我国旅游业发展的若干政策性问题，本文主要内容关键词为：性问题论文,旅游业发展论文,我国论文,若干政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游业是我国最先对外开放与国际接轨的行业。30年来，我国旅游业以远高于同期GDP和同期第三产业的速度快速增长，2006年达GDP的4.27％①，已趋近占GDP的5％这一国际通行的支柱产业标准。2008年3月5日，十一届全国人大一次会议上，温家宝总理的政府工作报告中，在“全面加强社会建设，切实保障和改善民生”部分提出，实现了“旅游人数的成倍增长”；在“加强和改善宏观调控，促进经济平稳快速发展”部分提出，要促进“旅游……等现代服务业蓬勃发展”。由此可见，经历30年改革开放，政府和业界对我国旅游业的期许已经从“短平快”的创汇部门，演进为“具有经济社会发动机和均衡器功能”(潘海岚，2007)的“支柱产业”、“民生工程”和“现代服务业”。
旅游业态的深刻转型，为旅游研究和旅游政策的新型对话提供了创新空间。重建旅游研究与旅游政策之间的联系，让旅游政策制定得更符合旅游研究成果，让旅游研究成果更切合旅游政策，已成为当前旅游研究的一个核心议题。本文从构建“支柱产业”、“民生工程”和“现代服务业”的需要出发，对旅游业发展具有全局性、紧迫性和操作性的政策问题进行分析，力图从产业经济的基础性层面反思旅游政策，提出我国旅游业的六大发展政策性问题。
一、景区的组织类型设计与企业改制
有学者提出，在我国旅游业现有的增长中，有很大一部分是由丰富的旅游资源赋存和强劲的旅游需求驱动的，旅游业本身的运行质量并不高，只有实行“旅游业的纵向一体化才能改善制约产业发展的深层结构问题”(吴晓隽，2005)，实现从资源动员型的扩张模式向市场配置型的发展模式的转变。而“旅游业纵向一体化的主要障碍是现行的景区组织类型设计方式”(谢茹，2004)。
我们认为，除少数国家机构的参观部门(如人民大会堂)可以继续保持非企业性质外，各类景区均应设计为公司制企业，具体形式包括有限责任公司和经营生非营利企业两大类。其中，重要的文博单位、风景名胜区、自然和文化遗产部门以及各种景观社区等应将旅游经营权与资源管理权分离，成立独立的经营性非营利企业经营旅游业。这些经营性非营利企业的利润必须建立制度，严格管理，全部用于资源的保护和相关社区的公共建设。其他景区则应设计为有限责任公司，有条件的成立股份有限公司。
我国景区的企业改制应该是渐进式的，应该在各方面条件逐步具备的情况下轻推渐进，不排除在改制过程中采用各种过渡形态。这一过程取决于旅游资源产权制度和旅游资源资产化核算技术等的发展进程。但无论如何，景区的治理结构、运营模式和运营机制将会随着企业改制而发生根本性的变革，并对我国旅游业的整体发展和质量提升产生积极的推动效应。
需要注意的是，景区企业改制过程中，要防止部分景区企业热衷于上市圈钱而忽视业务整合，热衷于业务扩张而忽视治理结构建设，热衷于门票涨价而忽视获利模式升级等不良倾向。与此同时，还要积极改革多头管理的景区政府管理模式，避免旅游资源管理权分配中的重叠、错位与缺位，为景区企业改制创造良好的制度环境。
二、旅游集团的组建及其结构安排
从我国国有旅游企业现状及其所处的制度背景出发，组建旅游集团是现阶段国有旅游企业整合的最佳办法。我国现有旅游集团大多产生于政府对旅游企业进行的“强强联合”。这种“先有子公司，后有母公司”的组建模式，使我国旅游集团自诞生之日起就形成了多层法人的治理结构。母公司一般不具备完整的企业功能，仅行使计划权和人事权。集团的主要业务都归集到一个或几个最强的子公司中，其他子公司或为最强的子公司提供配套服务或处于游离状态。这种结构安排具有浓重的计划经济色彩，其资产质量、管理水平和赢利能力均不尽如人意。
我国旅游集团要在多层法人条件下逐步符合上市公司规范，就应该走范围经济和规模经济、纵向整合和横向整合并举的发展道路。在母公司层面，集团总部应该横跨旅游业的各个领域，在治理结构、财务管理、品牌建设、产品设计、市场营销、人力资源和客源配置等方面打造统一的平台，通过范围渗透和纵向整合，实现各业务部门的优势互补和功能耦合，降低交易成本，提高资产效益。在子公司层面，各子公司应该将业务专注于某一主营领域，突出专业优势，形成自身的核心竞争力，通过规模拓展和横向整合，降低生产成本，获取最大化的市场份额，最终达到集团企业整体上市的标准。
