为主的城市，大部分城市的建设用地指标主要还是满足重大基础设施建设、重大项目建设和城市新区建设，因此森林旅游项目的用地指标需求通常是难以满足，甚至被忽略。
2.“点状”供地模式分析
2.1“点状”供地的含义
区别于城市土地的“片状”供地而言，“点状”供地则是在一大块土地上通过散点或带状供给建设用地，其他的景观和配套用地可以利用周边土地通过租赁的方式来获取，从而节省用地指标和降低用地成本。
2.2“点状”供地的优势
“点状”供地的主要优势体现在大量节省土地的占用指标，解决项目用地问题，还减轻了投资方的资金压力，为做出更高品质的森林旅游项目创造有利条件。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆除此之外，“点状”供地还有其他优势：一是政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控；二是保障项目用地，可以结合旅游项目建设类型的特点，因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭；三是简化用地审批流程，结合国家的相关政策法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。
2.3“点状”供地可能会遇到的问题
“点状”供地在一定程度上有利于解决森林旅游项目用地的难题，促进了森林旅游的发展，但也应警惕避免项目开发的风险，预防“点状”供地推行过程中可能遇到的问题。其中，以租赁方式取得的用地，其生态保留地的租赁期限和建设用地出让年限可能不一致的问题，这就意味着项目的整体功能难以得到长期保障，带来一些因产权不一致而导致的问题纠纷；同时需求警惕一些投资商以旅游项目开发为借口，实际进行房地产建设等高强地开发项目的行为，需要从项目规划设计到项目落地阶段，加强对项目排污、节能以及环境管控方面的监管。
3.探索“点状”供地模式在森林旅游项目的应用
要做好“点状”供地工作，前提是做好森林旅游景区总体规划与土地利用总体规划、城乡规划，旅游、农业、避暑休闲等专业专项规划的衔接工作，实现“点状”用地项目空间、布局“多规合一”。这就对森林旅游景区总体规划和控制性详细规划编制提出了全新的要求，主要从以下几个方面进行考虑：
3.1做好基础资料调查与现状分析。应深入调查森林公园的区位条件、气候条件、地形地貌条件、动植物资源、人文景观资源、内外交通组织、周边地区土地利用情况，并对现状使用效益、存在问题进行深入剖析研究，形成扎实的现状调查分析报告；通过分析森林公园的生态承载力及旅游休闲开发潜力，测算公园生态容量、游客容量，科学分析预测客源市场，并提出相关的保护与开发策略；结合森林公园所在区域自然禀赋条件及开发现状，综合评价公园发展条件，明确森林公园的性质、定位、发展目标，并提出森林公园具体发展策略。
3.2加强与上层次规划的衔接。全面梳理并落实上位规划的相关管控要求，做好与土地利用总体规划、城乡规划、海绵城市专项规划、自然保护区、水源保护区、生态控制线、生态红线等相关规划的衔接。
3.3优化总体空间结构和用地布局规划。合理划定景区的功能分区，提出景区总体空间结构，明确生态保育、生态修复与开发建设的空间布局关系，合理规划景点布局。结合森林旅游景区规划要求，在开展规划建设用地适建性评价基础上，确定森林旅游景区各类生态用地、配套服务设施用地布局，并重点解决景区内用地与周边地区发展融合问题。根据景区内功能分区和用地布局，合理规划森林旅游景区对外交通、内部交通系统、慢行系统，科学布局给水、排水、供电、通信等基础设施。
3.4加强对地块开发建设研究。现行控制性详细规划是以“片状”用地为标准，确定相应的强制性指标，对整体的地块进行开发建设管控。区别于传统的“片状”供地控制性详细规划，“点状”供地会对控制性详细规划体系提出全新要求，需要以规划政策调整为先导，研究“点状”供地模式与控制性详细规划、修建性详细规划、概念性规划的结合，以便于“点状”用地政策的精准落地和执行。按照控制性详细规划的地块开发条件研究深度，探索“点状”供地模式下，对森林旅游景区内独立占地的各类配套设施地块的开发控制条件进行深入研究，并制定地块开发建设控制图则，同时参照海绵城市低影响开发建设理念对森林旅游景区内重要景点、主次出入口和主要活动场所等进行详细设计，提出空间模拟方案，处理好与场地、竖向、水土保持、水源保护、生态环境保护等方面关系，并从片区角度为地块开发建设控制图则提供合理的空间管控要求。
3.5制定建设行动计划。按照近、中、远期发展目标，就生态保育、土地经营开发、基础设施投入建设等方面内容提出分期建设计划、投资收益估算，并重点明确近期建设项目库。
结束语
“点状”供地模式是解决森林旅游项目用地难的重要途径，应结合森林公园实际情况进行科学布局，按“宜建则建、宜林则林”的原则，统筹规划各类地块开发，合理安排建设项目，最大限度地释放森林旅游景区的土地资源活力。
论文作者:陈子豪,邓应生
论文发表刊物:《防护工程》2019年9期
论文发表时间:2019/8/12
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