我国旅游集团的另一个主要问题是，现有旅游集团大多是由地方政府在地方行政区划范围内组建的，由于旅游经济区与行政区并不一定重合，以行政区为限组建旅游集团并不符合旅游经济的内在规律。组建集团的动力机制应该主要来源于市场，这就要求加速实现加盟企业的公司化和加盟方法的市场化。政府的行政干预必须以形成竞争优势为指针，只有这样，国有旅游企业的各项优势才可能得到更有效地整合与提升。
三、软实力产业与企业功能创新
20世纪90年代初，美国哈佛大学肯尼迪政府学院院长约瑟夫·S·奈教授(2002)完善了“软实力”的概念。奈教授认为，国家实力有多种表现形式，“软实力”为其中一种，指“国家通过自己的吸引力实现国家目标的能力”。旅游业具有“怀徕远人”的功能，本身即构成一种衡量“软实力”的指标。更重要的是，打造民族国家的历史、人文和地理吸引力是旅游业自身发展的内在需求。旅游业对国家“软实力”的建设具有自发性，它既建设“软实力”的具体内容，又建设“软实力”的投放渠道，是重要的“软实力产业”(梅毅，2006)。
综观国外旅游业近年来的实践，如明确具有“软实力”意图的日本“观光立国政策”(曹志伟，2005；戴维周、李茜，2006)，至少在主题策划、产品组织、文化营销、政策建议这4个领域，最重要的创新主体都是旅游企业或行业组织。我国旅游业的情况则不尽理想，在这4个领域中，旅游企业或行业组织均没有起到创新主体的作用，而仅仅是创新活动的一个环节而已。例如，我国旅游的“红色”主题和“和谐”主题主要是由宣传部门提出的，而产品组织和文化营销则主要依靠政府旅游行政主管部门的协调。在“奥运旅游”方面，我国旅游企业的积极性、主动性、创造性与韩国、澳大利亚、希腊的同行相比亦逊色。这种情况任其发展下去，对我国旅游业的长期国际竞争非常不利。
作为国家“软实力”的重要生产者，旅游业的文化创新能力与其产业结构的创新设计密切相关。我国旅游业产业结构的主要问题在于，企业过于原子化，业务功能分工不发育，各企业自己包办生产过程的所有中间环节，因而效率低下、缺乏创新能力。我们应该按业务功能的层次分工重新设计旅游业的产业结构。现阶段的重点是，创建由非营利性的旅游研究单位，专业的旅游策划、融资、营销公司和专门的旅游企业管理咨询公司等构成的“服务于旅游企业”的旅游企业；同时加强行业组织的建设，形成宏观与微观、务虚与务实、理念与操作、长期与短期相结合的具有层级生和差异性的产业分工结构，培育旅游企业的创新能力。
四、产业链与价值链的拓展
旅游业“无边界产业”(王慧敏，2007)的运行特征，已为业界所普遍接受。现代旅游企业可以围绕资源、市场和品牌拓展产业链和价值链，利用多种方式实现规模经济，进行增值活动，从而获得丰厚的利润回报。具体来说，一是利用跨行业的互动开发，如建立影视基地、开发旅游出版物、建设旅游网站等，对同一资源内容进行不同商业形式的包装转化，将资源最大限度地推向市场。二是为旅游者设计更为丰富的购买选择，如食宿交通、旅游商品、体验项目等，充分激发旅游者的购买潜力。三是利用企业的品牌与专业技术开发，诸如会务接待、活动策划等非旅游业务，渗透广泛的业务市场。
“无边界”的旅游业牵连广泛，本身却几乎不生产物质形态的产品，它的运行主要是为相关产业提供协同、整合、创新和市场注意力/购买力等生产型服务，因而“是一种现代服务业”(曹国新，2007)。旅游业的发达必须建立在相关产业高度发达的基础之上，相关产业越发达，旅游业的空间就越大，它对相关产业的乘数效应也越大。旅游业是过剩经济的产物，是锦上添花的行业，因此，那些经济欠发达的小国便只有“作为发达国家旅游经济飞地而存在的旅游区”(彭兆荣，2004)，却没有旅游业，其旅游收入的大部分也向发达国家漏损。受整体经济运行质量的制约，我国旅游业的竞争地位十分不利。然而，我国是发展中大国，快速提升的经济运行质量、巨大的旅游内需市场和广阔的旅游资源纵深为我国旅游业营造了发展的空间和时间。
当前，西方跨国旅游企业正不遗余力地要将我国纳入全球性的旅游产业链与价值链之中，这对我国旅游企业既是挑战又是机遇。我们应该主动与它们展开合作竞争，不但要在国内有效拓展产业链和价值链，还要积极打入国际旅游市场，尽快建立自己的跨国旅游企业，在全球范围内拓展产业链和价值链。
需要强调的是，电子商务系统对于现代旅游产业链和价值链的拓展至关重要。只有建立了有效的电子商务系统，旅游企业才可能对分散进行的旅游产品生产进行实时管理。电子商务系统是旅游企业从传统管理跃升到现代管理、从劳务型服务企业演变为生产型服务企业的技术前提。政府应在资金、技术、政策等方面扶持我国旅游企业，尽快建立电子商务平台、推广旅游电子商务。
五、旅游经济区内旅游企业的联合及改善产业生态
从外部环境看，制约我国旅游业持续发展的两大因素是旅游经济区内的行政壁垒和产业生态恶化。有效解决这两个问题，对我国旅游业的下一步发展至关重要。
旅游业的持续发展依赖于系统提升，特定旅游经济区对资本、新技术、高智力等资源的吸纳能力和对这些资源进行商业应用的能力。这一系统提升要求将投资、设计、生产、流通、消费等领域的创造性与旅游线路内生到一条利润链上，是任何单个企业都无法独立承担的任务。国外旅游企业有两种成功的联合模式，即美法在中小企业之间建立动态分工网络的“弹性专精”模式和英日以大型旅游集团为核心并控制多层次分包企业网络的“精益生产”模式。这两种模式是与收益递增相联系的，其基础是基于比较优势的专业化分工，它们的共同点是，旅游企业通过多级分包网络来利用市场、产品和技术信息，并保持分包商之间的竞争，最终实现持续的产品/工艺创新和大规模定制。完备的市场经济环境是这两种模式得以实现的前提。
随着无障碍旅游的推广、旅游企业的改制和旅游集团的组建，旅游经济区内的产业联合在我国已初露端倪。以长江三角洲为例，随着长三角经济一体化进程的加快，这一地区正发展成为我国最庞大、最成熟、最稳定的旅游消费市场和旅游接待市场之一。相应的，该地区的政府部门和旅游企业正积极主动地撤除行政壁垒，推进区域内各旅游企业的分工和融合。这一演进符合旅游经济发展的内在规律，必将为这一地区的旅游企业提供巨大的发展空间。
然而，与行政壁垒的快速撤除不相适应的是，旅游业的市场秩序和规则依然没有得到很好的建设。旅游企业超范围经营普遍、零负团费横行、员工劳动保障恶化、门票涨价失控。市场诚信的普遍缺失严重威胁着旅游业的可持续发展。随着竞争的加剧，这种情况还可能进一步恶化，进而引发产业生态系统的崩溃。因此，产业生态治理应该成为今后几年旅游政策的核心工作之一。当然，产业生态的根本改善最终还是要依靠旅游经济区内旅游企业联合所形成的合作行动的行为规范。
六、政府主导范围的设定和能力的增强
我国在经济社会转型期的条件下发展旅游业，政府主导下的市场经济体制是产业发展的现实条件与实施赶超发展战略的必然产物。对于旅游业政府主导型发展战略，应该放到政府主导范围与政府主导能力的二维分析框架中来分析。在旅游业发展中，无所不在的政府和虚弱无力的政府都是不对的，政府主导行为必须被限制在必要的范围之内，但是在这个范围内政府必须具有非常强大的创造规则和执行政策的能力。
根据上述分析框架，我们认为，在休假制度设计和出境旅游管理方面，我国政府主导行为的范围适中，行为能力较好；在交通食宿企业管理和入境旅游管理方面，我国政府主导行为的范围过小，行为能力偏低；在景区企业管理和旅游安全管理方面，我国政府主导行为的范围很大，但行为能力极低。
从经济效益的角度出发，我们应该在尽可能缩小政府主导范围的同时增强其行为能力。从总体上说，对那些关乎全局、且可监控性高、事务量低的事务，如行业组织设计与管理，休假制度、融资制度和资源保护制度设计、公共性景区门票管理、出境旅游管理等，应坚持政府主导并强化主导能力；对那些相对微观、且必须通过正式监控和非正式监控相结合的混合管理才能做好的事务，如企业准入、企业等级评定、员工劳动保障管理、小费回扣管理等，则应该缩小行动范围，主要建设违规处罚能力；对那些十分微观、且难以进行正式监控的事务，如旅游产品和旅游商品设计、企业内部营运、入境旅游管理等，则应该取消政府主导，实行等同一般工商企业的管理方法。
旅游政策是统合经济力量、社会力量、政治力量和学术力量的一个黏合点。它的核心在于构建共同的预期、议题、观念和知识，实现旅游业的科学发展。这是一个持续帕累托改进的过程，也是政府、业界、学界和公民社会协助互动共创和谐的过程。
注释：
①数据来源：中华人民共和国国家旅游局编：《2006年中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社2007年版，第251页。